公众健康在美国空气污染治理中的地位——兼论对我国环境治理的启示

武一帆（福州大学，福建 福州 350108）



公众健康在美国空气污染治理中的地位
——兼论对我国环境治理的启示

武一帆
（福州大学，福建 福州 350108）

摘 要：20世纪中叶，美国曾遭遇严重的空气污染，公众健康受到威胁，迫使美国国会确立公众健康优先原则，并贯穿于整个空气污染治理的全过程，尤其是司法对于该项原则的严格坚守，成为美国空气污染治理成功的基本保障.美国的成功经验对于正在着手治理空气污染的我国具有重要的启示意义，本文对此进行了分析探讨.

关键词：空气污染治理；公众健康优先；启示

1 引言

空气是人类生存的必需品.然而，随着经济发展，近几年来我国的空气污染事件却屡见不鲜.空气污染严重损害公众健康，治理空气污染必须以保障公众健康为根本目的.大洋彼岸的美国同样在工业时代遭遇过空气污染的难题.然而如今的美国已经俨然脱胎换骨成为一个空气清新的国家，逐步确立和贯彻公众健康优先原则，是其空气污染得以治理成功的关键.我国《大气污染防治法》立法目的中虽有“保障公众健康”，但公众健康优先原则尚未确立.因此，美国治理空气污染过程中公众健康优先原则对于该部法律的实施以及其未来可能进行的修订具有重要的启示意义.

2 公众健康优先原则在美国空气污染治理中的确立

2.1 美国空气污染治理的历史演变

美国的治理历程中几次具有重大意义的思路转变促成了公众健康优先原则确立，使公众健康优先原则逐步成为空气污染治理的基本原则.

1、以技术为主的治理手段发展为以法律为主的治理手段

面对严重的空气污染，美国人起初尝试利用技术手段将污染的罪魁祸首搬离城市，却招致工厂职工开车上班更多的尾气排放，技术为主的治理手段不能完全有效的解决空气污染问题，空气污染物质的排放必须受到严格规制，从此，美国开始诉诸以法律手段为主的治理方式，为后来确立和贯彻公众健康优先原则奠定了基础.

2、从以普通法为主发展为以专门立法为主

空气污染控制立法最早出现在普通法侵权救济.环境污染问题刚出现时，美国还没有专门控制污染立法，因此，环境污染造成人身或财产损害时，公众只能求助于侵权法救济.然而侵权法救济弊端也很明显，环境污染的损害具有长期性和复杂性，往往在救济之时，人身或者财产已经遭受了巨大的损害，因此，一些空气污染严重的州不得不着手制定专门控制污染的法律，为公众健康优先原则在空气污染治理领域的确立奠定了法律基础.

3、由各州为主的立法发展为由联邦为主的立法

20世纪60年代中期前，各州和当地一直是空气污染治理的主角，针对迫在眉睫的空气污染问题进行专门的立法.1963年《清洁空气法》才第一次明确联邦政府与州在空气污染治理中的责任.国会认为各州和当地政府应当承担从源头控制空气污染的首要责任，但是它也同样承认了联邦政府的资金支持和领导作用对于联邦政府、各州、各地区和当地政府共同合作预防和控制空气污染计划的进展是相当重要的.联邦政府有权干预显示联邦政府隐含地接受了解决空气污染问题的责任.

2.2 公众健康优先原则的确立

20世纪60年代前，由于空气污染给人们的健康与福祉带来严重的威胁，早期地方性的立法是建立在公众健康遭受严重危害的基础上的，其控制空气污染的通常办法就是制定一项法令来禁止如排放浓烟等特定行为或者防治公害事件.此类法令虽旨在保护公众健康，但却没有做出任何努力来决定何种污染物质进入环境及其排放的影响.

环境空气质量标准的制定最初是为了通过空气质量标准保护人体健康，但是这个标准直到它们被真正地执行、直到真正的污染源减少排放才具有真正的世界影响力.使公众健康优先原则最终确立下来的司法实践当属2001年最高院终审“美国卡车运输协会诉环保署案”.在上诉到最高院之前，法院均支持了美国卡车运输协会的主张，认为《清洁空气法》赋予环保署立法权以设定“足够安全幅度”的规定是违宪的.在美国环境立法受到巨大挑战之时，最高院全体大法官一致认为《清洁空气法》并未违宪，且其立法目的没有要求环保署在设立空气质量标准时考虑经济成本.至此，这个在20世纪70年代前后的美国立法中就提到公众健康与福祉最终得以真正确定下来，成为美国等西方国家空气污染甚至是环境治理的基石性原则.

3 公众健康优先原则的制度构造

保障公众健康是政府最为重要的目标之一，而法律在促成该目标的实现方面起着至关重要的作用.

3.1 政府必须承担提供清洁空气公共产品的首要责任，且空气必须要达到法定质量标准

《清洁空气法》基本观点是非常简单的：联邦政府决定国家空气质量标准，然后各州决定怎样去控制当地的污染源以达到国家标准.

首先，联邦政府制定环境空气质量标准方面，EPA官员根据全国户外空气质量标准来制定“一级国家空气质量标准”和保留一个足够的安全幅度，该安全幅度对于保护公众健康都是必不可少的，有关标准应当准确反映对于公共健康和福祉会产生决定性影响的污染物质的最新科学知识.

其次，在联邦政府和州政府的配合上，《清洁空气法》中规定了在联邦政府领导下的联邦政府和各州及当地政府合作的空气污染管理体制，规定从源头上预防和控制空气污染的主要职责在于各州和地方政府，但是，在发展预防和控制空气污染有关的联邦、州、区域和地方的合作计划方面，联邦的财政援助和领导作用是必不可少的.

3.2 国家环境空气质量标准（NAAQS）的制定

从一开始，整个国家达到空气质量标准的目标就是为了保护公共健康和福祉，这被称为是《清洁空气法》的心脏.

第一，环境空气质量标准必须严格且唯一建立在公众健康基础上

“一级国家空气质量标准”应当达到完全不会对最敏感人群造成任何影响的程度，也就是说即使是患有呼吸道疾病的哮喘等人群，都应当不受到空气污染物质的侵害.“二级国家空气质量标准”应当达到公共福利不受特定的空气污染物质的危害抑或潜在危害.

在著名的“铅产业企业诉联邦环保署案”中，原告认为环保署超出法定权限，制定铅为“一级国家空气质量标准”过于严格且完全没有必要，严重影响企业正常的生产活动.而最高院认为，法律授权环保署制定具有安全幅度的严格标准，即便是没有完全确实充分的科学依据论证的潜在污染物质，也应当防患于未然.由此可见，公众健康是环境空气质量标准的唯一依据，无论在美国立法还是在司法中都严格的被遵守和执行，正是这样的制度，才能真正保障公众健康的生活.

第二，EPA在设定和执行环境空气质量标准时不必考虑经济成本和技术可行性

环境空气质量标准在被设定和执行时不必考虑经济成本和技术可行性，是指空气质量标准不需考虑制定和落实有关标准给企业和社会所带来的经济成本，也不需要考虑当时的技术能否达到符合此类标准的可能，只需考虑是否会对公众健康和福祉造成危害或者潜在危害.

1976年“联合电力公司诉联邦环保署案”是达到一级空气质量标准无需考虑经济成本和技术可行性的著名案例.电力公司认为，达到一级空气质量标准面临许多现实的障碍：低硫煤稀缺，能使二氧化硫达标排放的设备尚未被发明，安装设备需花费超过五亿美元等等.美国最高法院最终做出电力公司败诉的判决，这份判决是对《清洁空气法》立法精神的遵守，公众健康保护应当作为最重要的考虑，为达到严格保障公众的健康的目的，不惜牺牲重大经济利益.

前文提到的“铅产业企业诉联邦环保署案”中，原告提出的另一个理由是环保署制定的铅标准忽视了经济因素和技术可能，是一个无法达到的高标准.正如委员会在讨论该案时所说：“现有的污染源要么满足法律设定的标准，要么关闭；此外，新的污染源应当尽最大可能加以控制以空气排放.”经济发展与技术障碍不应成为污染环境和危害公众健康的借口，公众健康应当优先于经济因素和技术因素.

4 公众健康优先原则对我国空气污染治理的基本启示

我国自1978年改革开放以来走的是“先污染，后治理”的老路.近年来，国家逐步提高了对环境保护的重视，但面对经济发展和人民生活水平提高的物质需求，环境的要求似乎长期被忽视.美国在20世纪中叶也曾出现过和中国现在面临的相类似问题.美国通过长期空气污染治理的探索，寻找出最有利于公众健康的治理模式，对我国有着很大的启示意义：

第一，明确政府在空气污染治理中的责任

清洁空气是公众共用物，具有共享性和排他性，各级人民政府对本行政区域的环境空气质量负责，负有维护大气公共物品供给、保障公民呼吸清洁空气的权利的义务，政府应当发挥其宏观调控的作用，在防治、保护、改善和提供清洁空气方面承担主要责任.其中，极为重要的关系是政府要处理好与企业和公众的关系，政府不能仅仅助推私人物品的生产，而是应当同时承担提供和保护公共产品的责任，要明确自身在空气污染治理中的角色.

第二，环境空气质量的标准应以公众健康为基础制定

我国环境空气功能区分类有两类：一类区为自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的区域；二类区为居住区、商业交通居民混合区、文化区、工业区和农村地区.这种分类标准与美国“一级空气质量标准”和“二级空气质量标准”依据会对公众健康和福祉影响程度的分类有较大差别，并且，标准的制定过于宽泛，没有具体的细则进行保障，我国应当以公众健康为本位，重新制定更有益于人民健康生活的空气质量标准.

第三，由“末端治理”向“重在预防”转变

面对我国现今的空气污染现状，治理污染是必不可少的，然而，在治理的同时，我们同样应当从源头对空气质量进行保护，即提供清洁空气，这也是学界建议将《大气污染防治法》的法律名称改为《清洁空气法》的原因所在，对于空气污染治理的立法定位就应当从源头做起.美国立法通过设立适宜公众健康的环境空气质量标准以达到提供清洁空气的目的，这种事前预防空气污染的立法方式很值得我们借鉴.

然而，在我国空气质量标准的地位很不明显，大多用于事后的处罚，因此，我国应当要求各省和当地政府遵守和执行环境空气质量标准，使公众从一开始就可以享受到清洁的空气，而不是待到健康受到危害之后再行救济.

第四，环境空气质量标准的设定和执行不需考虑经济成本和技术可行性

我国作为发展中国家，经济快速发展是社会前进的需要，技术尚未解决环境污染领域问题的现实也是客观存在，如果我们一味限制于经济因素和技术因素的禁锢，牺牲掉的将是我们身体健康的权益，甚至后代人身体健康的权益.立法下一剂猛药的同时，在司法中更应当严格执行公众健康优先原则，面对污染企业或个人的借口推脱责任，法院应当站在保护公众健康的立场上进行判决，促使企业通过产业升级或者技术更新，尽快达到国家环境空气质量标准.

参考文献：

〔1〕王佩.区域环境治理的法律制度研究［D］.甘肃政法学院，2014.

〔2〕杨朗星.我国多中心环境治理法律问题研究［D］.西南大学，2013.

〔3〕张俭.我国环境治理法律模式研究［D］.黑龙江大学，2009.

〔4〕郑曾.环境治理中草根环保民间组织与政府关系研究［D］.厦门大学，2014.

中图分类号：X51

文献标识码：A

文章编号：1673-260X（2016）06-0030-03

收稿日期：2016-03-02

基金项目：本文系2014年中国法学会课题——“美国空气污染治理的经验与启示研究”［CLS（2014）D106］的阶段性成果，同时是福州大学SRTP项目的最终成果