略论财政预算绩效信息的公开与使用

张静

摘要：近年来，各级财政部门和预算单位按照党中央、国务院的要求和财政部的部署，积极研究探索预算绩效管理工作，开展预算支出绩效评价试点，取得了一定成效。但从总体上看，我国的预算绩效管理工作仍处于起步阶段，尤其是预算绩效信息的公开和使用，尚未引起足够重视。本文将就如何加强财政预算绩效信息的公开与使用进行探讨和分析，以资借鉴。

关键词：绩效预算 信息公开 监督

一、绩效预算和预算绩效信息

绩效预算发端于二战时期的美国，经过试点和改进之后，已经形成一套较为成熟的体系，在西方许多发达国家都有推广和应用，如英国、澳大利亚、新西兰等，并在改革开放后与其他先进的西方科学技术、管理理念一同传入我国。党的十六届三中全会首次明确提出“建立预算绩效评价体系”，并在多个地区进行了试点，如广东南海、上海浦东、浙江温岭等，取得了不错的成效。可以预见，绩效预算将成为预算改革的发展潮流，引领和推动政府组织的角色由管理者向控权者转变，这也正应新《预算法》立法主旨匡正之义。

对于财政预算绩效信息，可以从狭义和广义两个角度去理解（任晓辉，2014.）。狭义的财政预算绩效信息仅指财政预算绩效评价报告的内容，而广义的预算绩效信息则泛指“在绩效管理过程中以各种方式收集的用于判断绩效的证据”（董静，2014.），本文所论述的预算绩效信息，主要是指后者。

二、财政预算绩效信息的公开

（一）健全预算绩效信息披露制度

当前法律法规对预算绩效信息的公开描述较为模糊，导致地方政府和职能部门在财政预算绩效信息的公开过程中缺乏指引和规范，各自为政、管理混乱。即使是财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》中，对绩效信息公开的要求也仅是“将绩效评价结果，尤其是一些社会关注度高，影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，依法向社会公开，接受社会监督”。而对公开的细则，却没有明确规定。在这种情况下，一些地方政府开始大胆创新，如邢台市财政局出台《财政预算绩效信息公开办法》，首次从地方执行层面对财政预算绩效信息公开的范围、内容、方式、流程等作出了相对较为详细的规定，颇具典型意义。制度是管理的基石，“没有规矩，不成方圆”，在推进预算绩效信息公开和使用的过程中，地方政府和职能部门应当在充分理解和贯彻《预算法》、《政府信息公开条例》等法律法规精神的基础上，结合属地工作实际，制订出有针对性的、切实可行的预算绩效信息披露制度，对预算绩效信息披露的范围、内容、流程、分工、方式、时间、考核、责任等予以详尽说明，并加强对信息披露制度的宣传和推介，增强制度规范和执行，确保预算绩效信息依法、有序公开。

（二）丰富预算绩效信息披露内容

从当前财政预算绩效信息公开的管理实践来看，预算绩效信息披露过少是一个重要问题，也是监督部门、媒体和社会公众聚焦的重点。尽管相较于以前，预算信息公开已取得了较大的进步，但从目前公开的预算绩效信息来看，仍存在公开内容粗泛、公开项目不够全面等问题。邢台市财政局《财政预算绩效信息公开办法》中，明确财政预算绩效信息绩效信息公开内容主要包括开展预算绩效管理的规章制度、申请财政资金要达到的绩效目标、资金使用关键节点目标完成效果和资金完成后绩效评价结果等。绩效信息公开做的较好的上海市闵行区，将绩效评价信息通过区政府、财政局和部门网站进行公开。公开的绩效信息包括：项目内容、项目预算、项目绩效目标、项目资金安排和执行情况、项目绩效目标完成情况、项目评审情况以及项目存在的问题和改进建议等。虽然闵行区财政局公开的内容涵盖了预算管理的全过程，且较于邢台市财政局公开的内容更为丰富，但对项目预算测算依据、分项预算、问题整改落实情况等却涉及的不够。总体而言，预算绩效信息的公开还处在低层次阶段。预算绩效管理贯穿于预算编制、预算执行、预算监督全过程，预算绩效信息公开的内容也不应仅仅局限于预算绩效规章制度、评价报告的内容上，应进一步扩大公开范围，细化公开内容。

（三）拓宽预算绩效信息披露渠道

信息传递渠道受阻、或者渠道过窄的话，预算绩效信息就难以及时、准确地传递出去。地方政府和职能部门应当建立起完善的信息披露渠道体系，这种渠道体系应当同信息披露的对象和内容有关。就当前财政预算绩效信息披露的对象层次而言，可以将这种渠道划分为三种类型：一种是财政部门同预算部门之间的信息渠道，一种是财政、预算部门同人大、审计等监督部门的信息渠道，最后一种是面向社会公众的信息披露渠道。政府和职能部门要依据这三种渠道的不同特点，构建出相应的渠道体系。充分运用现代先进的信息技术手段，在内部构建起互联、共享的预算绩效信息处理平台，实现预算绩效信息在内部的有效传递与共享。同时，在预算信息平台的基础上，通过给予外部授权或开放外部端口等，搭建面向社会的全面公开的信息化平台，并依托微信、微博、网页、新闻、电视、广播、宣传栏等媒介工具，及时、准确地将预算绩效信息传递给社会公众，实现预算公开、透明。

三、财政预算绩效信息的使用

预算紧张曾是西方国家政府开展政府绩效评估的工具之一，随着财政预算绩效管理工作的广泛开展，绩效信息也被用于政府预算的编制管理控制上。

（一）与预算编制相结合

预算的使用和控制情况是绩效信息的重要构成部分，绩效信息又可作为安排年度预算的重要依据。预算编制必须有目标。通过绩效目标管理、开展事前评价工作，使预算部门逐步将绩效目标融入部门预算编制“二上二下”的各个环节，实现绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复。一方面，可督促预算单位更加注重绩效导向，进一步提高预算编制的科学性、准确性，努力向精细化预算转变。另一方面，可有效解决预算部门编制预算随意性大、目标不明确的问题，为财政部门安排资金提供依据。

（二）与预算执行相结合

绩效跟踪监控管理，旨在确保预算绩效目标的实现。通过对项目资金安排及执行情况、项目完成进度、阶段性目标完成情况、项目效益与预期目标偏差情况等进行阶段性跟踪管理和监督检查，及时掌握项目实施进程和资金支出进度，及时发现和纠正项目绩效偏差，促进绩效监控与预算执行的有机结合，保证结果导向的绩效管理顺利实现。同时，也可进一步提高单位的预算执行能力和支出绩效。

（三）与预算监督相结合

预算绩效管理以预算支出绩效评价为核心，强调预算支出的结果导向，实施结果问责， “谁花钱谁负责”、“花钱必问效，无效必问责”。因此，预算绩效管理要落到实处，必须同有效的监督管理相结合。在西方发达国家绩效预算的管理实践中，绩效问责是一种较为常见且有效的管理措施，如新西兰就通过同地方政府、部门签订绩效合同，建立起了完善的绩效责任服务体系。在健全的责任管理机制下，明确了财权和事权的归属，政府和职能部门不仅能够获得相对较大的自由行政空间。同时，由于问责机制的确立和奖惩制度的存在，也能推动地方政府和职能部门不断改进绩效预算管理水平，优化财政资金使用效益。首先，地方政府和职能部门要在预算绩效信息的框架下，建立起完善的绩效预算报告体系，通过绩效预算报告为监督部门提供真实、可靠、准确、全面的预算绩效信息。其次，地方政府和职能部门应建立起由财政、人大、审计、舆论和公众等多元化主体共同参与的全面绩效预算监督体系。人大部门切实履行监督职能，通过对绩效预算、决算报告的审议来加强对地方政府和职能部门的监督，就一些重大事项或重点问题，人大部门还可以组织专项调查。审计部门则应充分发挥再监督职能。此外，也可在加强预算绩效信息公开的基础上，面向社会建立和完善举报机制，畅通举报、投诉渠道，充分发挥社会主体的监督作用。第三，地方政府和职能部门应建立完善的信息传递和沟通机制，确保预算绩效信息能够在各监督职能部门之间有效传递和共享，有力保障监督职能落实。

四、结束语

预算绩效改革是深化财税体制改革的重大举措，而预算绩效信息的公开和使用是推动绩效预算改革走向深入、取得成效的有力保证。地方政府和职能部门应当加快完善预算绩效信息披露机制，丰富信息公开内容和渠道，并将预算绩效信息和预算编制、预算执行、预算监督、预算问责等有机结合起来，提高预算管理能力和水平，优化财政资金使用效益，提高政府服务能力。

参考文献：

[1]任晓辉.预算绩效信息应用的经验借鉴与模式选择[J].财政监督.2014（16）

[2]马媛，卓越.政府绩效预算中的绩效信息使用探析[N].北京交通大学学报（社会科学版）.2013（01）

[3]董静.论政府绩效信息的全程管理——导向绩效管理有效性的提升[N].东北大学学报（社会科学版）.2015（02）