住宅建设用地使用权期限届满后续期问题研究

李婷

（新疆师范大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830000）

住宅建设用地使用权期限届满后续期问题研究

李婷

（新疆师范大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830000）

住宅建设用地使用权到期后续期问题在我国法律中规定得不明确，且存在相互冲突。采用自动续期的方式似乎没有什么问题，但是自动续期是否意味着免费续期，其续期的前提、期限、次数等问题法律都没有规定，这使得自动续期难以操作。因此，要使住宅建设用地使用权期限届满后自动续期制度能够实施下去，且能快速解决当前社会批量的住宅建设用地使用权到期问题，自动无偿续期相对更加可取。关于自动无偿续期，建议回归《物权法》立法目标，并通过立法或者立法解释来弥补留白或漏洞，明确自动无偿续期的前提、期限、次数，并由立法或立法解释对住宅建设用地使用权合同的签订进行明确的强制规范。

住宅建设用地使用权；自动续期；有偿；无偿

住宅建设用地使用权的续期，在《物权法》制订之时就备受关注，是一项极具中国特色的物权法制度。住宅建设用地使用权的续期，其续期方式，不仅在法律上规定不一致，而且规定得不清楚，不具有可操作性。2016年4月，温州部分房屋住户发现其持有的土地证面临20年土地使用年限到期，需花费数十万元高额的土地出让金才能完成续期手续，重新办理土地证，甚至部分住户需缴动辄几十万元的土地出让金，占到其房产交易价格的三分之一[1]。随着温州土地使用权到期事件披露后，围绕自动续期为有偿还是无偿，续期有无年限或者次数限制，续期的前提是什么，社会各界展开热烈讨论。但是就解决当前的问题来说，在立法或立法解释还没有给出清楚的信号时，无偿自动续期似乎更具可操作性。

1 住宅建设用地使用权到期后续期的立法现状

从《物权法》第一百四十九条的规定可以看出，其对住宅建设用地使用权期限届满后的续期，采取的是自动续期的方式。自动续期是指无须权利人向土地出让方事先提出继续使用土地的申请，自建设用地使用权使用期间届满之日起，原建设用地使用权设定合同约定的土地使用期间自然顺延一次[2]。自动续期是以期间届满这个法定事件自动延续，而自动延续的时间长短，则以当初订立的土地使用权出让合同为准，例如首次约定的使用期限为50年，以后延续的期限就有20年。

从《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条的规定可以看出，在行政法上对土地使用权的续期采取的是申请续期的方式。申请续期，是指在土地使用权存续期间即将届满前，土地使用权人向土地出让方提出继续使用原有土地的请求，经土地出让方的批准，使土地使用权不间断地、持续地存在下去。申请续期的法律效果的发生取决于土地出让方的批准，此处的批准实质上为同意。除非该土地涉及到社会公共利益，否则只要土地使用权人在规定的时间内提出了续期申请，土地出让方必须予以批准。

《物权法》第一百四十九条规定了住宅建设用地使用权70年到期后自动续期，《城市房地产管理法》第二十二条规定了土地使用权续期要提前一年提出申请，申请经过批准后，要补交土地出让金，没有提出申请或者提出的申请没有得到批准，国家可以无偿收回。这两部法律在土地使用权续期的规定上存在现实的冲突，且到目前为止这两部法律都有效力。但是从法律生效的时间来看，《城市房地产管理法》是2007年8月30日修订的，《物权法》是2007年10月1日生效的，《物权法》生效的时间明显晚于《城市房地产管理法》。所以根据新法优于旧法、上位法优于下位法的原则，总体上来说《物权法》都是优先于《城市房地产管理法》的。所以住宅建设用地使用权到期后采用的续期方式，应当按《物权法》的规定，采用自动续期的方式。

2 住宅建设用地使用权自动续期存在的问题

《物权法》对住宅建设用地使用权到期后以自动的方式续期的规定是明确的，这个规定就不再需要原土地使用权人提出申请。但是自动续期是否意味着无偿续期或者要重新缴纳土地出让金或土地使用费以及续期的前提、期限和次数，这些重要问题，《物权法》中没有明确规定，这使得自动续期难以执行下去。

2.1 自动续期是否意味着有偿

观点一：自动续期就是无偿续期，这是符合我国实际的。首先从《物权法》当时的立法背景来看，虽然《宪法》规定住宅建设用地属于国家所有，但其上的房屋，业主对其具有所有权，所以要求住宅建设用地使用权应当能够基本上保证业主对房屋行使所有权的需要，应当与住宅的所有权相适应，因而才出现了住宅建设用地使用权期限届满后自动续期的规定，这符合物权人行使物权的要求[3]，所以《物权法》才能高票通过。其次，开发商在卖房时，是把建筑物所有权的价钱和住宅建设用地使用权的价钱加到一起收取的，因此业主买房，实际上一并买到了该住宅所有权和住宅建设用地使用权[4]。如果住宅建设用地使用权到期之后还要收费，那么就无法保障业主的权益及物权人对物权的安全感，将会民心不稳。住宅建设用地使用权与国民的居住人权紧密相连，关系到了民生。因此住宅建设用地使用权到期后自动无偿续期，才符合中国国情。

观点二：自动续期不等于免费续期，应当为有偿。在我国，因为土地使用权交费就交了一定年限，如70年、50年，所以从物权法理论上来讲，政府可以收取一定续期费用。一方面，住宅建设用地使用权是城市土地上的权利，如果住宅建设用地使用权可以无期限地使用下去，则使用权将和所有权的性质无异，相当于城市住宅的所有人拥有住宅下面土地的所有权，我国《宪法》中明确规定城市土地是国有土地，这与我国《宪法》中的规定相违背。另一方面，我国城市现存房地产开发商与国家签订的合同中，建设用地使用权期限时间不足70年，导致住户在购买住房后，实际的住房建设用地使用权期限不足70年，如需继续居住，则需要补交剩下期限的续期费，这对其他已经交完70年出让金的住户来说更加公平。对于缴纳出让金的方式，不应该将续期费包括在房产税中，房产税尤其是非首套房的房产税是我国调节贫富差距的重要手段，但是土地使用权的出让金的多少是根据当地的经济发展程度背景下土地的使用价值来决定，故不应该包括在房产税中，即不应该以房产税的名义进行交纳，而应该以交纳相应的续期费进行收取，对于收取费用的数额则另行讨论。

2.2 自动续期的前提、期限和次数

1）前提。自动续期应当有前提，其最基础的前提就是要求住宅建设用地上的建筑物仍然存在，如果建筑物已经不存在了，续期也就没必要了。其次还应当考虑当事人的意愿，如果该住宅建设用地的建筑物的业主并不想续期，那么续期也就没有什么意义了。

2）期限。自动续期的期限应当怎么确定，对这个问题有不同的意见。有些人认为，法律规定住宅建设用地使用权70年，就以70年为限，不得超过这个标准，例如现在是50年，那就只能再有20年。还有人认为虽然存在不得超过70年的标准，但是最好先请专业机构对住宅建设用地上的建筑物进行评估，尤其是对安全使用期限进行评估，在评估后根据评估报告来确定是否予以续期及续期的期限，这样不仅可以物尽其用，保障权利人的居住人权还可以保障其人身安全。

3）次数。自动续期的期限定下来了，其次数就好说了。如果按照统一的70年的标准来确定，那么续期次数也就可以统一了，就一次，延展够70年就可以。如果需要对建设用地上的建筑物进行评估，那么只要在安全使用年限内都可以续期，次数就没有限制了。

3 住宅建设用地使用权自动且无偿续期在当前社会的价值

虽然就住宅建设用地使用权自动续期是否有偿的问题上，很多人都支持有偿的观点，但是就其在实际操作中的困境及目前亟需解决的社会问题来看，自动且无偿续期似乎更加有利于当前中国形势。

3.1 无偿续期有利于社会稳定

常人都知道，只有社会稳定，才能谈及国家发展，才能长治久安。社会稳定在于国民安定。如果住宅建设用地使用权到期后续期要续费，不论是以再补交土地出让金还是以交房产税或者以其他的方式，在相关法律没有修订前，地方政府会有很大的自由裁量权，这又使得续费的标准不一样，可能导致公权力滥用。如果续期要续费，那么有人续费有人不续费，又该怎么办，把人赶出去还是经常上门要续期费，过激的方法容易导致社会不稳定的因素存在，随时可能爆发群体性事件。因此在没有设计出合理的续费制度前，无偿续期的方式是可取的，对于维护社会稳定有重要作用。

3.2 无偿续期有利于深化住房制度改革

深化住房制度改革是我国深化改革的重要组成部分，其目的在于实现城镇居民住有所居的目标，保障居者有其屋。购房与租房是解决住房问题的两大途径。中国人买房是一个家庭的大事，可能穷其家庭一生才能买下一套房子，因为房产实在太贵，收费实在太高。如果住宅建设用地使用权不到70年续期还要续费，这就保留了政府收回土地的可能性，其结果就是居者无房可居，这样的问题可不是一个人两个人的问题，而是一个群体的问题。居者无其屋，那么何谈深化住房制度改革。住宅建设用地使用权到期后自动无偿续期，能够保证有房的群体不会因为续期要续费而失去房屋，这对国家深化住房制度改革从另一个侧面提供了好的反作用力。

3.3 无偿续期体现社会主义的本质

住宅建设用地使用权到期后自动无偿续期其实并不与我国《宪法》《物权法》违背，反而能体现出我国社会主义的本质。《宪法》规定城市的土地归国家所有，《物权法》规定住宅建设用地使用权70年，我国社会主义的本质是人民当家作主。现在大家主要是就住宅建设用地使用权不足70年而到了合同约定的年限怎么续期续费的问题进行讨论，所以自动无偿续期也应当是在70年的范围内讨论。至于下个70年，该交土地出让金的还是要交，因为城市的土地就是归国家所有。对于不足70年自动无偿续期的问题是国家让利于民的表现，国家的权力来源于人民，国家的利益最终归于人民。

4 对自动无偿续期在立法上的建议

自动无偿续期是解决当前社会住宅建设用地使用权到期问题的最快也是效果最好的办法。但就是无偿续期，仍然需要立法的支持，对此提几点建议。

4.1 回归《物权法》立法目标，通过立法或立法解释来弥补留白或漏洞

部分地区住宅建设用地使用权到期问题需要解决，各地政府做出的处理办法可能各不相同，正是因其对自动续期的理解不一致所导致的。这时候需要立法机关明确表态，到底应该怎么办。有人提出了补交土地出让金，或者缴纳房产税，按年收取，但这在短期内很难操作，从维护国家的社会主义性质和稳定来说，都是不合适的。要解决这个问题，应该回归到《物权法》当初的立法目标：“有恒产者有恒心”及 “居者有其屋”。不能让地方政府所制定的地方性法规对民事基本权利进行限制，限制了的就违反了物权法定原则。同时，从《立法法》的角度来说，涉及公民民事基本权利的立法，应该通过法律的形式。住宅建设用地使用权到期后如何续期，不论是立法的留白，还是法律的漏洞，都应当由全国人民代表大会常务委员会通过立法解释来弥补该留白或漏洞。否则，如果通过其他的方式既违背了法治的基本原则，也不科学。

4.2 自动无偿续期，仍然要有前提、期限、次数的要求

立法或立法解释应当对自动无偿续期的前提、期限、次数做出规定。建议续期的前提有基本的两点：其一，住宅建设用地上的建筑物仍然存在；其二，当事人自愿续期。

在期限上，不足70年的，补足70年，还是那句话，这是对住宅建设用地使用权70年年限内的考虑，如果够了70年，那么就开始签订一个新的建设用地使用权合同，重新缴纳土地出让金，这样国有的土地还是归于国家，对于上个70年内的建筑物，如果依然存在的话，国家可以考虑征收或者征用，给予房屋所有人适当补偿。

在次数上，直接一次到位，例如50年的，直接一次就够20年，总共70年，至于在这20年内建筑物是否存在，如果建筑物存在那就正常的该怎么样就怎么样；不存在了，即使原来的建筑物不足70年，那么也要开始签订一个新的建设用地使用权合同。

4.3 对签订住宅建设用地使用权合同进行明确的强制规范

合同虽然在很多情况下要体现当事人之间的意思自治、私法自由，但是关于住宅建设用地使用权合同，这关系到民生问题，必须在源头就要防范于未然，让开发商担负起应当担负的社会责任，不能让开发商占尽便宜，留下一大堆问题给政府，同时对政府的权力也要进行必要的限制，所以在立法或立法解释上应当对住宅建设用地使用权合同的签订进行明确的强制规范，尤其是在期限上，最好与70年相一致，不允许政府与开发商协商确定。

5 结语

住宅建设用地使用权到期后自动续期的制度是《物权法》第一百四十九条破旧立新的产物。立法者创设该制度的目的，是为了保障百姓“居者有其屋”的住房人权，同时保障“有恒产者有恒心”，使国民安居乐业。自动无偿续期对解决当下的问题是具有可操作性的，有人说自动无偿续期对已经承受了70年土地出让金的购房者来说是不公平的，其实这个可以在新签订的住宅建设用地使用权合同后重新购买房屋时给予适当的优惠，这样就容易达到公平了。虽然到目前为止，我国法律也没有对住宅建设用地使用权自动续期的相关内容做出明确规定，但是相信不久的将来，这方面的制度会逐渐完善，作为法律人，我们拭目以待。

[1]温州现首例“住宅土地使用权到期续期”，要交房价三成[N].新京报，2016-04-16（A02）.

[2]崔建远.物权法 [M].北京：中国人民大学出版社2011：312.

[3]张力，庞伟伟.住宅建设用地使用权续期规则相关问题探析[J].法学，2016(7).

[4]王林青.建设用地使用权期限届满法律后果比较观察[J].环球法律评论，2016(4).

责任编辑 周斯韵

D923.2

A

1674－5787（2016）06－0029－04

10.13887/j.cnki.jccee.2016（6）.9

2016-10-21

李婷（1990—），女，新疆焉耆人，新疆师范大学法学院2015级民商法专业研究生，研究方向：中亚民商法基础理论。