农业水价综合改革现状、问题及对策 ----以安徽六安市农业水价综合改革试点为例

许 朗，陈 燕

(1.南京农业大学经济管理学院，南京 210095；2.南京农业大学中国粮食安全研究中心，南京 210095)

中国是水资源相对贫乏的国家。2014年，中国人均水资源量是2 100 m3，不到世界人均水资源量的1/4，是全球13个人均水资源贫乏的国家之一[1]。作为农业大国，中国农业用水量占社会用水总量的60%左右。虽然农业用水中90%以上是灌溉用水，但全国平均灌溉用水利用系数只有45%左右，与节水技术先进的国家70%～80%的高利用率差距明显[2,3]。面对日益紧迫的水资源短缺问题和实现农业可持续发展的要求，实现农业节约用水成为中国农业提高水资源利用率、摆脱缺水危机、保障粮食安全的必然选择[4,5]。作为农业节水的重要突破口，农业水价综合改革已成为当前农村工作和社会关注的热点与难点。2014年中央1号文件明确指出要深入推进农业水价综合改革。明晰农业水权，严格农业用水总量控制和定额管理；健全农业水价形成机制；建立农业用水精准补贴机制和节水激励机制等，都将成为推进农业水价改革的重点。

1 项目区概况

1.1 项目区基本情况

六安市金安区位于安徽省西部，大别山北麓，淮河以南江淮丘陵西缘。北纬30°16′-32°05′，东经116°30′-116°05′，东临肥西，西接裕安区，南与舒城、霍山接壤，北与寿县毗邻。按地形特征，全区可分为4个较为典型的区域：南部的低山区，海拔300～500 m；中部的江淮分水岭丘岗区，海拔50～200 m；东南部沿丰乐河的平畈区和西北部的沿淠河平畈区，海拔30～50 m。境内地势由南向北减低，形成以丘岗为主，是一个山、岗、湾、畈兼有的农业大区。全区耕地资源总量49 663 hm2，常用耕地48 210 hm2，其中水田41 916 hm2，水浇地6 294 hm2。有效灌溉面积5万hm2，旱涝保收面积2万hm2，节水灌溉面积0.14万hm2。

1.2 项目区农业水价综合改革的举措

(1)明确农业用水总量和定额。结合项目区多年用水总量和淠史杭灌区史河灌区用水定额，对试点区农业用水总量和用水定额进行了测算和核定，明确了试点区2015年农业用水定额分为干旱年份用水定额为6 810 m3/hm2，丰水年份用水定额为5 550 m3/hm2。

(2)农业水价形成机制。项目区测算农业供水成本依据：国有水利工程供水价格+末级渠系水价=0.043 4+0.031 6=0.075元/m3，其中国有水利工程供水价格=(上交淠史杭水费104.53万元+工程运行维护费176.3万元)/灌区近5 a从淠史杭年均引水6 470.6万m3=0.043 4元/m3；末级渠系水价=末级渠系平均每公顷管理维护成本185.25元/hm2÷每公顷用水量5 862.9 m3/hm2=0.031 6元/m3，完全成本时终端水价为0.075元/m3。

农业水价综合改革前农业水价为0.056元/m3。改革后省物价局最终批复执行水价粮食作物为0.075元/m3，经济作物为0.09元/m3，水产养殖为0.10元/m3。改革前水费是按耕地面积收费；改革后农业水费是按实际用水量收取。

(3)精准补贴和节水奖励机制。根据水利部2009年3月29日实施的《旱情等级标准》，项目区遇到严重干旱及以上的年费，政府根据财力状况全额补贴试点区实缴水费(水价为试点批复的执行水价)超过试点前水费差额部分；丰水年份，补贴试点区实缴水费(水价为试点批复的执行水价)超过试点前水费差额的50%。

节水奖励标准：区政府将根据财力状况、节水目标、节水成本、节水量等确定单位面积的奖励标准。用水量在核定灌溉定额(严重干旱年份6 810 m3/hm2、丰水年份5 550 m3/hm2)以内，试点区执行水价和节水量为基数，按50%计算奖励金额。

(4)用水合作组织建设。根据农业水价综合试点项目要求，在项目区内成立了一个用水合作组织----金安区明泉合作社。目前该合作组织已基本制定各项制度，并启动运行，同时对试点区内种粮大户和农民用水户的水权水量分配已初步完成并登记造册。除了参与试点区的工程建设、水价方案制定等活动，用水合作组织还将统一调配试点区内主要渠道的放水。

1.3 项目区取得的成效

(1)试点区在全区率先试行了农业用水全成本水价、定额管理、水权分配、节奖超罚机制，充分调动了用水户节约用水积极性，有利于推广高效节水农业，达到节约用水和水资源的可持续利用。

(2)通过项目实施，对主要灌溉渠道进行了衬砌硬化，各类渠系建筑物进行了配套，渠系的水利用率大幅提高，加上用水合作组织的规范运行、管理，减少了跑、冒、渗、漏，缩短了灌溉周期，由原来的20 d缩短至15 d，用水量也由6 750 m3/hm2减少到约4 500 m3/hm2，节水效果十分显著。由于试点区的基础条件显著改善，吸引了社会资金参与末级渠系建设。

(3)通过与用水合作组织签订工程管护责任书，发放工程产权证书、使用权证书，明确管护主体的责、权、利，保障工程能持续良性运行，发挥最大效益。

2 农业水价综合改革存在的问题

(1)农业水权回购或转让难以实现。考虑项目区地处淠史杭灌区腹地，水源条件好；同时，水稻生长期正值梅雨季节，雨水又偏多，水资源较为丰富；政府没有实施过水权回购，用水户水权转让意识淡薄；各级供水单位没有建立水权交易平台等因素。在项目区农业水权回购或转让暂难以实现。

(2) 田间灌溉体系不完善，基础设施落后。灌区普遍存在斗农渠配套率低、老化失修，水量浪费严重，满足不了灌区灌溉输水需求，灌溉水利用率低；农民群众的水商品意识不强，灌水技术落后，这种“大水漫灌、上游串灌、淹灌、浸灌”长期养成的“吃大锅饭、喝大锅水”的习惯一时难以改变；灌溉管理上缺乏科学化、合理化、制度化和定额化，受益不均等问题较为突出。

(3) 补贴资金量大，县区政府财政难以维持。综合考虑田间渠系配套不到位、群众长期形成的“嘴对嘴、长流水”的灌溉习惯、节水意识不强、基层用水合作组织不完善等因素，如全面推行农业水价综合改革，补贴资金过大，县区政府难以维持。

(4) 灌溉定额标准难以统一。综合考虑不同田块的实际用水量受灌溉条件、水源条件、水源距离、种植结构、种植方式、土壤类型、不同降雨条件等因素影响，不同田块的灌溉定额标准不能统一一把尺子，需在实际工作中逐步修订、完善。

3 农业水价综合改革的政策建议

(1)建立水权交易平台，实施水权回购。在淠史杭管理总局建立水权交易平台，各县区政府出台水权回购政策，以支持各用水户之间进行农业水权转让和水权回购。

(2)加大田间工程投入，全面落实小型水利工程运行管护责任。对淠史杭灌区末级渠系进行全面配套，完成支斗农毛渠功能，解决小型农田水利基础设施最薄弱的环节，成立基层用水合作组织，明晰工程管护职责，切实加强每处小型水利设施的管理，在管理者与用水户之间建立起真正的供需关系，使农民得到实惠，调动农民维护管理工程的积极性，给“科学用水、计划用水、节约用水、水利工程可持续运行”奠定坚实基础。

(3)在项目投资中可以安排适当的建后管护费用，后期的水量测量、工程管理维护工作量大，运行管护后续资金没有保障；补贴奖励资金如果仅限于试点区，区财政尚可承担，但如果全区推广，区财政压力较大。建议在全区推广时，可以取消财政补贴，只执行节水奖励和超用多用加价，基本做到奖补平衡，而且应从水源条件好、渠系配套完善、基层用水组织健全的地方先推广，先易后难逐步扩展。另外可以适当提高水价，使水费收入略有盈余，吸引社会资金参与，最终达到以水养水。

(4)拟执行的粮食作物水价和用水定额都 是根据历年统计推算的，经济作物实际用水定额更没有可参照的先例，精准水价和不同年景、不同土壤墒情的实际用水量必须在项目建成后，经多年测量记录计算得出的水价和用水定额，才能在全区推广执行。建议试点区积极推进土地流转、大户承包，这样水权确认、用水计量、水费征收更便于操作，数据更加精确。

[1] 韩一军，李 雪，付文阁.麦农采用农业节水技术的影响因素分析----基于北方干旱缺水地区的调查[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2015,15(4)：62-69.

[2] 张维康，曾扬一，傅新红，等.心理参照点、支付意愿与灌溉水价----以四川省20县区567户农民为例[J].资源科学，2014，36(10)：2 020-2 028.

[3] 许 朗，刘金金.农户节水灌溉技术选择行为的影响因素分析----基于山东省蒙阴县的调查数据[J].中国农村观察，2013,(6)：45-51.

[4] 戴 勇，顾 宏，李江安，等.基于交叉影响法的农业水价改革联动效应研究[J].水利财务与经济，2015,(6)：18-20.

[5] 雷 波，杨 爽，高占义，等.农业水价改革对农民灌溉决策行为的影响分析[J].中国农村水利水电，2008,(5)：108-110.