消除地方保护，通联“一带一路”

曹月梅

（兰州大学　法学院，甘肃　兰州　730000）

消除地方保护，通联“一带一路”

曹月梅

（兰州大学法学院，甘肃兰州730000）

在经济全球化的背景下，国际经济区域化早已势不可挡.“一带一路”正是我国顺应和利用这种趋势提出来的战略思想，但是地方保护主义反其道而行之，违背市场经济规律，鉴于其根深蒂固，由来已久，首先必须“对内改革”：从国家和地方两个层面入手，同时借助立法和司法改革来规制；其次“对外开放”：在吸取国外有益经验的同时，促进国内区域合作，打破行政区划限制.

“一带一路”；地方保护主义；“对内改革”；“对外开放”

“一带一路”即“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”是新时期我国全面深化改革和对外开放的重大战略.“一带一路”辐射范围涵盖东盟、南亚、西亚、中亚、北非和欧洲，是中国继续和深化对外开放的又一重大战略举措.“一带一路”沿线总人口约44亿，经济总量约21万亿美元，分别约占全球的63%和29%.可见其涉及范围之广、影响程度之深，是新型的区域经济和外交合作平台，对促进中国未来经济的发展以及中国综合实力提升的作用不言而喻，更重要的是区别于其他区域经济与国际经济合作方式，“一带一路”不仅涉及我国沿海地区，同时也连接、辐射到内陆和中西部地区，可以说不仅将中国与“一带一路”沿线连接了起来，同时也将惠及我国内陆以及中西部地区，真正让让全国范围内参与对外开放，是我们新时期经济发展的新形态.

可见，“一带一路”是我国内陆尤其是中西部经济欠发达地区经济发展的战略机遇，然而，我们如何抓住这战略机遇期，则是另一个重大的问题，它涉及政治体制、经济体制、法律制度构建以及能源和交通、国际互联网等各个方面，但是我认为最重要的是政治体制，例如政府与政府的关系、政府与部门的关系，部门与部门的关系，具体说来就是在地方层面要有开放并包的姿态，而危及这种地方间开放性最严重的就是地方保护主义，原因显而易见:如果在我国地方间尚不能相互开放包容，又何谈对外开放.

1　何谓地方保护主义

所谓地方保护主义，就是地方政府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对本地方的企业进行保护，而对外地企业则正好相反，不仅可能受到不公平待遇，有时甚至被故意的刁难.例如以“扶持地方经济”的名义要求全各市、县、区只准销售、消费本地企业生产的产品，限制和禁止外地产品入内，哪怕外地产品质量更好、价格更低；或者虽然直接不限制和禁止外地企业进入，但是在税收方面、在工商企业管理方面对外地企业给予不公平的待遇，间接上导致外地企业和产品竞争力降低，生存步履维艰；更有甚者以地方性法规和规章的方式，出台不利于外地企业发展的管理方式，违反上级法律、行政法规和部门规章.

在今天，随着法治的发展，地方保护主义不像十几年前那样明目张胆，但是并没有消亡，反而发展出更多新的“隐形”的方式:少数党政领导机关和领导干部指令、支持、纵容有关部门和人员采用不正当手段保护本地本部门利益；一些执法机关之间相互争夺办案权，其目的大多是为了本地当事人的利益，有的还为了获取更多的诉讼费和财政返还；少数审判机关在案件审判中钻法律的空子，甚至公然违反法律，保护本地利益；异地办案、协查，特别是执行判决困难重重；一些公、检、法机关为了达到保护本地部门的利益，违反法律滥用强制措施；地方保护主义在一定程度上影响中央权威，制约经济发展，有碍社会进步，产生不正之风，导致司法腐败，妨碍司法公正，损害法律权威，成为社会各界关注的焦点之一.

地方保护的重灾区主要在香烟、酒、汽车、能源等几个方面，这些往往都是地方政府的主要财政收入以及本地区主要支柱产业.以行政权力干预市场经济，以人的意志主导经济发展，为了保障本地的GDP，牺牲的却是政府的公信力、法治的权威、产业的整体发展甚至人民生活的水平.更严重的是地方保护主义往往是贪污腐败的温床，官商勾结，不仅容易滋生腐败，更为腐败提供了“合理”、“合法”的外衣.

2　为何地方保护主义屡禁不止

连接上文，正是因为地方保护主义看起来是为了地方经济的发展，所以才有了貌似“合理”“合法”的外衣，有了扰乱经济秩序、危害法治公平正义的“遮羞布”.地方保护主义虽然在国家层面上被明确反对，但是地方上却是屡禁不止，究其原因主要以下几个方面:

第一，最重要的原因就在于考核地方政府工作人员时，片面强调数量指标、短期效益，而不注重质量指标、长远效益，这种不科学的标准使得地方政府盲目追求产值增长、竭力追求生产规模的扩大；盲目追求GDP，以GDP为目标、为政绩；在处理涉经济纠纷的案件时偏向本地当事人等，一味追求立竿见影的效果，那以功利主义、现实主义、地方主义为导向也就不足为怪了.

这种政绩观在改革开放初期是非常盛行的，十七大以后我国将“可持续发展观”作为战略思想，指导经济发展，协调政治、经济、社会、文化、环境的关系，渐渐认识到急功近利的弊端，健康、可持续发展成为政府决策的指导思想，事实上，虽然意识上很先进，但是在这种经济结构不合理，在加上地方积极追求经济增长的情况下，地方保护主义还是很难从根本上改观的，毕竟对地方政府来说经济的增长才是主要的政绩.

第二，当下在拉动经济发展的“三辆马车”中，内需是促进经济增长的“火车头”.“地方保护主义在过去30年中，有一条明晰的变化主线:上世纪80年代是“保原料”，到了90年代随着中国的经济由供给制约转向需求制约，开始转向保护市场.这次地方保护主义的冲动始于2008年10月末，并持续发酵至今.”［1］这也是地方保护主义屡禁不止的经济根源.

改革开放初期中国经济的增长主要是靠投资和消费，出口的比例占的很少，总体表现为投资性增长:从1978年到2008年，最终消费支出对GDP的平均贡献率是55.4%，资本形成总额是36.7%，而净出口为8%.［2］而到了2009年，投资的总额的贡献率更达到了87.6%，由于经济危机的影响，出口所占份额只减不增，而投资也暂时到了一个新高度，因此内需成为经济的新增长点，由此可见，只要“保市场”这场战役还在打响，那么地方保护主义就不会消亡.

第三，地方保护主义越来越难以被揭发，使地方政府心存侥幸.

实践中的情况是，就算外地企业在当地收到不公平待遇、被区别对待，往往也是投告无门，因为无论是私力救济，找地方管理部门协商，还是公力救济，诉诸法院，显然都不足以与权力部门抗衡，例如某省有一家连锁超市，不仅服务态度好，而且商品质优价廉，但就是因为所处市的政府抵制，在房屋租赁合同到期后出租人拒绝续租，致使其被迫退出当地市场，像这种以商业风险来掩饰地方保护主义的方式就算被媒体揭发、曝光，当地政府也有合理的理由来推脱，外地企业只能自认损失.而且，就算最后被认定是地方保护主义行为，也往往就是被上级主管部门或上级政府责令整改，除非严重违纪、违法，一般没有严重的处罚，因此违法成本太低也是其中的原因之一.

3　如何规制地方保护主义

“一带一路”是中国与丝绸之路沿线国家在道路联通、贸易畅通、货币流通、政策沟通、人心相通等“五通”方面共同协商、协作共进的新型的对外开放新战略，“一带一路”作为全方位对外开放战略，以经济走廊理论、经济带理论为内容，承载着继续寻求中国经济增长、推动沿线国家合作与对话、平衡国际关系格局的重任，尤其是推动中国向西开放，带动西部开发以及中亚、蒙古等内陆国家和地区的开发，从国际层面出发有利于平衡全球贫富差距，促进南北公平对话，从国家层面出发是展现中国产能优势，使西部、中部和东部的资源和特色产品也能更广泛的走向世界，形成全国一盘棋，促进共同富裕.可见，“一带一路”前景广阔、潜力巨大，不仅国家领导人高度重视，地方政府也应顺应改革开放大势，尤其是中西部地区，对外要抓住机遇，在能源、农业以及农业科技、道路交通和旅游等方面扩大交流对话；对内要继续推进经济、政治体制改革，全方位深化对外开放程度，积极谋求共享改革发展成果.

因此，只有全国一盘棋，相互交流沟通才是真正经济健康增长、资源可持续利用、促进环境保护的科学发展道路，由此可见，地方保护主义百弊而无一利，要应对这种狭隘的、自私自利的经济发展方式既要“对内改革”也要“对外开放”:

3.1“对内改革”主要从国家层面、地方层面、立法层面与司法层面四个方面进行

3.1.1从政策导向上，中央和国家应积极倡导可持续发展、绿色GDP，评价地方发展不能仅仅站在财政和GDP上.

改革开放三十多年，经过经济体制改革，地方政府作为独立的经济利益主体，权利不断地扩张，许多企业下放给地方政府管，上级政府在考核地方领导政绩时会以其经济发展速度、GDP的增长率等作为标准，这就在客观上导致地方政府支持和保护本地的企业，使之在与外地企业的竞争中处于有利地位.现在随着地方保护主义的弊端逐渐显现，例如，容易遭致报复行为、环境保护举步维艰等现实情况，使得国家和地方上都认识到了目光短线的经济发展方式无异于揠苗助长.

但是一来，由于中央在评价地方发展是仍主要是限制在数字工程上，综合考虑其他方面难以实行，因此只要政绩观还存在，地方保护就有存在的空间；二来，“地方保护主义与我国社会的人际关系、社区环境也有一定关系.中国传统社会是一个有着重土轻迁心理的社会，因而人际关系较为紧密，因而在涉及本地与外地的纠纷、冲突的处理时自然带有感情色彩和倾向性，”［3］这也是一个不可回避的社会问题.但是社会问题也是可以解决的，只是需要一个逐渐改变的过程.因此，中央和国家站在战略高度上将统一市场、消除贸易壁垒作为经济发展的基础，调整经济结构，坚持科学、可持续发展，这样区域合作取代以行政区划进行分割的经济逐渐成为新的经济必然趋势，地方保护主义也就渐渐没有了立足之地.

3.1.2地方政府应该科学认识地方经济发展与区域合作，认识到资金是流动的，市场是优胜劣汰的，与其违背资金和市场发展的规律，不如利用这种规律，增强合作与交流，取长补短，扩大本地企业、产品以及资源的影响力和竞争力.

只有地方企业增强竞争力，行业才能整体进步，行业进步带动企业进入更高的平台，形成良性循环，中国改革开放最大的经验就是开放和合作才能真正互利共赢.因此，面对全球经济不景气的局面，仅仅保住地方上有限的市场是于事无补的，不如强强联合、“抱团取暖”，授之以鱼不如授之以渔，对地方企业过分的保护只会降低其抵抗市场风险的能力，不如支持、引导其积极参与市场竞争，发展壮大.

近年来地方上各种看似高明的保护主义，比如多头检验、重复检验，甚至是超严执法、百般刁难.许多地方采用地方立法的方式，或者制定有利于本地企业、妨碍外地企业和产品的技术标准、认证制度、卫生检验检疫制度，使市场封锁貌似合法化等方式，实则目光短浅至极:你封锁外面的企业和产品，同样自己的企业和产品也会被施以同样的报复，但是消费者是追求质优价廉的，随着网络消费的快速扩张，这些措施再高明，也不可能阻止网络购物这种无形的竞争，所以自立自强才是“保市场”的根本途径.

3.1.3从立法层面上，限制红头文件的泛滥，不仅是遏制地方保护的公开化和“合法化”的利剑，同时也是建立和保护政府和法律权威的必然选择.

“红头文件”的泛滥一直是被民众所诟病，也为依法治国带来很多困扰，我们要依法治国但是也要看依的是什么法.2015年3月15日十二届全国人大三次会议上做出了修改《中华人民共和国立法法》的决定，立法法作出多处修改.其中就包括对部门规章和地方政府规章的边界进行划定，使政府的行政管理权不任性.具体就是将第七十一条改为第八十条，第二款修改为:“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项.没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责.”

3.1.4从司法方面来说，首先要做到脱离行政权的干扰和影响，做到公平和公正，不偏不倚；其次建立和完善区域性法院或巡回法院，不仅可以使商事纠纷脱离双方所在地的司法机构来解决，同时也可以对地方司法进行监督.

司法权不能脱离行政权，一方面是因为很长一段时间受司法是为经济服务的思想所影响，更深层次的根源在于地方的司法与行政都是受地方人大的领导，对地方人大负责，而地方人大与地方政府在机构设置、人员配置上有千丝万缕的联系，所以在国外三权分立的国家，做到司法独立尚且也有难度，更不说在中国这样一个人情社会了.但是随着法治的进步和完善，民众法治意识在进步，司法监督在进步，纠纷解决方式多样化，说我们的司法基本可以做到公平公正也非虚妄之言，只是还需在制度上继续巩固，例如:构建区别于地方性司法机构的隶属于中央政府的区域性法院或巡回法院，不仅可以使纠纷脱离双方的司法机构，影响司法独立性和公正性，避免纠纷双方各自所在地方的法院作出不同的裁决，同时也避免不同地区之间司法系统的对立和冲突.

3.2“对外开放”意指:第一，吸收国外处理地方保护主义的经验；第二，突破行政区划限制，通过国内区域合作，消除地方保护主义

3.2.1借鉴国外经验

从国际的角度来看，地方保护主义不是我国独有，很多和我国情况类似的国家都有，主要是因为区别于小国，大国幅员辽阔，管理方面依赖于行政区划，要促进和发展市场经济，必然要扩大地方的权利，这样地方间的竞争也就难以避免.因此，吸取国外的经验一方面可以取长补短，转换思路，另一方面也有利于在市场经济制度方面与国际接轨，便利经济交流.例如:“美国宪法的贸易条款规定:‘国会有权管理与外国的以及州与州间的贸易'.最高法院在进行解释时发展了该条款的潜伏效应，即禁止各州管制与其他州的贸易，禁止歧视外地企业，给外地企业强加本地企业无需承受的负担”；［4］又例如:如果州政府在行使管理和服务职能时有明显偏向，或者通过的政府在规章虽然在主体上没有区分但是实际上破坏了统一的大市场也是违法的.我认为美国的这些机制都可以结合我上文讲到的区域性法院或巡回法院来具体应用在我国，将这些经验和做法转化为区域性法院或巡回法院的职能，可以预想到对规制地方保护主义必然大有裨益.

3.2.2促进区域合作

早在2004年，泛珠三角区域合作与发展论坛在香港开幕，11个地区签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，标志着中国迄今为止最大规模的区域经济合作正式启动.这十一个市主要包括:广东、广西、海南、云南、贵州、四川、湖南、江西、福建9个省区和香港、澳门两个特别行政区，区域面积为全国的五分之一，人口占三分之一，经济总量占三分之一.这种共生共赢的经济体系、区域合作模式，将成为中国未来经济发展的新型改革模式.除了这种大型的区域合作，各地方也有很多小规模区域合作的典型，比如同年长春、哈尔滨、沈阳、大连签署了《东北四城市协同合作，全面推动东北老工业基地振兴意见》.这些区域合作的经验和成果再一次告诉我们“保市场”不如拓市场，互利共赢，和谐共生，充分发挥地方优势和特色才是未来经济增长的趋势.

区域合作不仅是消除地方保护主义的“利剑”，同时也是优势互补，增强地区竞争力、深化对外开放的有益经验，“众人拾柴火焰高”，打通地方交通、物流障碍，借助现代互联网金融的优势，抓住“一带一路”的契机，扩大区域合作的影响，发挥中国人力和资源优势，未来国内与国际区域合作必然是相辅相成，繁荣共生.

〔1〕周洲、普沙岭.地方保护成为保增长的“隐形翅膀”［N］.国际商报，2009-03-10（4）.

〔2〕田琳琳，李果，常绍峰.我国改革开放以来经济增长的主要特点及反思［J］.理论学习与探索，2011（4）：83．

〔3〕高其才.地方保护主义成因新解［N］.法治快报（广西政法报），2004-04-12（5）.

〔4〕李海涛.美国的地方保护主义与法律控制［N］.法制日报，2007-10-14（4）.

D035.5；F120.4

A

1673-260X（2016）07-0077-03

2016-04-09