基于土地交易实践的水权交易模式设计

杜梦娇，田贵良

(河海大学商学院，南京 211100)

国外对水权交易模式的探索起步较早。具有代表性的有“水银行”理论。Jercich[1]介绍了加州水银行的规划、管理、操作等，分析总结了加州水银行和水权转让的经验。Gould[2]研究分析了水权转让过程所涉及的法律和转让过程中操作困难的环节问题，建议政府加快水权转让政策的制定。Vaux等[3]建立了跨区域的水权交易模型，认为水权转让可以有效缓解水危机。国内在这方面的研究起步较晚，但结合我国水资源管理特点，提出了许多具有建设性成果。如胡鞍钢[4]的“准市场”观点，在水权领域采取行政配置和完全市场化结合的水资源配置方法。刘峰[5]系统讨论了水权交易价格的形成，并建议我国要建立健全水权交易价格体系，探索开展水权交易平台建设等。但是，目前的研究多是提出水权的市场配置手段，而对于如何设计切实有效的交易模式，水权交易如何运作，则涉及甚少。下文将在对我国土地交易“招拍挂”模式分析的基础上提出可行性的水权交易模式。

1 土地交易的招标、拍卖、挂牌模式分析

招标出让国有土地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门(以下简称出让人)发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定国有土地使用权人的行为。

拍卖出让国有土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有土地使用权人的行为。

挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按照公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定土地使用权人的行为[6]。

2 土地与水权交易的内在属性比较

2.1 土地资源与水资源的权属差别

在我国，土地实行公有制，其所有权有国家所有和集体所有2种形式。而土地使用权，它是用益物权的一种形式，是与所有权相分离的。国家所有和集体所有的土地可依照相关法律确定给单位和个人使用并可按照相关法律进行二次流转。

相比于土地资源的国家和集体所有，我国在水资源权属上实行单一的国家所有制。而对于水资源使用权，目前法律没有作出明确的规定。但从实践的角度来说，主要是指在法律所允许的范围内，单位和个人对水资源所享有的使用和收益的权利，属于用益物权。

2.2 土地资源和水资源属性的异同点

2.2.1土地资源和水资源的相同点

(1)可利用性。土地资源和水资源是人类生存和发展的基础性资源，人类通过取用水，利用土地资源发展农业等活动来维持基本的生活，并进一步利用资源发展生产，推动社会的进步。

(2)稀缺性。资源的稀缺是一个相对的概念，在我国，尽管地域广阔，资源总量巨大，但是资源的人均占有量明显不足,再加上资源地区分布不均，人口大量增加以及经济社会的发展进步，土地和水资源相对于人类不断增长的需求来说是有限的。

(3)地域性。自然资源是基于一定的地域空间形成的，其分布的地域性在一定程度上加深了资源本身的稀缺。水资源的地域性较土地资源更为明显，有的地区水资源丰富，而有些地区却十分贫乏。资源的地域性另一种理解是,不同地区的资源所具有的价值有很大的差别。资源的价值受区域经济发展的影响，处于位置优势的资源价值要远高于位置劣势的资源价值。

(4)整体性。土地资源和水资源都是处于一个整体的系统，它们是自然环境的组成部分，它们和环境是相互联系和影响的。因此，人类在开发利用自然资源的时候，不能把它和自然环境分割，在开发的同时要考虑它的生态作用，避免破坏自然环境。

2.2.2土地资源和水资源的不同点

(1)土地资源特殊属性。

①位置的固定性。土地的空间位置是相对固定的，虽然从地球进化史来看，土地仍在不断的变化。但是，和人类社会发展的历史相比，这种变化太过于缓慢，土地的位置在实质意义上改变不大，对人类的生活和生产几乎没有影响。

②质量的差异性。土地所处纬度，地形，土壤，水文，植被等不同使得土地资源质量存在着较大的差异。这种差异比较明显的是影响土壤肥力，间接影响地区农业发展。为了实现土地资源的有效利用，在开发土地资源的时候要因地制宜。

③资源耐用性。土地的耐用性就农业来说是指土地可以反复耕种。在同一块田地上，只要气候、土壤肥力允许，只要方法科学，土地资源可以不断的使用下去。对于城市土地来说，土地的耐用性主要表现为资源的反复利用。

(2)水资源的特殊属性。

①流动性和流域性。水资源是流动的，而且具有流域性，上下游、左右岸、地表和地下的水资源开发利用会相互影响。

②随机性和时空性。水资源量是随机的，受时空的影响尤其是时间的影响。水资源量不仅在丰水年和枯水年会存在很大差别，而且同一年度内的不同季节也会存在很大差别。

③再生性。水资源是循环往复的，在水循环的过程中可以不断的补充和更新。但是，水资源并不是永不枯竭的，当水资源的开发速率严重大于水资源的再生速度，可能会使资源耗竭。因此，水资源的开发利用要保持在合理的范围内。

④厉害双重性。水资源作为自然资源来说，并不像森林资源、矿产资源等越多越好。水资源过多会造成区域性洪水灾害，水资源过少又会发生干旱。因此，水资源的过多、过少都是不利的，影响地区的生活生产，进而会导致地区人身和财产的损失。

⑤功能多样性[7]。水资源具有多种功能，包括供水、发电、水运、水产养殖、纳污等，水资源的这些功能并不是独立存在的，这使得水资源在资源利用的排他性方面也呈现出了特殊的一面。一方面，对具有多种用途的同一水资源，可能成立多种使用权，另一方面，对某种特定功能的水资源，在其上设立的使用权又是具有排他效力的。

土地资源与水资源权属和属性的比较见表1。

表1 土地资源与水资源权属和属性的比较

2.3 土地“招拍挂”出让对水权交易模式的借鉴意义

土地资源的稀缺性是土地使用权交易的前提，采用“招拍挂”的方式出让土地，把市场机制引入其中，使得土地的使用权向资源较为稀缺的一方转移，提高了资源的配置和利用效率。相对于土地资源来说，水资源也同样是稀缺的，完全可以通过水权交易来优化资源配置。

但是，土地资源和水资源两者又有很多的不同。首先，土地资源是固定的，这就使得土地确权相对容易，确权登记后可实行转让。而水资源是流动和随机的，这给资源的分配和确权增添了难度，到底采用什么样的方式去取得水权必须结合水资源属性。其次，土地使用权出让不需要考虑土地的转移，受让方只是在原有的土地上进行开发和利用。而水权的取得和使用可能并不在一个地方，在水权出让之初就必须要考虑取水工程建设等因素，这使得水权交易所涉及的内容要比土地使用权出让要复杂得多。再次，土地使用权的出让往往在一级市场进行，即政府部门是土地出让的主体，而水权如果成功确权后，其使用者可能包括很多零星的散户，这也会使水权一般在二级市场进行出让。

水资源和土地资源在资源权属和自然属性上的不同，使得我们在水权转让之前要做大量的工作，例如：水权分配、确权登记、取水工程建设等。但是，当前面的问题解决之后，完全可以建立水权的招标、拍卖、挂牌的交易模式。

3 水权交易模式设计

3.1 水权交易的“招拍挂”模式

3.1.1水权招标出让

水权招标出让即由水权招标人对外发布招标公告，邀请不特定的自然人、法人或者其他组织参加水权投标，根据投标结果确定水资源使用权人的行为。

(1)水权招标出让的主要方式。

招标方式关系到投标的竞争程度，进而不正当交易发生的概率也有影响。总结目前国内外水权招标的实践，可发现水权招标主要采用公开招标和邀请招标2种形式[8]。

公开招标是由水权招标人向社会发布招标公告，有意向的投标人进行竞争性投标，根据投标结果从中择优选择中标单位的行为。按照水资源的空间分布，又可以把公开招标进一步细分为区域内竞争性招标以及跨区域竞争性招标2种方式。

区域内竞争性水权招标常用于水权交易量较小的项目，特别是区域内农业之间的水权转让。此外，区域内的水权招标可以大大节省取水工程建设的费用和时间。跨区域竞争性水权招标不再受水权管理的地域限制，其招标程序较为复杂，但优点也很明显。首先，由于参与投标的主体较多，竞争激烈，激烈的竞争可以提高水权的投标价格，这对水权的招标人更有利。其次，水权的竞争性招标，可以使得水权从低效率或者低产值的地区(或行业)向高效率或者高产值的地区(或行业)转移。再次，跨区域的竞争性招标招标的过程更加公平公正。

水权邀请招标又称水权有限竞争性招标，是指水权招标人根据有关规定向若干符合条件的法人或组织(不能小于3家)发出投标邀请，被邀请的单位自愿参加投标竞争，并从中选定中标者的招标形式。由于邀请的竞标者数量有限，竞争并没有公开招标那样激烈，每个投标者的中标机会也相对提高。邀请招标不用刊登招标公告，工作量小，时间较短，大大节约了招标的时间成本和费用。但是由于竞争者有限以及招标单位信息掌握不全，招标单位很有可能找不到最合适的需求者。

(2)水权招标的具体流程。

①前期准备。水权出让人在相关部门批准之后可向行政区域内的水利主管部门提交水权的转让申请，水利主管部门根据行政区域水权转让的相关规定进行初审，若符合条件则予以批准，该水权可以用于二次流转交易。水权出让人或负责水权集中的单位对拟招标水权进行集中，由所在行政区域的水利主管部门对拟招标水权进行评估并会同出让人确定招标水权的出让底价。

②水权招标出让的交易程序。行政区域的水利主管部门委托水权交易平台组织招标工作。其程序如下：水权交易平台确定投标日期并在该日期前一定时间向社会发出招标文件或招标邀请书；意向投标者依据招标文件，在规定的时间内将密封好的标书投入指定标箱内，并缴纳投标保证金；水权交易平台聘请行业专家组成评标委员会负责开标、评标和决标工作，确定最终中标人，并发出《中标通知书》；同时向未成功中标者发出书面通知，在规定时间内将所收保证金本金退还。

③后续工作。水权中标人确定之后，交易平台应在规定的时间内向其发出《中标通知书》。中标人根据通知书的规定与行政区域的水利主管部门签订《水权出让合同》并领取《水权使用批准书》；待中标人付清水权价款和相关税费后，可凭批准文件到行政区域的水利主管部门办理水权变更登记手续并提取相应用水证，具体流程见图1。

图1 水权招标转让方式流程

3.1.2水权拍卖转让

水权的拍卖转让是通过转让方与多个意向受让人进行现场交易，使意向受让方围绕水权竞相出价，从而在相互竞争中去发现水权的真实价值，最终实现水资源的保值增位。

水权拍卖流程：水权交易平台确定拍卖开始时间，并在此时间前一定时间发布拍卖公告，意向竞买人按公告规定向有关部门索取待拍卖水权的相关资料，并在规定时间按规定方式交纳竞买保证金，水权交易平台组织人员对意向竞买人的资格进行审查，通过资格审查的意向竞买人参加拍卖会，并通过拍卖竞价确定最终竞买人[9]。

3.1.3水权挂牌出让

水权挂牌出让是水权招标、拍卖出让的重要补充。水权交易平台负责发布挂牌公告，在规定的期限内挂牌公布拟出让水权的交易条件，交易平台接受意向竞买人的报价申请并及时更新挂牌价格，在挂牌截止期限，根据出价结果或者现场竞价的结果来确定水权的最终竞得人。

水权挂牌出让的交易程序：首先水权交易平台发布挂牌出让水权的公告，竞标人在规定的时间内向交易平台提出竞买申请，通过资格审查并缴纳保证金之后即可参与挂牌竞价。在挂牌起始日，出让水权的取水位置，水权量等相关信息在交易平台公布，并接受竞标人的报价。公开挂牌阶段，符合条件的竞买人填写水权报价单，交易平台不断接受新的报价，并根据竞价情况对增价幅度做出调整。挂牌期间对于出价高于底价的竞买人按价高者得的原则确定最终竞得人。挂牌截止日期，如果仍有多个竞买人要求报价，可对挂牌水权转进行现场竞价，根据竞价结果确定竞得人。

3.2 水权交易的综合模式设计

由于水权交易出让方与受让方不同于土地资源的特性，水权受让方通常情况下受地域、产业项目因素的影响，有时水权受让方数量有限，同时也存在水权受让方激烈竞争的情形，如内蒙古，由于众多项目上马，水资源成为其瓶颈要素，潜在的水权受让方众多。因此，水权交易模式应兼顾到受让方数量变化的现实情况。综合上述研究，我们设计了一种综合性的水权交易模式，作为一种创新的水权交易模式，在现实的水权案例中也将展现出其优越性。

首先拟出让的水权标的需在交易平台挂牌并对水权信息进行披露。挂牌期间，如果只产生一个水权意向受让方，则出让方和意向受让方可通过协商谈判达成交易。如果有2个或多个意向受让方，水权交易平台可组建专家小组先根据一定要求(报价，水资源的利用效率等)对意向受让方进行资质审核。审核筛选后，若只剩下一个意向受让方，可在其报价基础之上协商交易。若剩下2个或多个意向受让方，则进行以价格竞争为基础的水权拍卖，此轮中的水权交易仅涉及转让价格，最终由价高者竞得。

上述基于水权交易平台的水权综合交易模式，将协议以及招拍挂转让几种方式结合起来，在对现有水权交易方式改进的同时，能够充分发挥了各种水权交易方式的优势，主要表现在：

水权交易的综合模式，在第1阶段(受让条件的筛选阶段)先进行非价格竞争，发布水权转让公告后，才引入竞争。在第2阶段，组建专家小组按照节水型社会建设、总量控制和用水3条红线等要求对水权意向受让方的资质进行审核，选择比较合适的用水需求者。最后一个阶段即拍卖阶段，只进行价格竞争，从众多符合条件的水权意向受让方中，选择出价最高者实行转让，充分体现了价格因素在水权交易中的重要性，保证水权转让给最合适的受让方的同时也实现水权的保值增值。具体流程见图2。

图2 基于水权交易平台的水权综合交易模式流程

4 政策建议

水权交易是充分发挥市场机制在水资源配置中作用的现实选择，我国水行政主管部门和学术界正积极研究和探索这一制度设计。本研究在交易模式上作了一些大胆的探索，对推动水权交易实践的开展提供了一些思路。但水权交易是一项系统工作，需要从法律，市场，政府监管等诸多方面进行完善。本研究认为，当前亟需做好如下几方面的工作。

(1)完善现有水权法律体系，建立水权制度[10]，制定水权有偿出让以及相关配套措施的政策法规，进一步界定水权属性，水权交易主体的权利义务，招拍挂出让水权的适用范围和操作程序等[11]。

(2)建立公开透明的水权交易信息平台，帮助交易主体及时获取水权交易信息，为社会各界有效的监督水市场行为提供信息和渠道的支撑。

(3)推进水权交易平台建设，通过水权交易平台来收集，管理和公布水市场信息，制定水权交易规则、提供交易场所和设施、组织交易并实行监督。

(4)以互联网为交易技术基础，建立以流域为单元的网上水权交易平台。网上水权交易打破了时空的限制，减少传统市场交易的中间环节，简化了原有的操作流程，提高了市场运行效率和监管效率，降低了水权交易的成本。

(5)加强水市场监管。政府应针对不同 类型的水权交易建立相应的监管制度，建立水市场准入规则，加强对交易方式、交易价格以及交易用途等条件的审批和监管，维护市场良好秩序；在流域以及区域内建立水资源监管平台，提高水资源管理能力的信息化水平。

(6)开展水权交易试点区域建设。由于水资源的地域性差异，水权交易模式的探索可以先选择几个试点区域展开，并且在试点区域开展以农业水权交易为重点的水权交易，使农业和城市与工业之间的水权交易成为我国水权制度建设的主要领域和优先推动力量并积极探索其他可转让农业水权[12]。国家应参考土地资源权交易所等交易平台的建设经验，结合水市场建设的实际需要，在国家、流域和区域3个层级开展水权交易平台建设。

最后，由于水资源的使用具有外部影响，必须把水权交易与后续用水相联系，要保护第3方利益特别是对生态环境的影响，政府要建立补偿机制，以对受影响方进行补偿。

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