铁路用地资产处置工作的实践与思考

2016-03-28上海铁路局土地房产管理处

上海铁道增刊 2016年4期

关键词：路局总公司用地

丁军上海铁路局土地房产管理处

铁路用地资产处置工作的实践与思考

丁军上海铁路局土地房产管理处

铁路用地资产处置是指依法发生的改变铁路用地权属、用途等特定用地行为。重点以2015年以来全局铁路用地资产处置案例为研究对象，对铁路用地资产处置工作现状、实践中取得的成效、面临的新形势和难点进行探讨，并提出有关建议意见和对策。

铁路用地；资产处置；置换；管理

1 我局铁路用地资产处置管理现状分析

1.1 概念的提出

《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》最早提出了国有企业改革中土地资产的处置的概念：“非上市企业经批准，可将国家划拨给企业的土地使用权有偿转让及企业资产变现，其所得用于增资减债或结构调整。要严格按照国家的法律法规操作，坚持公开、公平、公正的原则，维护国家所有者权益和银行及其他债权人权益”。

《中华人民共和国土地管理法》指出：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。因此，土地资产处置也称土地使用权处置，是国有企业对原使用的划拨土地使用权按照一定的方式和原则进行处置。

中国铁路总公司印发的《铁路用地资产处置管理办法》（铁总开发〔2015〕203号）定义：铁路用地资产处置是指依法发生的改变铁路用地权属、用途等特定用地行为。

《上海铁路局铁路用地资产处置实施细则》（上铁土房〔2016〕16号）规定：铁路用地资产处置由总公司、铁路局两级审批。未经总公司、路局批复同意，任何单位和部门不得擅自对铁路用地（含各类场地）进行资产处置。

1.2 铁路用地资产处置管理现状

2003年至2014年，我局坚持“集中管理，杜绝违规”工作原则，共计完成铁路用地资产处置项目94个，处置铁路用地603.4公顷，切实做到件件有批复，有备案。

2015年以来，我局按照总公司新的铁路用地资产处置规定，严格执行“处置申请、前期调查、方案制订、部门初审、审批上报、协议签订、组织移交、备案归档”工作流程，共计上报新龙华货场单位租赁房建设等12个处置项目，涉及铁路用地81.1公顷，通过发挥路局整体工作合力，多轮洽谈，反复争取，从经营发展角度出发置换取得土地102.2公顷，实现铁路用地资产保值增值和效益最大化，截止目前，共有10个处置项目取得了总公司批复意见，审批通过率位于全路前列。

1.3 我局铁路用地资产处置工作的主要做法

1.3.1 健全管理制度

我局先后制定《上海铁路局铁路用地资产处置、开发利用和临时借用管理办法》（上铁土房发〔2012〕394号）等文件，进一步规范处置行为，严格处置纪律。制定《土房处重要事项集体议事规则（试行）》（土房函〔2014〕74号），明确将用地资产处置、开发利用和临时借用列入集体议事决策内容。制订《上海铁路局土地、房屋权证使用管理办法》（土房函〔2014〕48号），将全局非运输企业名下的224本土地证集中至各地区土房所实行归口管理，坚决杜绝站段和非运输企业擅自处置、随意处置的行为。

1.3.2 确保保值增值

始终以铁路用地资产保值增值为目标，坚持有利于促进土地的优化配置和合理高效利用的原则洽谈处置方案，坚持实行统一管理，分工负责的原则规范处置程序，坚持等价有偿的原则严格处置纪律，防止铁路用地资产流失，坚持资产评估，显化价值的原则实现路局利益最大化。

1.3.3 规范工作流程

路局将用地处置工作纳入安全风险管理，明确将铁路用地资产处置工作流程列为全局59个局控一级工作流程之一（图1），坚持专业把关、部门联审、集体决策制度，加强用地处置申请、报批、审核的过程控制，追踪做好协议履行、移交签认、权属变更等工作。

图1 过程控制，闭环管理

1.3.4 完善处置报件

归纳整理铁路用地资产处置事项申报表等15项处置项目附件材料，做到列表统计，完整上报。

1.3.5 严格处置纪律

将铁路用地管理纳入站段的年度经营业绩考核，明确“擅自处置铁路用地房屋资产，造成国有资产流失的”实行业绩“一票否决”并进行责任追究。路局每年成立铁路用地管理综合考核组，对全局土地管理单位的铁路用地资产安全管理等情况进行综合评定并通报考核结果。

2 当前铁路用地资产处置工作存在的主要问题

2.1 处置方案难以形成一致意见

管内上海、南京和杭州市等大中城市因为用地紧张，涉铁项目占用铁路用地一般都提出货币补偿方案，普遍难以接受土地置换方式。另外，阜阳、蚌埠等城市以及位置相对偏僻的市县（区），划拨铁路用地评估价格一般不超过15万元/亩，按照等价置换的原则以及考虑土地综合开发因素，路地双方在土地置换的数量和质量以及铁路房屋还建的地点和方式等方面存在较大的分歧。

2.2 处置审批程序过长

铁路用地资产处置项目在前期调查、方案制订和部门初审后，处置建议方案需提交路局党政联席会议讨论并上报铁路总公司，总公司再委托第三方专业机构对处置方案进行评审，评审通过的项目由总公司履行集体决策程序后下达批复意见，最终才能签订协议并组织实施。处置项目不仅需要多轮洽谈处置方案，而且还需要路局相关处室的横向联系沟通，纵向需考虑处置地块管理单位和使用单位诉求以及处置项目审批需要的各类附件材料。从处置工作实践来看，铁路用地资产处置项目大多为地方政府市政建设和城市改造等公共利益需要项目，处置决策“长”周期和建设项目“快”进度之间的矛盾，容易造成铁路用地被强行占用和未批先用现象，给铁路用地管理工作带来被动。

2.3 处置工作量较大

铁路基本建设和更新改造项目普遍涉及既有用地资产处置，一是新建合资铁路项目从节约集约土地资源角度出发，工程建设普遍需占用既有国铁用地。二是随着物流基地建设的大力推进，地方政府普遍要求铁路方移交位于城市规划区内的既有铁路货场用地。三是地方航道升级改造、防洪工程等建设项目涉及铁路线路改移、抬道，普遍需要改线用地和新征地置换。另外，截止2015年12月，我局累计收到地方政府铁路用地处置来函申请144个，其中安徽省12市37个项目，江苏省8市50个项目，上海市区16个项目，浙江省6市41个项目，主要涉及地方市政公共建设、市政规划建设、铁路建设同步实施项目等类型，铁路用地处置工作量较为繁重。

3 加强铁路用地资产处置管理的有关建议

3.1 编制处置工作指南

严格规范用地处置，不仅有利于用地工作的正常开展，也有利于全局利益的最大化。因此，收集处置工作素材，汇编处置规定、处置实例和处置工作要素材料，编制铁路用地资产处置工作指南显得尤为重要，一方面宣传铁路用地资产处置工作，使全局干部职工知晓处置“规矩”，严禁触碰随意处置和违规处置的“红线”，另一方面，在与地方政府部门洽谈处置方案时，使其理解铁路用地资产处置工作要求，了解铁路用地资产处置工作流程，参照既有处置项目实例，有的放矢地做好配合工作，提高处置工作质量和效率。

3.2 加强处置项目信息化管理

路局土地管理部门加强与信息化处和信息技术所联系沟通，联合攻关，开展铁路用地资产处置信息管理模块研发，建立处置项目数据库，规范处置流程，完备处置材料。

3.3 调整处置权限

建议对处置权限进行调整，分总公司和路局两级审批，铁路局审批权限项目，履行必要的决策程序后报总公司备案，超出权限报总公司审批，更好地落实铁路局市场主体地位。

3.4 简化处置程序

建议总公司修订《铁路用地资产处置管理办法》，明确铁路基本建设和更新改造项目在工程可行性报告批复时，增加土地管理部门会签，涉及既有用地资产处置不再另外上报总公司审批。

3.5 培养锻炼管理队伍

铁路用地资产处置工作政策性强，涉及面广，建议总公司每年组织每年开展一次处置工作专题培训，另外，还可采取锻炼培训或助勤方式，抽调各铁路局（集团公司）铁路用地资产处置工作人员参与第三方专业机构的处置项目论证工作，提高处置工作技能。