民办社工机构参与农村贫困治理的可行路径

2016-03-31莫光辉米彦桦

中国国情国力 2016年3期

◎莫光辉米彦桦

民办社工机构参与农村贫困治理的可行路径

◎莫光辉米彦桦

摘要：在国内社会组织蓬勃发展和政府购买服务制度逐渐完善的形势下，全面梳理了民办社工机构参与农村贫困治理的含义、现状以及存在的主要问题，提出了民办社工机构参与农村社区贫困治理的路径，希望民办社工机构在参与国家治理和社会服务的进程中增强自身能力建设，拓展社工机构的发展空间。

关键词：民办社工机构；贫困治理；政府购买服务

2013年9月26日，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）下发后，标志着政府对传统的公共服务供给制度的创新。如今，民办社会工作服务机构（简称民办社工机构）已经发展成为政府向社会力量购买服务的主要对象之一，服务范围从发达的东部地区扩展到了欠发达的中西部地区，从服务城市社区扩展到了服务边远农村社区，特别是在一些社会矛盾较为突出的民生领域，如贫困地区的贫困治理领域等，社会工作服务机构的作用也日益凸显。

概念界定

1.民办社工机构的含义

民办社会工作服务机构（简称民办社工机构），是以社会工作者为主体，坚持“助人自助”宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治、关系调适等服务工作的民办非企业单位[1]。这里强调社工机构的民办性质，实质上是指社工机构的独立性。它包含两个含义：一是社工机构是独立于政府之外的其他部门，这意味着社工机构在运营上要与政府完全分离；二是在政府购买机制上，社工机构与政府的关系是经济意义上的等价交换关系。

2.民办社工机构参与农村社区贫困治理的含义

“社区”一词于20世纪30年代被引进，作为一个广为使用的词汇始于80年代中期。面对社会转型的迅猛发展，民政部将“社区”概念引入城市基层管理和服务领域[2]，提出用“社区服务”解决城市现代化进程中各种矛盾和问题。虽然城市社区服务发展迅猛，但由于我国城乡二元结构的巨大差异，社区服务进驻农村领域的过程十分缓慢。直到2006年“农村社区”这一概念才正式出现在人们的视野中。农村社区的构成主体是农民，经济基础是农业生产。在农村社区建设的过程中，有一部分人因为自然条件或自身素质等资源禀赋的缺乏而处于贫困状态，而贫困人口的脱贫致富问题是社会发展进程中需要解决的现实民生问题，因而，农村社区的贫困治理是农村社区经济社会发展的主要需求之一，需要政府决策部门和社会各界给予重点关注。基于政府购买社会服务视角分析，笔者认为，现阶段我国民办社工机构参与农村社区贫困治理，是指民办社工机构作为法律意义上的独立法人，通过承接政府购买社会服务的农村社区服务项目进驻农村社区，承担农村社区贫困治理等农村社区经济社会建设任务，为农村社区提供专业社会工作服务，优化农村社区现代化治理结构，以实现农村社区的可持续发展。

民办社工机构参与农村社区贫困治理的功能显现

2011年，中组部印发了《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划实施方案》的通知（中组发〔2011〕23号），2013年，民政部发布了《民政部关于做好首批边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区社会工作专业人才支持计划实施工作的通知》（民函〔2013〕87号）（下称“三区“计划）。该计划是中组部、民政部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国务院扶贫办联合推进的社会工作项目，其目标是从2012-2020年，每年引导1000名社会工作专业人才到“三区”工作或提供服务，每年支持“三区”培养500名社会工作专业人才，积极推动“三区”社会工作专业人才队伍建设，引导民办社工机构参与农村社区贫困治理，社工服务介入农村贫困社区服务，大力发展“三区”社会工作事业，完善社会工作制度，提高社会工作服务水平，逐步实现社会工作服务均等化目标。

2013年，广西首批“三区”计划采用政府购买服务的方式，从12家民办社工机构和高校选派了50名社会工作专业人才到12个“三区”提供服务，并为当地培养了50名社会工作专业人才，项目得到中央财政支持经费100万元，广西民政厅配套30万元。通过对该项目发展过程中的服务对象、专业社工、督导、机构负责人等项目参与者进行观察，笔者发现民办社工机构参与农村贫困治理的作用显著。

1.有效对接政府购买服务功能

2013年，广西首批“三区”计划采用政府购买方式，通过与选派的民办社工机构签订项目协议，选派专业社工为“三区”农村社区服务对象提供生产发展、困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导和关系调适等服务。

2.有助于推进农村治理转型

参与式理论在社区治理的实践是建立在农村居民相互尊重、平等磋商、分享经验的基础上，通过寻找共同利益和兴趣，经过必要的妥协达成社区共识[3]。相较于政府行政性的社区管理，参与式理念下的社区治理，能充分调动居民的积极性，引导居民参与到社区建设中，增强居民对社区的认同感，促使村民改变“等靠要”的依赖和懒惰思想，加速当地输血型扶贫向造血型扶贫转变。

3.提升政府对农村社区贫困治理的绩效

在“三区”计划项目执行的过程中，广西民政厅从资金、技术和管理等角度支持民办社工机构参与农村社区贫困治理领域，研究制定了《广西首批边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区社会工作专业人才支持计划管理暂行办法》、《2013年广西首批边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区社会工作专业人才支持计划末期检查评估实施方案》等多个规范性文件，并由广西社会工作协会对项目进行全程动态监管，通过实地走访、文献查阅、听取汇报以及检查财务原始账目等方式重点开展中期评估和末期评估，对发现的问题及时要求整改，防止合作机构在提供社工服务时未能按照要求执行项目进程，导致社工服务质量下降。

存在的问题

1.民办社工机构起步晚，规模小

民办社工机构在我国的发展历史较短，发展速度缓慢。《2014年度全国社会工作发展报告》显示，截至2014年底全国共扶持培育了3522家民办社工机构，比2013年增长43.6%，其中广东民办社工机构达770家，浙江、四川民办社工机构数量突破400家。另外根据笔者从广西社会工作协会得到的数据，截至2015年1月5日，广西全区各级民政部门依法登记成立的民办社会工作服务机构共43家，目前这些数据还在不断攀升。以上数据表明，政府的大力扶持极大地促进了社工行业的数量发展，但同时笔者也发现，现行数据下的许多民办社工机构都是在2013年之后注册发展的，这些机构规模总体偏小，机构主要依靠政府购买社工服务来运营，少量来自于国内外基金会的捐助。由于收入来源渠道过于狭窄，机构自身缺乏造血功能，在与政府交往的过程中，呈现出了强政府、弱机构的权力不对等状态。

2.组织架构不健全，专业性参差不齐

机构自身造血功能不足，就决定了机构只能通过不断减少内部损耗来降低管理成本，因此在内部的组织架构上就难以健全，导致自身内部职能混乱。一是专业社工不仅需要负责多个项目工作，同时还承担着机构的日常行政工作，过多的行政工作大量占用社工的精力和时间，影响了其在专业工作上的服务。二是存在社工工作压力过重与工资待遇低的不对等现象。造成这种现象的原因之一，在于近年来政策对社工行业的红利影响。由于民办社工机构的注册条件被不断降低门槛，有一些市县为了完成民办社工机构的注册指标，甚至对注册社工机构的社工数量都不做规定，导致社工机构的专业性参差不齐。

3.评估机制相对落后，社会公信力不足

近年来，社会工作参与社会治理的作用逐渐凸显，社会工作服务的需求不断扩大，中央和各级地方政府相继出台了相关购买支持政策、规定及办法，以规范和健全政府购买社会工作服务机制。但在实际操作中，政府购买社会工作服务的法律规制缺口十分巨大。一是在制度化层面，政府购买社会工作服务的对应立法仅有2003年开始实施的《政府采购法》，而《政府采购法》对政府购买社会工作服务管理仅表现为一般性规制，对于较为先进的社会工作服务，其适用性严重不足[4]。二是社会工作直接面对的是“人”，是基于需求调研为服务对象提供针对性服务的职业，当下通用的定量考核体系，不能很好地评估社会工作服务，政府购买社会工作服务的评估体系相对落后。三是作为一种被政策红利带动的职业，社会工作在民间的知名度不高。

优化民办社工机构参与社区治理机制的可行路径

1.完善政府购买社会服务机制，积极引导民办社工机构参与农村社区贫困治理

政府购买是民办社工机构参与农村社区贫困治理的主要推动力，但政府购买的过度红利，在一定程度上阻碍了社工行业的发展。必须不断完善政府购买机制，建立健全政府购买的总体性规划，减弱政府购买的负效用。在政府购买机制运行过程中，一要完善政府治理需求的调研机制，完善政府购买社会工作服务目录。二是建立健全社会工作服务购买目录的定价标准和投标机制，避免民办社工机构间出现恶性价格竞争，以保护社工行业参与社会治理的基本能力。

2.引进市场化竞争机制，增强民办社工机构治理内生力

引进市场化竞争机制，鼓励其他各类社会组织介入政府购买服务项目竞争，如鼓励慈善组织、基金会等不同社会力量参与到社会治理领域，特别是农村社区治理领域。通过民办社工机构与不同社会力量间服务质量的竞争，促使民办社工机构提升竞争力，增强内生力。

3.增强民办社工机构的专业化程度

通过提高社工行业的专业门槛，加快社会工作队伍的人才建设等措施，提升民办社工机构参与农村社区贫困治理的效率。目前国内开设社会工作本科专业的院校超过 200所，每年培养社会人才近万人。按理来说，如此不小的教育规模对于民办社工机构的发展来讲应该说土壤不错，但实际上民办社工机构的发展却被各种针对营利组织的行政管理制度阻碍。因此，推进社会工作服务机构发展必须扫清这种阻碍，措施包括：降低民办社工机构成立的资金门槛及相关行政管理束缚；提高民办社工机构成立的专业门槛，促进民办社工机构的活性发展[5]。

4.依法对民办社工机构的项目执行进程进行动态追踪管理

建立政府监管民办社工机构的外部机制，提升民办社会工作的社会公信力。健全政府购买社会工作服务的法律法规，使政府购买社会工作服务合理有序开展。加强社会公开力度，形成政府购买社会工作服务主体外的监督机制。对与社会工作相关的“条例”、“规定”、“办法”、“意见”和“指引”等各类文件和法规进行全面的清理和必要的废除与修改，尽快形成门类健全、覆盖面广且相互衔接的政府购买社会工作服务的法律法规体系，提高政府购买的管理和服务的法治化水平。

5.加大媒介宣传，提升民办社会工作的知名度

民众对社会工作的认知度是基于其对社会工作的认识，只有增强民众参与社会工作的活力，提升其主动参与社会工作的积极性，才能够改善民办社工机构发展的系统环境。要充分调动媒体和民众参与的积极性，结合新形势下的网络传媒优势，加大对社会工作服务的正能量宣传力度，改变民众对社会工作的错误认知，提升社会工作的认知度和认可度。

参考文献■

[1]民发〔2009〕145号——民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知（民发〔2009〕145号）.

[2]李素菊，袁光亮. 社会工作与社区研究. 北京：社会科学文献出版社，2010年12月第1版：152.

[3]郭瑞香，蒋爱群，何晓军. 参与式理论和参与式农村评估方法在澳援项目中的应用. 河北水利，2004，（9）.

[4]柳拯. 政府购买社会工作服务的现状与对策（上、下）. 中国社会工作，2012，（10）.

[5]李一宁，金世斌，吴国玖. 推进政府购买公共服务的路径选择. 中国行政管理，2015，（2）.

★本文系广西大学大学生创新创业训练计划资助项目《民办社会工作服务机构参与农村贫困治理的实践探索》（编号：201510593216）结题成果。

（作者单位：广西大学公共管理学院）