土地财政的成因、影响及对策研究

2016-03-28毕海娇兰州财经大学甘肃兰州730101

赤峰学院学报·自然科学版 2016年12期

毕海娇（兰州财经大学，甘肃兰州 730101）

土地财政的成因、影响及对策研究

毕海娇
（兰州财经大学，甘肃兰州 730101）

摘要：自1994年分税制改革以来，中央在集中财权的同时下放了事权，使得地方政府预算收入减少、支付压力增大，导致其有寻找资金的需求，加之中国土地二元制度的特殊存在及中央出台的有利政策，从而使以土地出让金为主导的土地财政迅速在全国各地发展起来.而随着经济的不断发展，土地财政的规模也随之不断扩大，在一些对土地财政依赖度较高的城市，土地出让金的规模甚至已超过了该地税收收入成为了地方财政收入中不可或缺的部分.本文主要从土地财政的基本成因及其对于我国经济社会的的主要影响角度进行研究，并结合现阶段经济发展状况对土地财政提出治理建议.

关键词：分税制改革；土地财政；土地出让金；规模现状

1 土地财政的成因

土地财政作为一个专有名词为学界广泛研究的时间并不长，但是地方政府“以地生财”①的现象已经历经20多年的发展.1987年9月9日一块5320.8㎡的土地在深圳以协议方式有偿出让，标志着我国土地使用制度改革的序幕已经拉开.接着在1988年通过的《中华人民共和国宪法修正案》、《中华人民共和国土地管理法》中有明确规定土地使用权可以依法转让.至此，土地相关政策法规的出现与逐步完善为土地财政现象的产生做好了铺垫，土地财政迅速发展起来，现在已经成为地方财政收入当中不可缺少的部分.

1.1 我国独特的土地二元制度是土地财政的基石

我国的土地所有权是不可以转让的，只可以在法律规定的范围内依法转让土地使用权.根据现行土地制度，“城市发展所需建设用地”一般是由政府先将农村集体土地收为国有土地后再根据土地具体用途或出让或划拨给具体单位或个人进行开发建设.在这个过程中，地方政府作为国家的代理人向农户进行征地，而农村土地依法归集体所有，农民拥有的只是土地的使用权，由于这里所谓的的集体所有的所有者主体其实是虚置的2○，因此地方政府在此过程中可以以低成本取得土地使用权再高价出让，从而获得高额的土地出让金收入，或者利用土地出让的优惠政策大力招商引资发展经济、经营城市，从而获得进一步的税收收入，还有可能以土地储备作为抵押向金融机构贷款从而获得大量资金.

1.2 由分税制体制改革不彻底造成的财政分权结构不对称

1994年分税制改革是我国现代财政税收体制发展的开端，分税制改革高度集中了中央财权，一定程度上控制了财政风险，但同时也直接削弱了地方财力.从分税制改革对中央与地方财政带来的直接影响来看，1993年地方财政收入占全国财政收入的比重接近八成，自1994年分税制开始施行后这一比重骤降为44.3%，直至2012年也只是保持在52%左右.反观财政支出，2012年地方财政支出占全国财政支出的比例为85%，事权和财权的不匹配使得地方政府的可支配收入不足，有强烈的拓展财源意愿.另外，分税制改革本身只涉及到中央政府和省级地方政府之间的事权财权划分，但是我国有五级政府，在剩余四级地方政府中上级政府完全有权决定与下一级政府之间的支出责任和相应的财力划分.这样划分的结果就是财权逐级上移而事权逐渐下放，位于最基层的政府就难免会出现可支配收入不足、支出困难的局面③.

1.3 地方政府行为趋于市场化

随着我国现代化的建设和城市化进程的稳步发展，地方政府作为国家的代理人，对地方的经济发展以及产业结构调整起着导向性的作用.尤其是分税制改革以来，地方政府不再是统收统支制度下上级政府的“附庸”，而转化成为一个具有独立事权财权的公共事务管理机构.有关地方官员的政绩至上的考核机制更是地方政府行为市场化强有力地推动剂.20世纪90年代以来GDP和财政收入的增长日益成为政府业绩考核的硬性指标，与地方官员的晋升与发展直接挂钩，地方政府官员被调动出了空前的积极性.因此不论是追求财政收入最大化还是追求GDP最大化，都导致地方政府内部和地方政府之间都存在了竞争，各地方政府都力争整合一切资源，大力发展地方经济，从而自然而然的将重点投向了土地资源市场.

2 土地财政的影响

2.1 土地财政的正面影响

2.1.1 土地财政推动城市化发展

《2012中国新型城市化报告》中提到，1992年至今是我国城市化的快速发展期，与土地财政产生并获得迅速发展的时间基本吻合，这并非一种偶然现象，而正是土地财政与城市化进程之间互相促进、互相发展的结果.土地作为重要的生产要素，具有相对固定性的特征④，而城市扩张必然要求更多的非城市用地转化为城市建设用地，此时适应时局的土地制度改革催生了土地财政，而土地财政的出现不仅为城市化进程发展对土地的要求提供了保障，地方政府通过土地财政收入在城市建设方面扩大支出，也可以进一步促进城市化.在地方政府顺应着城市化的大趋势“经营城市”的过程中，经济社会也得到了飞速的发展，我国GDP增速也自上世纪90年代以来一直保持世界前列的较高增速，因此可以说在我国城市化进程的快速发展过程中土地财政发挥了至关重要的作用.

2.1.2 土地财政促进地区经济增长

如前文所述，在分税制改革前后，地方政府在一系列的土地制度改革中成为了国有土地使用权交易过程中的实际掌权方，对土地财政带来的收入具有相当自由度的支配权，因此无论是作为预算外收入还是将其纳入基金预算，土地财政都对地方政府可支配收入贡献颇丰.除此之外，土地财政出让的国有土地大都改变土地使用性质，从原来的农业用地转化为工商业用地或者城市建设用地，在坚持耕地数量“红线”的基础上，加大非农土地的投入无疑是地区经济增长的重要源泉.土地财政还有助于产业结构的转型升级，在经济发展的前提下逐步降低第一产业比重，提高第二、第三产业对经济的贡献度.骆祖春（2012）认为土地财政增加的地方政府的可支配财力，它为产业结构调整、发展高新科技及相对第三产业提供直接或间接的资金支持.尤为重要的是城市化的发展总体有利于人力资源素质的提升，有利于带动经济社会的全面发展.

2.1.3 土地财政助推房地产发展

房地产价格是包含房地产开发价格的，而开发商为了获取土地而向政府缴纳的土地出让金就是房地产开发成本的重要组成部分，这意味着从一定程度上是政府“卖地”的价格越来越高从而对房地产价格产生推动作用.1993年我国土地出让成交价为405.29亿元，2007年土地出让金收入已至12216亿元，到了2014年国有土地使用权出让收入高达42605.9亿元.因此，业界许多人认为土地财政的这种急速膨胀直接推高了房价.土地财政的迅猛发展在很大程度上促进了我国房地产市场的蓬勃发展，但更令人担忧的是近年来我国的商品房售价过快攀升.

2.2 土地财政的负面影响

2.2.1 地价与房价的不断上扬和人们对平价房的需求之间的矛盾

自2002年开始实行土地使用权出让招、拍、挂制度以来，土地使用权出让收入规模开启了一个飞速增长的时期，虽然这种机制可通过公开竞价决定出让价格，切实增加地方政府的可支配收入，同时也有利于增加的政府行为的透明度，但是更大程度上这种机制在推高了地价的同时也会进一步推动房价上扬.我国正处于城市化进程的快速发展期，城市人口数量的增加意味着会有大量的住房需求，可以称其为“刚需”，而高高在上的房地产价格却让人们难以望其项背.对于过高的房地产价格，国家和地方政府出台的宏观调控政策多是为了打压过热的投机需求.这些政策对冷却过热的房地产市场确实有显著作用，但是我们最应该做的不是让蓬勃的市场冷却，而是通过改革逐步建立一个规范化、法制化、市场化的和谐有序的房地产交易市场⑤.

2.2.2 征地补偿与农民利益之间的矛盾

《中华人民共和国土地管理法》中规定，征地补偿包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费、安置补助费，补偿的标准为土地被征用前3年平均年产值的确定.近些年由于农户和地方政府关于征地补偿数量协商的不一致导致的“钉子户”和“强拆”事件不在少数，有一些极端案例甚至引发命案.这是由于对于开发商来说土地出让金的高低是决定其房价和利润多少的重要因素，对于地方政府来说征地补偿支出和土地前期开发支出也是决定其最终收入多少的关键要素，征地补偿即是最主要方面.这就使地方政府的行为跟开发商行为无异，为了最终的收益最大化而尽可能抬高售价.不能很好的控制保障性住房建设成本就不能保证民生工程进一步推进，而如果不能给被征地或拆迁农户使其满意的合理的补偿又会引发拆迁区域的不稳定不和谐现象，地方政府在这样的矛盾境遇中总是会顾此失彼.

2.2.3 土地财政引致的官员腐败

地方政府作为国家的代理人行使土地所有者的权利，不论对于农户还是对于开发商来说，地方政府都具有绝对的主动权.而且在土地的征收过程中涉及到的征地补偿由出让前土地产值确定，出让过程中涉及到的土地出让金由拍卖价格确定，其数额都是是不确定的.在土地收储的过程中，法律规定“国家可以为了公共利益需要，依据法定程序将集体土地转为国有，并给被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置”.这当中何为“合理”、何为“公平”本身就是一个政府与民众乃至学界争论不休的话题；并且在土地出让过程中，地方政府对于出让土地的规模、用途甚至价格都具有相当的话事权，并没有相关法律法规对地方政府行为进行硬性约束.从近年来的案例也可以看出与土地相关的腐败事件层出不穷，土地已与交通、医疗一起并称为“腐败重灾区”.

3 土地财政的应对措施

3.1 进一步深化以及合理化财税体制改革

要减轻地方政府对土地财政的过度依赖、合理地控制土地财政的发展速度与规模，这就要求在今后的财税体制改革中要更为合理地划分中央与地方的收入权利与支出责任，并在此基础上将其法制化，迫使各级政府依法办事.其次，应当适当的扩大地方政府的税收权利包括一定的税收立法权和税收优惠权，并建立能给地方政府带来稳定收入的地方税体系.此外也可以借鉴国外开征物业税的成功转型经验，结合我国实际情况逐步将土地财政税收化、法制化.最后，在现在地方政府财权较小的基础上更重要的是科学规范地完善转移支付制度，使其真正成为协调中央与地方财权与事权的平衡仪，同时也可以通过横向转移支付缩小地区间差异.

3.2 加快政府职能转变

现在的地方政府在充当管理者的同时也是市场竞争者，俨然是以一个垄断者的身份进入市场，在土地征收、收储阶段地方政府处于买方垄断，在土地使用权出让阶段又摇身一变成为了卖方垄断，成为了绝对的利益主体.土地作为一种重要的资源和生产资料，其重要性不言而喻，但地方政府的介入会存在很强的“挤出效应”，这不仅可能会损害到其他市场主体的利益，对于完善市场经济环境也十分不利.因此地方政府的这种“市场化”行为虽然很大程度上缓解了财政支出的压力，但从长远来看不论从市场机制的进一步完善还是从稳定地方政府财政收入方面来说都亟待改革.具体来说可以从以下几个方面入手：一，放松政府对市场的过度干预，完成从建设型政府到服务性政府的转变.⑥二，改革与完善现行的绩效评估机制，将评估指标从单纯的关注经济增长逐步转移到全社会各方面的进步上来.

3.3 加强对土地财政收入的管理

在土地出让金收入还未被纳入基金预算管理时，对于土地财政收入的监管基本上是处于空白地带，地方政府一味的追求政绩大搞建设，直至导致了一些“面子工程”的出现，诸多原本规划完好的工业园区现如今成了“鬼城”.当下一届领导班子上任，也不愿意接手上届领导留下的“烂摊子”，而又会大兴土木另辟一番天地.同时，在土地收入征收管理当中也存在管理不到位的现象，一些地方政府利用少征、缓征等优惠政策加大力度招商引资.2007年随着土地出让金收入被纳入基金预算管理，收支分离为两条线的管理制度使得土地出让收入的使用在一定程度上较规范化，在使用范围上也有了一定保障.但由于土地方面的收入支出常年以来“封闭化”运作，地方政府基本上秉持上有政策下有对策的态度面对中央出台的应对土地财政的各项政策.要加强对土地财政收入的管理，不仅要求在管理体制上应该更加完善，管理力度上更加强硬，在必要阶段可以将相关规定法制化以加强其约束力；另一方面，还应当加快推进土地财政相关信息公开化进程，敦促政府真正把土地财政收入用到合适的地方.

注释：

1○董冉平.地方政府土地财政的现状、成因和治理［J］.理论导刊，2008（12）：13-15.

2○黄国龙，蔡佳红.“土地财政”的分税制根源及其对策［J］.宏观经济研究，2013（6）：3-8.

3○蒋震，邢军.地方政府“土地财政”是如何产生的［J］.宏观经济研究，2011（1）：20-24.

4○骆祖春.中国土地财政问题研究［D］.南京大学，2012.

5○陈明.“生地财政”的多重风险及其政治阐释［J］.经济体制改革，2010（5）：25-29.

6○骆祖春.中国土地财政问题研究［D］.南京大学，2012.

参考文献：

〔1〕董冉平.地方政府土地财政的现状、成因和治理［J］.理论导刊，2008，（12）：13-15.

〔2〕黄国龙，蔡佳红.“土地财政”的分税制根源及其对策［J］.宏观经济研究，2013，（6）：3-8.

〔3〕蒋震，邢军.地方政府“土地财政”是如何产生的［J］.宏观经济研究，2011，（1）：20-24.

〔4〕周凤英.我国地方政府土地财政规模估算、成因分析及危害风险研究［D］.苏州大学，2014.