我国在环境规划和社会行动上存在的问题及对策

2016-03-28叶三梅

池州学院学报 2016年5期

关键词：环境规划环境保护公众

叶三梅

(池州学院马克思主义学院，安徽池州247000)

我国在环境规划和社会行动上存在的问题及对策

叶三梅

(池州学院马克思主义学院，安徽池州247000)

一直以来，我国的环境恶化趋势没能得到有效遏制，主要原因之一在于环境规划和社会行动方面存在的问题比较突出。为此，加快构建与我国国情相适应的环境规划体系和全民参与的社会行动体系便成为解决环境问题的治本之策。一方面，要加强环境规划法制建设，优化环境规划内容，夯实环境规划的支持体系，建立健全环境规划实施监管机制，从而加强环境规划的指导性和前瞻性。同时，加强环境教育，培育公民环境文化，制定环境程序法，明确规定公民应享有的环境权，扩大公众参与范围，构建多元化的环保模式。

环境规划;社会行动;法制建设;环境程序法;环保模式

近年来,我国政府为保护环境投入了大量的人力物力,取得了一些成绩,但环境问题不仅没有得到根本解决，甚至在某些方面还有不断加重的趋势。究其原因在于环境立法、规划、执法、司法和社会行动等层面存在一些比较突出的问题。有关环境立法的问题已经著文加以分析[1]。在此，本文试图从环境规划和社会行动两角度来探讨环境问题和解决路径。

1　存在的主要问题

1.1环境规划方面

我国于上世纪70年代末开始制定和实施环境规划，目前已形成了初具规模的环境规划体系。然而，现有的环境规划体系还存在很大的缺陷，严重影响了环保工作的进程，同时也阻碍了社会经济的稳定发展。

1.1.1环境规划的权威性不足(1)缺乏法律效力。《环境保护法》“虽然明确了环境保护规划的地位,但仍是原则性规定,对环境规划所具有的法律效力即公定力、确定力、约束力和执行力等4个方面没有做出规定,在一定程度上影响了环境保护规划应有的权威性、严肃性和实施效果”[2]。(2)法律地位不足。2007年11月印发的《国家环境保护“十一五”规划》是第一次由国务院颁布的环保五年规划,之前的环境规划多属于部门规划，由同级人民政府审批后实施。环境规划同级审批制度导致规划协调和执行的力度和强度不够，直接影响了规划在环保工作中的作用。(3)协调、衔接不够。我国环境规划类型多样，如国家级环境规划和地方环境规划、环境综合规划和专项规划等，但各类规划间有时会出现相互脱节、相互矛盾和冲突的现象，导致在实施规划时无所适从。(4)体系不完整。我国的很多地方包括设区的市还没有环境总体规划[2]，还未形成适应主体功能区战略要求的区域环境规划，更不要说短期、中期和长期相配合的整体规划。

1.1.2环境规划的前瞻性和导向性缺乏(1)对经济社会发展缺乏引导。多年来我国还没有编制出包含人类在经济社会与自然环境两方面的决策原则与行动纲领的环境规划，环境规划思路仅局限于环保领域，更多的是污染治理工程规划，缺乏对经济社会发展的主动引导。(2)缺乏长远考虑。我国目前的环境规划编制模式基本上都是延用以前的模式，大部分都围绕着已出现的环境问题展开，对一些新出现的环境问题考虑不多，例如农村城镇化中城乡结合部的规划、近岸海域的环保规划等，导致以往每个五年计划中的环保指标都难以完成。(3)缺乏系统性思维。环境规划内容“以环境要素规划或专项规划为主，不能覆盖各环境保护领域,难以协调和应对复合型、交叉型的环境问题”[2]。(4)缺失环境与经济协调型的规划。目前大多数环境规划是在经济社会发展规划确定之后评价其对环境的影响并结合环境目标的确定而提出来的相应的对策，基本上是属于经济制约型的规划。往往是环境规划刚出台，经济社会发展规划已有了重大的调整，结果环境规划就成了摆设。还缺乏人和自然协调发展的可持续的环境规划。

1.1.3环境规划的支持体系薄弱(1)编制不规范。我国尚未出台《环境规划法》，“国家一级的环境规划法规体系初成雏形，地方性的环境规划法制建设还未全面开展”[3]；我国《环境规划编制办法》尚未出台,在环境规划编制内容、范畴界定、规划方法等方面没有明确的规定,导致环境规划在编制和实施过程中缺乏一定的依据和约束,不能有效地为环境管理和决策服务。(2)理论方法发展与建设相对滞后，导致环境规划质量不高。我国采用的环境规划理论大都是欧美发展的环境目标规划法，与我国国情不相符，难以为决策机构所采用。环境规划中所用的方法比较落后，对规划中所包含的大量不确定因素未能进行系统分析，导致规划方法与规划中所涉及问题很难匹配，结果并不理想。同时，我国现有的环境规划指标如环境质量指标、污染物总量控制指标等没有规范化和标准化。

1.1.4环境规划的实施机制缺失(1)实施滞后。我国环境规划的批复具有明显的滞后性，一般比规划实施迟1-2年。如《国家环境保护“十一五”规划》的批复较规划年限晚2年；《国家环境保护“十二五”规划》的批复较规划年限晚1年。环境规划批复的滞后性制约着环境规划的实施。(2)实施细则缺乏。环境规划颁布后，未及时制定相应的年度执行计划和条例，实施起来比较困难。(3)评估机制不完善。2007年我国第一次以“国发”文件的形式“发布了对国家级环境保护规划进行跟踪评价的规定,其他级别的环境保护规划的评估尚没有明确的统一规定”[4]。环境规划评估机制的缺失，使得规划实施缺少压力,导致规划执行率降低。(4)监督薄弱。“环保主管部门既是主要的实施部门,又是问责的主体,没有配套的、规范的实施环境保护规划的管理制度,在对规划的实施情况进行检查、监督、行政问责和惩罚等方面没有建立起相应的管理制度”[2]，导致规划与管理脱节。同时，环境规划的实施部门除了环保部门外还涉及到水利、城建等多部门,没有设定一个统一的具有相应权利的协调管理机构，导致规划很难落实。

1.2社会行动方面

长期以来，我国实行的是“国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护机关以国家名义和法律形式，全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能，并对全社会环境保护进行预测和决策，严重忽视了其它社会力量（主要指公共团体、社会组织、非政府机构以及公民个人）的作用”[5]。单凭行政管理而排斥公民参与的单轨运行机制使我国的环境问题呈愈演愈烈之态势。

1.2.1公众参与的意识淡薄，能力不足(1)公众参与意识和责任意识淡薄。当前在我国，个人缺乏环保意识和守法精神是导致环境恶化的一个主要原因。现阶段，大多数居民更加关注经济利益，对环境利益的诉求没有那么强烈。公众对与自身生活密切相关的环境问题大都有较清醒的认识，而对远离自己生活的环境问题关注程度较低，是一种典型的“自我保护型”环境意识。“不在我后院”的说法在当今社会变得日益常见[1]。同时，公众关注环境问题的出发点主要是个人权益,责任意识淡薄[7]。公众参与意识与责任意识淡薄的原因在于：第一，我国目前经济发展水平和教育水平相对较低,公众权利义务观念淡薄,相应的环境意识水平也较低。第二，长期以来受政府本位思想的影响，公众认为政府和企业担负治理环境的主要责任，在环境问题上有很强的“政府依赖型”特征，期望自身无需努力就能享受高质量的环境。第三，积极参与环境管理就意味着要从自身做起，改变一些生活和消费习惯，这会增加自己的日常开支，给生活带来不便。同时，获取监督企业及维护环境权益的有关信息需要付出一定的成本，这些顾虑也影响了公众的参与热情。(2)公众参与的能力不足。公众了解的环境专业知识很有限，不同群体的了解也存在很大的差异性。部分公民甚至是政府官员还没有认清环保的内涵，对环境问题的严重性、环保的迫切性的认识十分有限，对我国环境法规制度和规划也不甚了解，不能主动参与到环境法规制度和规划的建设和执行中去。究其原因，不仅因为我国缺乏对公民进行系统的环境法规教育，而且因为环境问题有很强的技术性，需要很多的专业知识，涉及的法律关系也很复杂，仅凭借公民个人的知识、经验和技术条件，很难参与其中，需要借助集体的力量和行动。而我国环境非政府组织的力量还十分薄弱，没有发挥其应有的“压力集团”作用，无法对于公众参与给予强有力的组织支持。

1.2.2公众参与的范围较窄(1)公众参与的内容和形式极为有限。在内容上，我国公众的知情权、决策参与权、监督权和环境救济权都很有限，而且对公众决策参与权和环境救济权的关注更加不够。公众参与的形式单一。目前，在公众参与环保的各种形式中,“由政府部门组织的宣传教育活动最多,其次是‘绿色学校’、‘绿色社区’等创建活动”[7]。所采取的行动最为常见的是“捡垃圾、清洁卫生、发放环境宣传材料等，而且活动时间多集中在几个主要的环保节日”[8]。公众对环境决策和管理等深层次环保问题参与较少,没有发挥应有的作用。(2)公众参与“以末端参与为主，属于事发后举报、受害者举报的参与模式”[9]，是一种消极被动的参与方式，不利于保护环境。以我国的环境影响评价制度为例，第一，并非所有的规划都要进行环境影响评价。《环评法》只要求需要编制报告书的规划和建设项目才征求公众意见，其他项目可以合法地避开公众参与制度[10]。第二，公众参与参与时间太晚，“大多数是项目审批后,评价单位接受建设方的委托之后才进行”，“降低了公众参与的有效性”[11]。

1.2.3公众参与的规定过于抽象，无法落到实处环境法规中关于公众参与的具体内容和阶段、途径不明确，程序不具体、方式不确定，如何保障公众参与以及公众参与环境管理权利的法律救济等一系列具体问题没有做详尽的规定。例如，《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”“从字面上看确实赋予一切单位和个人对破坏环境的行为进行检举和控告的权利，但是这种权利具体向哪一级哪一个部门进行检举和控告，国家机关的工作人员不接受公民及单位的控告和检举的后果，对于公民及单位的这种行为是否应当予以奖励，奖励的标准，公民或单位进行控告检举所花费的费用的支付主体等问题环境法并未做出相应的规定”[12]，最终使得该规定在实践中根本无法落实。同时，我国在环境法规中鼓励公众参与，但并非强制，因而行政机关的公开方式和过程也不带有强制性色彩，这对公众参与的积极性有很大影响。

1.2.4公众参与的保障机制缺乏(1)缺乏公众参与的权利保障。我国的环境立法着重强调国家的环境管理权，强调政府的作用，在环保方面赋予政府广泛的权利和职责，而对公众参与的地位没有足够的重视，对公民的环境权缺乏正确认识。现在已经有不少国家的宪法将公民环境权确立为一项基本的人权，而在我国宪法、环保基本法和相关立法中没有这方面的明确规定。“环境立法只规定了公民对环境违法行为的检举、揭发的权利，有限的参与环境评估的权利，除此之外就是履行环保的义务。这样的法律规定便导致了在现实中环境管理机关无视公民的参与权，甚至排斥公民参与环境保护活动的现象”[12]。(2)缺乏公众参与的途径保障。公众参与的管道、途径不多不畅。在我国，目前公众参与环境管理的途径主要包括征求意见、论证会、听证会；公众参与环境决策的途径仍然限于少数人大代表、政协委员以及环保专家的提案、建议或人民群众的来信上访。“除此之外，环境法没有规定其他途径来实现公众参与。过于单一的公众参与形式不利于充分行使参与权，也不利于充分发挥公众的积极性以保护和改善环境”[10]。(3)缺乏公众参与的救济保障。“明确的环境法律后果（包括环境保护奖励和环境法律责任），对于一种环境法律制度的有效实施至关重要。对于公众参与而言，适当的激励措施可以提高公众参与环保的积极性，而严格的法律责任则可以对潜在的违法者形成威慑，并对现实的权益损害进行补救。在我国目前的环境立法中，很少规定公众参与环境保护的激励措施。关于公众参与环境保护违法方面的规定也不多见”[10]。例如，“《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》均没有明确规定对公众参与权受到侵害时的司法救济途径,以及规划部门或建设单位不考量公众意见时应当承担何种法律责任等条款，这可能使许多规划和建设项目的公众参与流于形式”[13]。(4)缺乏公众参与的信息保障。获得环境信息、充分行使环境信息知情权，是公众参与环保的最基本的前提条件。环境信息获得量的多少，也决定了公众参与程度的高低。我国目前并未在立法上明确赋予公众获取信息的权利，更缺少有效的程序和制度保障。第一，信息公开主体范围较窄。“《环境信息公开办法（试行）》虽明确了环境信息公开主体，但强制公开信息的企业仅限于‘污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业’，因此公开的范围很有限，是否公开大多取决于企业自愿”[14]。第二，信息公开的内容片面、模式混乱。企业因利益的驱动，公开的环境信息内容要素流于表面，存在隐瞒环境信息、虚报环境信息、甚至伪造环境信息的倾向。同时，环境信息公开没有形成统一模式和标准。内容片面，模式混乱造成了我国企业公开的环境信息内容缺乏可比性，非常不利于信息的收集统计、整理和使用[14]。第三，信息获取渠道不畅通。有的信息本来应当公开的却予以保密，或者只有付费才能查阅到这些信息，并且费用比较昂贵。另外，环境信息公开常常不及时，作用的发挥十分有限。

2　解决问题的路径

2.1科学制定环境规划，加强环境规划的指导性和前瞻性

2.1.1加强环境规划法制建设应将环境规划真正纳入法制化轨道，使其运作过程规范化、程序化。“不仅要对环境规划从制订、实施到评估的各个环节中相关管理部门及行政机构的职权内容和范围进行设定,还要制订各个环节中所必须遵守的程序规定以及相关的处罚规定”[15]。（1）通过环境立法将环境总体规划纳入上一级人民政府审批，提高环境规划的法律地位。明确环境规划应当由各级人大通过，作为各个部门共同遵守的法律和行动规则。（2）出台《环境规划法》，规定环境规划的制定和确定程序、制定和执行主体，使得环境规划的法律效力得到制度的保障，以实现环境规划制度运作过程的规范化、程序化和制度化。

2.1.2优化环境规划内容（1）创新环境规划理念，使之由被动应对转变为主动引导。环境规划不应仅为环保部门的规划，而应是国家的规划。环境规划要从我国社会经济的长期发展考虑，把经济、人口、资源以及区域发展不平衡等因素都考虑进去，成为引导国民经济与社会持续健康发展的战略性、前瞻性规划。（2）制定从国家到省、市、县、乡镇的五级环境规划，建立适应主体功能区战略要求的区域环境规划，确保环境规划的完整性。严格按照上级规划的规定来制定本级政府的环境规划，理顺不同类型、不同级别环境规划的关系及环境规划与其他部门的专项规划关系，确保规划间的协调和衔接。2.1.3夯实环境规划的支持体系（1）制定《环境规划编制办法》,规范环境规划技术文件的内容和要求，以保证环境规划编制的规范化、直观化。（2）加强环境规划理论方法的研究，尤其是规划实施方面的理论研究，从理论方法、原则、工作程序及支撑手段等方面建立一套动态的环境规划管理体系，以适应环境规划不断更新调整修订的要求，保障环境规划的有效实施。

2.1.4建立健全环境规划实施监管机制（1）根据紧迫性，按照各地的环境状况，规定每个级别的地方政府制定和出台环境规划的具体期限。（2）明确环境规划制定、审批、实施和监督部门职责，依法行政。（3）健全环境规划的评估机制。建立独立的评审机构，通过年度评估、跟踪评估、回顾评估等制度对各级环境规划进行评估,以保证规划持续性和长效性。（4）建立环境规划行政问责机制。一方面，对环境规划的审批进行问责。审批的问责由人大负责，司法机关予以协助，同时鼓励社会公众的广泛参与。另一方面，对环境规划的评估结果进行问责。将环境规划的评估结果作为政绩考核的重要依据，在各级政府目标责任制中明确奖惩方式和责任承担者，以督促规划实施。只有如此，才能使环境规划的评估结论在后续环境规划执行过程中得到有效落实[2]。

2.2完善公众参与制度，构建多元化的环保模式

2.2.1加强环境教育，培育公民环境文化加强环境教育是增强民众素质的关键,是提高公众参与效果的有效途径。应借鉴美国经验，制定《环境教育法》，将国家对公民进行环境教育的责任和义务写入法律。大力推进包括学校环境教育、在职环境教育和社会环境教育在内的环境教育,增强包括环保意识、环保知识、环保技能和环保行为等在内的公众环境素养。充分发挥媒体的强大影响力,普及法律知识,培养公众的法治观念,提高法治素质,树立公众依法维权的观念。通过创新管理体制、加强政策扶持力度和能力建设，培育引导环境社会组织的健康发展，推进大专院校科研团队的参与，扩大环境问题的参与面，提高公众参与的组织性和专业性，增强公众参与能力。

2.2.2扩大公众参与范围通过环境立法保障我国公民的环境参与权，不仅包括参与环境科研活动和参与环保的宣传教育活动，而且包括参与国家环境管理的决策过程、参与国家环境管理制度的实施过程、参与环境纠纷的调解过程等，赋予公众对环境问题的全程参与。

2.2.3制定环境程序法所谓环境程序性法律制度包括“政府避免偏私、行政公开以及环境信息公开、告知义务、听取意见或者听证(公众参与)、说明理由义务制度”[16]。对公众参与的内容、方式、程序及保障等一系列问题做出详尽的规定，增强可操作性。

2.2.4在宪法、环保基本法和相关立法中明确规定公民应享有的环境权疏通有效的参与渠道，扩展公众参与形式。进一步健全环境公益诉讼制度，完善公众参与的救济保障。扩大环境公益诉讼主体，维护环境公共利益，并建立环境公益诉讼原告奖励制度，对公众参与行为给予激励，对影响公众参与的违法行为明确法律责任。建立完善的环境信息公开制度。进一步完善相关法律、法规制度，建立环境信息收集、整理、公开与获取的机制[1]。将企业环境信息自愿公开与政府环境信息强制公开相结合，确保环境信息公开的统一性、真实性、全面性、及时性以及准确性。

3　结语

环境问题是关系我国社会能否可持续发展的大问题，更是直接影响到每个人的身心健康乃至生活幸福指数的大问题。而且我国的环境压力比任何国家都大，环境问题比任何国家都突出，解决起来也比任何国家都困难。值得庆幸的是我们已经认识到这一问题并正在采取一些积极有效的措施来解决这一问题。自2015年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护法》与以往的法规相比在许多方面尤其是在在环境规划和社会行动方面有较大进步。在新环保法中“规划”这个关键词出现了14次，其中第十三条明确规定国务院环境保护主管部门应根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府环境保护主管部门应根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，且“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”在新环保法中“公众参与”这个关键词出现了3次，其中第五条明确指出环境保护应坚持公众参与的原则，并专门开设了一章对“信息公开和公众参与”方面进行了规定。相信在不久的将来，我国的环境问题会有较大的改观，青山绿水不再是一个遥不可及的梦。

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