新修订《食品安全法》之解读

周　博

（河南省产品质量监督检验院，河南郑州　450004）



新修订《食品安全法》之解读

周博

（河南省产品质量监督检验院，河南郑州450004）

摘要：新《食品安全法》于2015年10月1日起实施，与2009年旧法相比有较大幅度的修订。新《食品安全法》借鉴世界各国在食品安全监管方面的先进理念和制度，对我国的食品监管理念进行改革、统一食品监管主体、增设食品监管原则、扩大食品监管范围、创新食品监管制度和明晰食品监管责任，完善了社会共治，体现了从严治理食品安全的理念，提高食品安全监管水平。

关键词：食品安全；监管；制度；责任

0　引言

新修订的《中华人民共和国食品安全法》于2015年10月1日起正式实施，新法被称为我国“史上最严”《食品安全法》，到目前已经经过了2个月的实施期，本法与2009年的《食品安全法》相比，无论是在篇幅、还是内容有了较大幅度的丰富和完善，引入了美国、日本、欧盟等国家和地区先进的食品安全立法及管理理念，结合我国食品安全面临的实际新问题、新走势及时进行了较大幅度的调整，本文对新《食品安全法》的进步进行简单解析。

1　《食品安全法》修订背景

随着我国公民对食品安全越来越重视，为加强对食品安全监管，我国于2009年制定了统一的《食品安全法》，在过去6年的实施中，该法在一定程度上为我国的食品安全监管提供了有力的法律保障。但是，在新时期下随着食品安全形势更加复杂，暴露出我国食品安全监管体制的很多漏洞与不足。例如，2010年三聚氰胺超标奶粉事件“卷土重来”，在青海省一家乳制品厂，检测出三聚氰胺超标达500余倍，而原料来自河北等地；2012年在河南双汇发生瘦肉精事件，让国人闻肉色变；2013年德芙巧克力吃出生虫事件；还有每年屡禁不止的各地地沟油事件，无不继续挑战着国人的神经。此背景之下，这部法律已经不能继续有效遏制层出不穷的食品违法行为，自党的十八大、尤其是十八届三中、四中全会以来，党中央、国务院进一步改革我国食品安全监管体制，着力建立最严格的食品监管制度，积极推进食品安全建设，共建社会共治的格局，要求以法律形式为最严的食品安全监管提供体制和制度保障，以适应新形势下食品安全监管工作的需要，发挥“重典治乱”的震慑作用[1]。

2　食品安全监管理念

纵观当今世界各个国家的食品安全监管理念，基本上形成了以风险管理、预防为主的食品安全监管理念，其中进行科学及准确的风险分析是各国政府在制定各项食品安全政策的重要依据。而我国2009年的《食品安全法》条文中并没有体现出这些理念，并且在立法理念上也存在着三大问题：对食品安全概念的理解模糊不清；对食品标签的重要性认识不够；对充分发挥消费者的制衡作用认识不足[2]。新《食品安全法》在对当今世界先进的监管理念和食品安全治理一般规律认真研究背景下，对监管理念提出明确规定，新《食品安全法》第三条规定：“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。”这是我国在监管理念上的一项重要进步，这对今后突破食品安全治理“治本、治源、治深、治久”的困境具有重要意义[3]。

3　新《食品安全法》五大进步

3.1确定统一的食品安全监管主体

2009年的《食品安全法》规定的食品安全整个过程监管，主要采取的是监管主体分段对食品安全整个过程进行监管。食品安全整个过程由生产、流通、餐饮3部分组成，与之相对应的由3个政府部门质量监督局、工商局、食品药品管理局进行监管，最初的立法初衷是让3个部门形成合力，对食品安全进行有效监管，但是通过近6年的实践发现，这种规定明显存在问题，这3个部门在行政隶属关系上均隶属于国务院，部门之间是平级关系，而不是上下级的领导与被领导的关系，这就造成协调关系存在不稳定性。如果协调恰到好处，食品监管的社会效果定会显著，但是协调不好监管的结果就可想而知。另外，这种模式很可能会存在部门利益的牵涉，一定程度上带来信息不共享等办事效率低下的情况发生，各部门之间相互推诿、不负责任的事发生概率比较大，最近这些不断爆发的各种食品安全事件，无不把食品安全监管的主体部门推向了风口浪尖。因此在新《食品安全法》修订中，借鉴各国先进的食品监管经验，改变了过去多部门监管模式，确定了统一的监管主体对食品安全进行监管，由食药监部门一个部门行使监管权力；另外，县级人民政府食药监部门可以在乡镇或者特定区域设立食药监派出机构，将食品监管服务延伸到乡镇街道等基层，利于有效提升监管效能。

3.2增设食品安全监管原则

食品安全事件一旦发生，通常会产生难以逆转的损害后果，为避免损害结果出现，西方国家中大多在食品安全方面都采纳了预防性原则。新修订的《食品安全法》在此方面也吸收了这一原则，并突出强调了预防性和风险管理原则的重要性。在过去的食品安全监管过程中，预防性原则只在立法行为和监管执法行为中强调，忽视了食品生产经营者的这个环节。新《食品安全法》的修订在多条条款中对这一漏洞进行修改，完善了2个原则。本文着重解析新法新增的另外2条原则——全程控制原则和社会共治原则。

全程控制原则，就是对食品从源头的生产，到中间的经营销售，再到公民的餐桌这一食品整个过程的控制监管。从世界各国的食品监管体系看，无不把这一原则作为通行做法，我国在从农田到餐桌这整个过程虽有规定，但实际并没有做到应有的全程监管，食品安全的风险因素是存在于整个过程中的，只有全程监管才能降低风险的存在，因此全过程预防和控制食品安全风险是唯一选择，实现从农田到餐桌的全过程管理成为《食品安全法》的一个基本原则。在2013年的中央农村工作会议上，明确提出食品安全的源头管控是关键。新法的修订，在总则和具体制度部分都有食品安全全程控制原则的体现。

社会共治原则，此原则意在强调食品从生产到最终由公民消费的整个过程中，每个环节的参与者、食品生产者、流通者、消费者，以及作为监管主体的监管部门，除此之外还有各种社会机构，都是维护食品安全的参与者，让整个食品安全参与者都承担起相应的责任。有参与必有责任，只有食品安全的全部参与者都履行相应的责任，食品安全才有保障。与此同时，要改变过去社会机构的话语权，特别是新闻媒体以及广大消费者在保障食品安全中的重要作用，建立健全行业规范和奖惩机制，建设有奖举报制度。无论是对食品安全违法行为的举报还是对监管工作的建议，都应视情况给予适当的奖励。对食品安全信息发布，也要做到规范统一，形成全社会有序参与食品安全共治格局。

3.3扩大食品安全监管范围

作为食品安全的源头产品——农产品，新《食品安全法》加强了这方面的监管，尤其是农药的使用管理，在新《食品安全法》的第一章第十一条对此做了明确规定，可见我国已从源头开始重视食品安全，并增加了违法使用剧毒、高毒农药行为的处罚，公安机关对该违法行为可以给予拘留处罚。

在食品流通环节，新《食品安全法》将食用农产品的市场销售纳入调整范围，食品经营者将食品的进货日期、供货者名称等内容进行记录，并保存相关凭证，还要求物流公司、仓储公司等现代流通物流主体也应根据规定做有关记录，对于使用食品添加剂和包装材料等食品相关产品的行为，也强制要求在符合食品安全国家标准的情况下才可使用，从而确保食用农产品安全。在特殊食品领域，国家进一步加强对保健食品、婴幼儿配方食品等特殊食品实行严格监督管理。对于新形势下国内保健食品的乱象，新《食品安全法》提出明确规定。

对于社会严重关切的婴幼儿配方食品领域，新《食品安全法》强调，作为生产者在生产环节中，婴幼儿食品配方原材料的选用要符合法律、行政法规的规定，产品从进厂生产到成品出厂，要做到全程品质控制，而对于出厂产品要实施逐批次检验保证食品安全。还要求婴幼儿配方乳粉禁止采取分装方式生产，同一企业在生产不同的婴幼儿配方乳粉不得用同一配方生产[4]。

3.4创新食品安全监管制度

3.4.1食品安全自查制度

在新《食品安全法》的第四十七条增设了食品安全自查与报告制度，这可以说是本次修改在监管制度层面的一大亮点之一。该项条款借鉴了美国的法律，之所以这样规定这是因为在食品安全链条中的所有参与者，把食品生产者作为食品安全第一责任人，应对其生产经营的食品负安全责任。食品生产经营者对整个食品生产掌握第一手的资料，食品是否安全作为第一责任人是第一时间清楚明白的，当然要承担首要责任，应当按照行为与责任相一致的原则，食品生产者应对其食品生产的行为是否安全承担责任。再者，食品生产经营者掌握着生产加工技术，清楚食品的添加剂使用情况，对食品生产加工环节存在什么级别的风险也是知晓的，他们与最终的消费终端消费者相比，具有明显的信息优势，在此基础上设置自查制度十分必要。

3.4.2风险交流制度

风险分析由风险评估、风险管理和风险交流3个方面组成。在食品安全问题发生时，如何对风险做到准确、全面、客观的定性，有赖于食品生产整个过程的参与者，及生产经营者、监管者、消费者都能有食品安全信息的交流分享。新《食品安全法》在第二十三条中对食品安全风险交流制度的组织者、原则、参加者和交流内容做出了详细规定，确立了基本的框架。在整个食品安全风险防控体系中，食品安全风险交流制度享有重要地位，其根源在于保障食品安全利益相关者的信息知情权，利于食品安全参与者分享食品安全信息，为在制定决策时做到科学有效和及时，提高整个风险防控体系的能力。

3.4.3追溯制度

食品安全追溯制度主要针对食品生产者和经营流通者。作为食品生产者，进行食品生产时，对原料的采购要按照规定进行，并建立登记制度；流通环节要求流通者对食品运输、贮藏、销售等方面要做好登记，新《食品安全法》第四十二条规定了追溯制度。在食品安全领域建立追溯制度，利于在发生食品安全事件时，政府监管部门根据之前食品生产者和流通经营者登记的信息记录，在生产经营、流转过程方面迅速锁定发生问题的环节，切断问题食品的供应，防止危害的蔓延和扩大，避免对更多的消费者造成危害。另外，通过追溯制度还可以根据问题环节倒查确定问题食品和问题企业的范围，防止采取处理措施时波及无辜企业，利于消除消费者的恐慌心理。可见，追溯制度无论是对食品生产者、经营者还是消费者都不无裨益[5]。

3.4.4安全监管人员的培训考核制度

食品安全在自然科学与社会科学2个学科领域有众多交叉，涉及的知识内容十分广泛，专业性很强。每次发生食品安全事件，作为食品安全机构的监管人员都有一定的责任，因此建立一支具有高素质的质监队伍才能为食品安全保驾护航。为确保食品安全监管人员能够在平时的安全执法活动中发现食品安全违法犯罪行为及时处罚，做到科学执法、严格执法，有效预防和控制食品安全风险，这就要求作为监管主体的监管人员需要不断学习食品安全相关知识，提高自身的职业综合能力，保障食品安全。在新修改的《食品安全法》中第一百一十六条在自查制度方面做了详细规定，这为监管人员的能力提高从法律层面提出了明确要求。

3.5明晰食品安全监管责任

修订后的新《食品安全法》从民事、刑事和行政责任3个层面，进一步加大对食品安全全程监管违法行为的惩处力度[6]，这也是中央对食品安全工作提出的4个最严：“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”精神的全面贯彻[7]。

3.5.1民事责任方面

在发生食品安全事件时，对于受到损害的消费者，增设了赔偿首付责任，即是指消费者在第一时间对受到的损害向食品生产者或经营者提出赔偿要求，食品生产者或销售者应先行赔付，不得推诿。在惩罚性赔偿制度方面，过去的《食品安全法》，只规定在发生食品安全问题时，消费者可以要求实行10倍罚款的惩罚性赔偿；而新《食品安全法》增加了消费者可以要求问题食品生产经营者支付损失3倍赔偿金的惩罚性赔偿。另外，新《食品安全法》还要求食品生产经营者承担连带责任，具体情形在第一百三十一条中有规定。

3.5.2刑事责任方面

旧《食品安全法》在刑事责任层面规定两大问题在本次修订中得到了进一步的强化。一是在行政责任和刑事责任的衔接层面，食品安全违法行为由县级以上的食品药品监管部门发现涉嫌食品犯罪，应当将案件及时移送公安机关，需要食品药品监管部门协助的应当及时协助，对于不属于犯罪的，按行政责任处罚。二是在党中央、国务院和社会的严正关切下，新《食品安全法》中特别规定，因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作[8]。

3.5.3行政责任方面

《食品安全法》作为行政法，此次的修改在行政责任方面的修改进步很大，主要有以下5个方面。

一是罚款方面，新法对食品安全行政违法行为，提高了食品安全的违法成本。旧法规定的最高罚款额度是处货值金额的10倍罚款，而修改后的《食品安全法》将这一额度提到可以处货值金额的30倍罚款，可见我国对食品安全违法行为的强大震慑力度。

二是对食品安全违法行为可以处以行政拘留的处罚。新法严打食品添加剂的违法行为，对在食品中违法添加非食用物质，或者经营病死畜禽，以及违法使用剧毒、高毒农药等屡禁不止的严重违法行为，增设现行《食品安全法》没有行政拘留处罚的空白。

三是对重复多次食品安全违法行为的增设处罚。对于那些多次因食品安全问题被处罚的企业，并不加改正的违法行为，新《食品安全法》增设了新的法律责任，要求食品药品监管部门对在1年内累计3次因违法受到罚款、警告等行政处罚的食品生产经营者，给予责令停产停业，直至吊销许可证的处罚。

四是对非法提供进行食品安全违法行为场所的处罚。修改后的《食品安全法》规定食品药品监管部门对明知一些食品企业从事无证生产经营或者违法添加非食用物质等违法行为，仍为其提供生产经营场所的行为，也将予以处罚。

五是进一步强化检验机构和认证机构法律责任。作为监管机构的食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该检验机构的检验资质，并处罚款。认证机构出具虚假认证结论，由认可监督管理部门没收所收取的认证费用，并处罚款；情节严重的，责令停业，直至撤销认证机构批准文件。

参考文献：

［1］王东海.史上最严，打响“舌尖安全”保卫战——新修订《食品安全法》深度解读［J］.中国食品药品监管，2015（5）：13-15.

［2］孙效敏.论《食品安全法》立法理念之不足及其对策［J］.法学论坛，2010，25（1）：105-107.

［3］李雪墨.国家食品药品监督管理总局副局长滕佳材解读新修订《食品安全法》——预防为主风险管理全程控制社会共治［OL］. 2015-05-08.http://www.sxfda.gov.cn/ CL0425/26563.html.

［4］胡浩，王思北，陈菲.守护舌尖上的安全［N］.科技日报，2015-04-30.

［5］乔娟，韩杨，李秉龙.中国实施食品安全追溯制度的重要性与限制因素分析［J］.中国畜牧杂志，2007（6）：10-13.

［6］任震宇.《食品安全法》修订难在“衔接关”［N］.中国消费者报，2013-10-25.

［7］顾家涛.专家联名书《食品安全法》修改建议书［N］.中国食品安全报，2015-03-12.

［8］任端平.新食品安全法的十大亮点［J］.食品与发酵工业，2015，41（7）：1-6.

Interpretation of New Revised Food Safety Law

ZHOU Bo
（He'nan Province Institute of Products Quality Supervision and Inspection，Zhengzhou，He'nan 450004，China）

Abstract：The new food safety law is implemented in October lst，2015. Compared with the old law of 2009，there is a substantial change. Having learnt from the world's advanced ideas and systems in food safety supervision，the new food safety law reformed China's food supervision idea，unified the food regulatory subject，put up the principles of food supervision, extended the scope of food supervision，innovated the food regulatory systems and cleared the food regulatory responsibility. The new food safety law improved the social governance，embodies the concept of strict management of food safety，improved the level of food safety supervision.

Key words：food safety；supervision；system；responsibility

作者简介：周博（1980—），女，本科，工程师，研究方向为检测分析。

收稿日期：2015- 12- 16

文章编号：1671- 9646（2016）03b- 0073- 04

中图分类号：G640

文献标志码：A

doi：10.16693/j.cnki.1671- 9646（X）.2016.03.048