我国精准扶贫实施过程中存在的问题及其对策

王丽

(新疆师范大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐830054)

我国精准扶贫实施过程中存在的问题及其对策

王丽

(新疆师范大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐830054)

精准扶贫是新时期我国扶贫战略思想之一。目前我国精准扶贫工作主要体现在精准识别、精准帮扶和精准管理三个方面。精准扶贫在实施过程中受到多方面挑战。尤其是因自然、社会、资源、人口素质等多方面原因，导致精准扶贫达不到预期目标。完善精准扶贫制度时，精准扶贫本身也要不断创新，因地制宜，同时需要通过立法、加大资源投资、加强公共基础建设、提高利用率等方式帮助贫困群体。

精准扶贫；农村贫困治理；小康社会

0 引 言

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对扶贫开发作出了一系列新的部署安排。扶贫开发是全面建成小康社会的重点和难点。相关数据显示，截至2014年，我国仍然有7 000多万贫困人口，贫困地区发展较为缓慢的现状仍然没有改善。中国提出到2020年要全面实现小康社会，如今距离这个目标的实现仅剩不到5年的时间。所以，中国的扶贫问题仍然十分紧迫，使农村7 000多万贫困人口在短暂的时间内达到小康水平，对执政党来说，是具有挑战性的工作。在我国，精准扶贫具有长期性和复杂性。因此，在这个关键的时间节点，提出实施精准扶贫，为中国在2020年全面实现小康社会，指明了前进的方向。

1 “精准扶贫”的内涵

“精准扶贫”是习近平总书记于2013年11月在湖南湘西调研扶贫攻坚工作时提出的。“精准扶贫”顾名思义就是要让扶贫工作更精确、更准确。对此王思铁曾下过一个更为详细的定义。他认为精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式[1]。黄承伟、覃志敏认为：“精准扶贫的实质在于将扶贫资源瞄准扶贫人群，并追求贫困人口规模稳步减少的‘精准’要求。”并指出“精准”二字是对“贫困人口识别和扶贫资源（资金、项目）瞄准”[2]。与之不同的是，董家丰则认为“精准”应是“扶贫对象、扶贫措施与效果的精准。”[3]党的十八大以来，党中央、国务院高度重视扶贫工作，精准扶贫的理念逐步成型。精准扶贫主要包括精准识别、精准帮扶和精准管理。精准扶贫的最终目的在于减少贫困人口和消除贫困，即通过扶贫资源的有效使用，使贫困人口稳定脱贫致富和提高生活质量。进入全面建成小康社会新阶段后，党和国家将精准扶贫作为实施农民脱贫小康战略任务的具体要求，精准扶贫已成为我国扶贫战略思想之一。

2 精准扶贫在实施过程中存在的问题

2.1 地域辽阔，人口情况复杂

精准扶贫政策，最大的特点就是针对性强，目标明确。它所针对的群体就是农村中处于贫困线以下的贫困人口。我国的贫困人口大多数聚集在西部地区、少数民族地区和交通落后的偏远山区。要想实现精准扶贫，第一步需要做的就是精准定位贫困群体。但是我国地域面积广阔，人口结构相对复杂，这就决定了精准扶贫的第一步在实践过程中，不可能轻而易举完成。精准扶贫要求具体定位到每一户，这就在某种程度上增加了精准扶贫实施的难度。首先是什么样的家庭属于贫困户，哪种条件的人才是处于贫困线以下的人，即使有划分贫困的标准，但在实施过程中，难免存在位于“临界点”的人或者家庭。其次，有些家庭或个人，可能过去不属于贫困群体，但由于遭遇某些突发事件或疾病，从此变成了贫困群体中的一份子，对于类似情况又该如何定义划分？最后，在很多农村地区，许多人选择外出打工，用体力劳动来维持生活，他们没有固定的打工地点。还有一些残疾人，他们可能无法自立自足。对于这些人，该如何定义划分？所以，综上所述，在实施精准扶贫政策时，走好第一步显得非常重要。

2.2 贫困人口变化大

精准帮扶是建立在精确识别贫困群体的基础之上的。精确帮扶就是指对贫困户、贫困村等进行贫困原因分析，对每个村、每一户“量身定做”脱贫计划，集中力量帮助贫困群体脱贫致富。精准帮扶的首要步骤是对贫困户、贫困村进行建档立卡工作。这也是精准扶贫的重点内容。从各地的政策实践来看，建档立卡认定的贫困人口将在3年之内持续拥有这一身份，享受国家给予的专项扶贫物资。然而，每一年贫困人口变化很大，有些贫困人口在这3年内摆脱了贫困，但是仍然享有专项物资；反之，新出现的贫困人口又不能进入贫困名单中。长期下去，会造成贫困人口心理上的不平衡现象，容易引发社会矛盾，给各级干部的实际工作也带来了一定的压力。一方面建档立卡也是有成本需要的，包括资金成本、时间成本以及大量的工作人员需耗费的精力等等；另一方面，国家给予的扶贫物资总体是有限的，随着贫困人口的不断变化，物资分配不可能做到绝对公平。在这种情况下，容易引发某些贫困群体对政府产生不理解、不信任的现象。由此可见，帮扶工作并不是随意想帮就帮，想怎么帮就怎么帮，需要我们考虑到方方面面。虽然我们的目标是在2020年实现全面小康社会，可是并不能因此而“病急乱投医”。中国有句古话叫做“欲速则不达”，因此我们要“稳中求胜”。

2.3 基层干部在政策实施过程中存在失误

精准管理是指对扶贫对象进行全面的、整个过程的动态监测，以此来反映出贫困户的适时情况，便于基层干部在政策实施中精准管理。但在监管过程中也存在许多问题。首先对于贫困县或贫困村而言，扶贫工作都是由基层干部一手抓的，所以在具体的操作执行过程中难免在政策的实施过程中出现某些失误。例如，许多领导班子拿到国家的一些扶贫项目后，在没有实地调查的情况下，就将这些项目分配下去，搞“一刀切”，坐在办公室里想政策，导致许多好的项目无疾而终，这明显是对资源的浪费。其次，在扶贫管理实施过程中，政策可能会出现变形。国家给予的扶贫物资、扶贫款，一旦下发到某些基层领导手中，会出现分配不公平、以公谋私的人情关系现象，造成谁和领导关系好，谁就享有国家给予的专项物资的情况。如何解决这些问题，这对于精准扶贫政策来讲，也是一个长期存在的挑战。最后，对扶贫对象的动态监测不是一件容易的事。在实施监管、帮扶的过程中，存在一部分贫困群体不配合的现象。究其主要原因是这部分人因戴上贫困的帽子而感到丢人，伤害到了他们的自尊心，在这种状况下，监测过程很难实施。与此相对应还可能会产生负向刺激，使得富裕的人争抢着要戴上“贫困”这顶帽子，为的是享用贫困物资。于是就出现了“开宝马拿低保”的社会现象。所以，精准管理需要在实践过程中去发现问题、解决问题。

2.4 实施方式存在问题，缺乏与其他福利政策的有效结合

我国的扶贫策略主要是政府主导，所以，无论是扶贫动议的产生、政策的制定、制度的建立、资源的筹集，还是具体行动的组织和实施，多数情况下是由政府完成的。这种扶贫策略从另一方面来说，易造成对农民自身组织力度不够，产生政府“包办”现象，引发效率低下的问题。百姓参与扶贫意识较低，参与行为被动，导致项目成果失效。所谓“参与”是指贫困农民参与扶贫决策以及扶贫资金和资源投放的领域、项目和产业选择，参与扶贫项目的决定、管理、监督和评估，分享扶贫项目的利益[4]。让百姓充分参与其中，可以调动生产积极性，从而使得效率有所提升。同时除了国务院扶贫办公室的扶贫项目及省级贫困县的相关补助以外，还有民政系统统筹协调救济粮的分配及其他社会救助和支持项目，教育部实施的“两免一补”政策、在中小学发放营养餐，卫生部提出执行的“农村合作医疗”等。但是在实际生活中，很多的扶贫措施没有与这些福利政策相结合，有些保险和保障体系的发展也脱离了扶贫政策，这就使得扶贫措施相对分散，覆盖范围和领域有限，导致扶贫目标不明确，扶贫效果不明显。

3 完善精准扶贫实施的对策

3.1 依法扶贫，为扶贫工作提供一个根本保障

法律所固有的明确性、稳定性和强制性特点，促使各国普遍选择立法的路径，从制度上保障贫困人群获取必要资源和发展机会的条件。在我国，关于扶贫工作的政策引领和制度建设的探索从未懈怠。国家帮助经济欠发达的地区，宏观上进行管理规划。具体到每个省、市、县可以因地制宜，结合当地实际情况，通过法律探索更多的扶贫模式。例如，对扶贫对象的精准定位，每个地方有所不同，所以不能“一刀切”，要综合考量。要明确规定地方财政安排扶贫资金的比例，建立各种制度，包括评估、验收制度，重要的是这些制度在实施的过程中都要确保是公正透明的。建立投诉热线，敢于让百姓监督。要使得扶贫计划落到实处，真正造福于贫困群体。扶贫计划需要保持一定的稳定性、持久性，不能半途而废。

3.2 制定一部综合性的“扶贫条例”

从未来发展趋势来看，制定一部综合性的“扶贫条例”是必要的。从长远发展角度看，“扶贫条例”要不断创新，以此来适应我国贫困人口的复杂情况。我国的贫困人群虽然大多数在农村，但其实仍有部分在城市内，例如城市贫困人口和进城务工人员。随着城乡发展差距越来越小，出现了不论城镇，还是农村，贫困的原因趋于相似，需要解决的是大病看不起、养老有困难、无力支付非义务教育经费、就业困难等问题。所以扶贫模式也应当向保障性扶贫转变。通过制定综合性条例，修正城乡居民区别待遇的现象，是我国实现和谐社会的必然要求。但是也应当注意到一点，公平分配并不意味着否认差别，任何时候都没有绝对的公平，制定综合性条例，也是要最大限度地保证贫困群体的利益。同时还要注意优化制度，逐渐废除不合理的制度体系。

3.3 整合扶贫资源，增加产业支持

产业发展是扶贫开发的核心，有了产业支撑，农民才有可能实现脱贫致富。发展一些符合本地区的特色产业，将特色产业通过媒体宣传、网上销售等方式推广出去。2014年3月5日，李克强总理在作“政府工作报告”时特别指出：“地方要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户”[5]。这就为整合扶贫资源指明了方向。比如新疆的干果比较出名，许多商家都会不远千里来到新疆进货，然后返回内地销售，无形之中增加了成本。若通过网上销售，只需商家提出自己的要求即可。这不仅减少了成本支出，更重要的是提升了特色产业的影响力。如此一来，对于新疆地区的经济发展、脱贫致富是有益的。再比如，鼓励符合条件的农户开农家乐，同时当地政府给予一定的政策支持，提供无息小额贷款、帮助农户进行宣传等，这都有利于农民脱贫致富，从而为其家庭、社会、国家减轻了压力。

3.4 加强公共基础设施建设

对于许多偏远贫困地区来说，交通不便、道路不畅仍然是制约当地经济发展和摆脱贫困的重要因素。即使当地有特色产品，也都是在本地区流通，而本地区的市场需求存在局限性，这就会给当地群众造成一定的损失。所以，要致富先修路。电力设施建设惠及民生，使得每家每户都有电，是基本要求。通讯设施建设也十分重要，移动、联通、电信三大运营商要基本实现村村通，户户通。在未来的公共设施建设中，政府仍然要加大投资、建设的力度。

3.5 提升人口质量，提高脱贫致富的能力

正如舒尔茨所言，贫穷国家的贫穷在于“人的能力没有与物质资本齐头并进，而变成经济增长的制约因素。”[6]贫困群体的能力不足，是造成他们贫困的根源，所以，提高他们脱贫致富的能力至关重要。正所谓“授人以鱼不如授人以渔”。同时要严格控制人口数量，提高人口质量。一个家庭中，生的孩子越多，越养不起，越养不起，反而还要生，这种恶性循环会对家庭以及社会造成很大压力。此现象在边疆少数民族地区较常见。另一方面要引进相关技术人才，国家要从政策方面鼓励青年大学生自愿去贫困地区任职、支教，帮助偏远地区贫困群体实现科技、文化的发展。对于经济较为落后地区，也应当积极主动地办一些培训班，把科学文化知识和成功经验传授给当地民众。只有内因和外因同时发挥作用，贫困群体才能更好、更快地脱贫致富。

4 小结

习近平总书记指出：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”由此可以看出精准扶贫的重要战略地位。实施精准扶贫，单位越小越精准，内容越实越精准。精准扶贫，切忌喊口号，也不能好高骛远。贫困问题是我们全面建成小康社会的一块“短板”。全面建成小康社会，要求我们每一户都要达到小康水平。小康不小康，关键看老乡。没有贫困地区的小康，没有贫困人口的脱贫，就不能全面建成小康社会。“十三五”的最后一年是2020年，也是全面建成小康社会的收官之年，能否实现这个目标，关键点就看贫困这个“短板”了。因此，现阶段提出精准扶贫的意义就显得十分深远。我们必须深入学习领会、认真贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，将精准扶贫工作落到实处，打赢扶贫开发这场持久战。

[1]王思铁.精准扶贫:改“漫灌”为“滴灌”[J].四川党的建设（农村版），2014（4）:14-15.

[2]黄承伟.覃志敏.论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构[J].中国延安干部学院学报,2015(1):131-136.

[3]董家丰.少数民族地区信贷精准扶贫研究[J].贵州民族研究，2014（7）:154-157.

[4]许源源.中国农村扶贫:对象、过程与变革[M].长沙:中南大学出版社，2007：53.

[5]2014年政府工作报告[RB/OL].人民网2014-03-05 http://theory.people.com.cn/n/2014/0305/c49150-24536558.html.2016-02-12.

[6]西奥多·W·舒尔茨.论人力资本投资 [M].北京:北京经济学院出版社，1992：48.

责任编辑 周丁力

Problems and Countermeasures in the Implementation of Precise Poverty Reduction in China

WANG Li
(School of Political Science and Public Administration,Xinjiang Normal University,Urumqi Xinjiang 830054,China)

Precise poverty alleviation is one of the strategies at the new era in China.The work is mainly reflected in accurate identification,helping and management.It faces many challenges in the process of implementation.Especially as a result of natural,society,resources,population quality and so on,it is hard to achieve the expected goal.When we accurately improving its system,the precise poverty alleviation itself should be continuously innovated,and we should act according to local conditions,and help the poor population through legislation,increasing the investment of resources,strengthening the construction of public infrastructure,and improving the utilization rate.

precise poverty alleviation;rural poverty governance;a well-off society

F323

A

1674－5787（2016）02－0039－04

2015-12-18

王丽（1990—），女，新疆乌鲁木齐人，新疆师范大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：中国执政党与当代中国政治研究。

10.13887/j.cnki.jccee.2016（2）.11