改进北京流动人口服务管理的建议

◎胡玉萍



改进北京流动人口服务管理的建议

◎胡玉萍

摘要：北京市流动人口服务管理工作在贯彻落实《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》时，既要满足流动人口享受基本公共服务的要求，又要发挥公共服务对人口流动和分布的引导作用。因此必须按照责权对等、梯度赋权与局部和全局兼顾的原则，将居民权利的获得从原来的门槛式过渡到阶梯式。

关键词：户籍改革；北京；流动人口管理

中央对流动人口的宏观指导思想经历了从早期的“因势利导、宏观调控、加强管理、兴利除弊”，到十七大之后的“公平对待、搞好服务、合理引导、完善管理”，再到2009年底的“公平对待、服务至上、合理引导、完善管理”，直至后来的“以人为本、服务优先、管理规范、统一高效”的演变历程。北京市流动人口服务管理工作指导思想是在贯彻落实中央相关流动人口管理精神，同时结合北京市作为国家首都的特殊功能基础上作出的。目前北京市流动人口工作在主体执政理念上与中央保持一致，即强调“服务意识”，但是与全国其他城市相比，北京市更突出强调对流动人口的管理。

现状与挑战

1.流动人口规模剧增与大城市服务管理的压力

不可否认，流动人口对首都经济社会发展作出了巨大贡献，是北京市不可或缺的建设力量。但大量流动人口无序地涌入也给北京的资源环境和城市管理、公共服务等带来了极大的压力和挑战，特别是城乡接合部流动人口聚居区，各方面矛盾更加突出。具体而言，流动人口带来的服务管理问题主要有：交通供给、流动人口子女教育需求、医疗卫生负荷、计划生育工作、违法经营、治安隐患、出租房屋管理和流动人口管理的财政投入等。

2.人口服务与管理机制问题

改革开放以来，北京市流动人口管理曾形成了“以证管人”、“以房管人”和“以业控人”的不同机制。这些工作机制相对侧重解决某些流动人口服务管理问题，基本摸清流动人口底数。通过加强相关管理，对落实各项管理措施有着明显的优势，但以往这些管理机制重在管理，以致于涉及多个部门、多个方面的流动人口管理服务没有形成统筹协调、注重服务的局面，尚不能满足新时期推进基本服务均等化的要求。

3.以户籍为标准的人口服务和管理内容

改革开放以前，我国长期实施户籍登记制度，形成城乡分割、差别化的公共资源配置和公共服务供给的城乡经济社会二元格局[1]。改革开放以来，户籍制度主要发挥着门槛式保护城市本地人口社会福利的功能。目前主要依据户籍人口规划的社会管理体制，无论在机构设置、资源配置，还是在人力、财力和物力的投入上，远远不能满足庞大的流动人口的需要。对满足一定条件的流动人口提供与本地居民相同的待遇，从而使长期为北京社会发展作出贡献的流动人口有归属感，有利于流动人口的社会融合，体现社会公平。

必须考虑的基本问题

2014年7月印发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，为进一步调整户口迁移政策，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生和住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。2015年12月国务院发布《居住证暂行条例》，明确要求要以居住证为载体，建立健全各项基本公共服务提供机制。因此，北京市制订流动人口服务管理相关政策需遵循中央确定的原则，努力实现基本公共服务均等化。

1.北京市市情的要求

区域的可持续发展，要求人口规模结构与经济和城市发展相适应。目前，流动人口的迅速增长直接拉动了北京市人口规模的快速膨胀，成为影响其建设宜居城市和世界城市不可忽视的重要因素，也是北京重要市情之一。据统计，最近10多年来，其常住人口以年均50万人的速度增长，到2015年末，北京全市常住人口2170.5万人，远远超出城市总体规划的调控目标。人口持续多年的快速膨胀，让北京“不堪重负”。

2014年年初，习近平总书记明确了北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的战略定位，确定了调整疏解非首都核心功能，有效控制人口规模的目标。这就要求北京市的各项政策与之相适应，与人口直接相关的人口服务管理政策更是如此，要在贯彻落实中央相关人口管理精神的同时，更加兼顾北京市本身的城市发展现状以及存在的问题等限制条件。

2.流动人口享受社会公共服务的现实要求

政府参与社会管理的主要目的之一是使全社会的每一个人全面发展，而不是单个人的发展。实现基本公共服务均等化，一方面要为流动人口的义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障和就业“埋单”；另一方面要解开引导人口合理有序迁移的“结”。更加注重均等公平是建设和谐社会理念下对政府行为提出的基本要求。此外，随着社会民主化程度的提高，普通民众平等意识地不断加强，社会对流动人口群体平等享受基本公共服务的呼声日益高涨，这些都对北京市早日实现基本公共服务均等化提出了迫切要求。

3.与现行相关制度、政策衔接的要求

政策的制订要保持相对稳定性，政策频繁变动一方面会导致政府成本增加和资源浪费，另一方面也会招致政府与社会信赖关系破裂，所以政府制订政策既要考虑与以往政策的衔接，又需要一定的预见性，力求长期目标与短期目标相结合。北京市流动人口的相关法规规章存在着废多立少的局面，现存的流动人口法规规章并不多，而目前的有关流动人口服务和权益保障的政策主要以北京市各部门通知和文件的形式出台，数量庞杂而且缺乏权威性。因此，在制定新的政策时要避免与以往的政策脱节，既要避免政策倒退太多，引起社会不满，也不能超过北京的承受能力，要在以往的政策基础上，兼顾实际需要与北京市财政能力来综合考量。

加强人口服务管理的思路

1.基本原则

（1）权利和责任对等原则。首先是权利和义务对等，不管是流动人口还是户籍人口，依法纳税是享有各种公共福利的前提条件。区域和地方政府享有来源不同的税权、财权和事权，北京市辖区内的实有人口都有直接和间接向地方纳税的义务和责任，也有相应地享受当地政府用当地纳税人的钱提供公共服务的权利。

（2）梯度赋权的原则。就是要将居民权力的获得方式从原来以户籍为标准的“门槛式”过渡到以贡献为基础的“阶梯式”。逐步淡化户籍作为唯一的获取权利的标准功能，代之以其他能体现权利与义务对等的替代性管理手段，多台阶、渐进式逐步赋予相关权利。这样，既能保证改革的方向性，也能控制改革带来的冲击。

（3）局部与全局兼顾原则。北京市一方面要贯彻执行中央政府决定，在制订北京市相关政策时与中央精神保持高度一致；另一方面，要按照中央全面深化改革的统一部署进行深层次的、综合的配套改革，具体政策要与整个政策体系相协调，避免政策各自为战，冲突或彼此抵消。

表 北京市流动人口梯度赋权的操作性方案

2.路径选择

居民权利的获得从原来的门槛式过渡到阶梯式。以居住证作为基本权利的享受条件，以缴纳社会保险年限、缴税年限或居住年限等作为获得附加权利的条件。

根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中的提法，共涉及13项基本公共服务内容，具体是：劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理、中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利和社会救助等权利、随迁子女在当地参加中考和高考的资格（见表）。

考虑到相关政策的衔接和目前管理手段能否完成跨地区的相关调查，以及北京市人口和区县财政压力，根据上表所示，可将北京市流动人口享受的公共服务大致分为三类：一类公共服务（消除差别：居住证持有人享有与户籍人口同等的公共服务）共六项：基本公共教育、劳动就业、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理。二类公共服务（有条件享受：以连续居住年限和参加社会保险年限为条件逐步享有与户籍人口同等的公共服务）共三项：中等职业教育资助、养老服务、住房保障。三类公共服务（保留差别：除个别符合政策的特殊人群外）共四项：就业扶持、高考资格、社会福利和社会救助。

实行梯度赋权的公共服务供给，承担法定义务是享有各种公共福利的前提条件，以此发挥公共服务对人口流动和分布的引导作用。

参考文献■

[1]冯晓英. 改革开放以来北京市流动人口管理制度变迁评述. 北京社会科学，2008，（5）：66-71.

（作者单位：北京市委党校社会学教研部）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.03.011 ■ 编辑：张涵

中图分类号：F916

文献标识码：A