从“共治”走向“善治”——家长委员会破茧成蝶的发展路径

■武汉市教育科学研究院 李碧武 陈红梅

从“共治”走向“善治”——家长委员会破茧成蝶的发展路径

■武汉市教育科学研究院 李碧武 陈红梅

在各级教育行政部门的大力倡导下，家长委员会已经在中小学幼儿园广泛建立。但是，许多家长委员会的发展却遭遇“花瓶”、“收钱会”、“联谊会”等反诘，停滞不前。家长委员会作为现代学校制度建设的重要抓手，我们不能只仅仅满足于它已经达成了多方力量参与治理的“共治”，而应努力追求“善治”的境界，实现破茧成蝶式突破。

一、困惑：有“共治”而未至“善治”

家长委员会的建立是建设现代学校制度实现教育治理的客观需要。教育治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。治理的直接目标是“善治”，即好的治理、成功的治理。“尽管治理本身包含善治的基因，共治的内在优势有助于达成善治，没有共治就必然没有善治，但是有共治并不必然有善治。”反观现代学校制度建设的探索，多元主体参与容易实现，如在学校主导下家长委员会很容易建立，但要形成真正意义上的合力，实现“善治”，却并非易事。如果无法形成合力，共治也可能会演变成秩序混乱和效率损失。

何为“善治”呢？“善治”的最终衡量标准是公共利益的最大化。我国学者俞可平曾在《治理和善治：一种新的政治分析框架》一文中提出了“善治”的六个基本要素，即合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。

2014年底，武汉市教育科学研究院在承担教育部政策法规司委托课题《建设现代中小学学校制度研究与实践》时，曾就家长委员会建设工作进行了专项调研。此次调研覆盖武汉市17个区52所学校及湖北省宜昌、襄阳、孝感等地12所学校，3392名教师（含部分校级领导）、11746名学生在网上答卷，4670名家长以纸质形式答卷。同时，也对1024名校长、教师、家长和学生进行了访谈或座谈。结合此次调研所获得的大量数据，反思“善治”的六要素，我们认为当下中小学校家长委员会的生存现状离“善治”的愿景尚存在较大的距离。

第一，有地位但被架空。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（简称《纲要》）明确提出，要完善中小学学校管理制度，建立中小学家长委员会，引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督。教育部《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》也明确提出，“把家长委员会作为建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度的重要内容，作为发挥家长在教育改革发展中积极作用的有效途径，作为构建学校、家庭、社会密切配合的育人体系的重大举措。”应该说，在国家文件的表述中，家长委员会的合法性是毋庸置疑的。在参与调研的3267份有效教师问卷中，教师（含部分校级领导）普遍认同家长委员会对学校的发展具有重要的意义，班级、年级及校级家长委员会已经比较普遍地建立。班级家长委员会建立的比例达到74.9％、年级家长委员会建立的比例达到55.34％、校级家长委员会建立的比例达到62.11％。

但由于家长委员会是从国外舶来的新生事物，由行政部门强行推广，而教育部的文件只是做了理论上的引领，并未涉及实际操作层面的问题。因此，家长委员会到底是个什么性质的机构？它的运作方式怎样？学校应如何与家长委员会建立良好的关系？家长委员会独立运作时，是否有法律上的责任和权利？家长委员会对学校不满时，意见应向哪反映？诸多问题都没有明确，这也使家长委员会工作难以顺利开展，其合法地位被架空，无法有效发挥作用。访谈中，有许多家长委员会的成员表示，自己很茫然不知道该做些什么。只是常常转发学校的信息，在涉及到收费如校服等方面收集家长的意见而已。至于还能做什么，能做到什么程度，大家都不清楚。同时，校长访谈和教师座谈也表明，学校对家长委员会参与的态度很暧昧，又爱又怕？许多校长甚至强调，如果家长委员会开展活动时，学生受伤，学校是否不用承担法律责任？如果学校还要承担法律责任，谁敢鼓励家长委员会开展活动？

第二，有职能但被弱化。目前，不少学校已初步建立“班级、年级、校级”三级家长委员会。但许多学校家长委员会发挥的作用非常有限。调研结果表明，当前许多中小学的家长委员会仅仅实现了上传下达的职能。当问及“贵校的家长委员会经常做什么时”，教师（含部分校级领导）问卷的排序为：一是反映问题，比例占79.89％；二是传达学校的信息，比例占68.56％；三是参与学校的决策和管理，比例占44.57％；四是调解矛盾，比例占38.02％，五是其他，比例占8.36％。分析不同学段，可以发现不同学段存在一定的差异。小学教师排序跟总样本相仿，初中和高中则略有不同，排在前两位的职能是一致的，都是反映问题及传达学校的信息，但第三位的排序则有了明显差异，初中和高中均为调解矛盾。这意味着初中和高中段家长和学校在应试和升学的压力下，家庭和学校的矛盾时有发生而且较突出，家长委员会在缓和和调解矛盾方面的职能比小学更重要。座谈中也有资料印证了此现象，如某重点高中的家长表示，学校通过家长委员会组织家长投票来决定是否补课、收费，降低各种负面影响。在家长纸笔问卷中，由于不受机器阅卷对答案选项数目的限制，在同样的题目中，我们提出了10个选项，让家长选三项，结果最多三项的排序与教师问卷的结果略有不同。第一是传达学校的信息，比例为55.6％；第二是反映问题，比例为39.6％；第三是参加或组织社会实践活动，比例为30.6％。三个学段家长排序大致相仿。上述数据表明，家长更关注参与或组织社会实践活动，而家庭与学校之间的矛盾并非教师主观想象得那么尖锐。但家长们均未提及“参与学校的民主管理”，这说明广大家长并没有感受到学校此方面的需求和邀请，同时家长自身也缺少参与学校教育的民主意识和能力。

第三，有法治意识但无法律保障。由于当前我国家长委员会是在学校指导下建立，因此，教师显然比学生和家长更了解家长委员会产生的情况，因为教师往往是班级家长委员会工作的组织者和活动的设计者。教师（含部分校级领导）问卷调查结果显示，当前家长委员会的产生方式主要以各班教师推荐为主。选择“教师推荐”的比例最高为52.80％，选择“民主推选”的比例为27.00％，选择“学校指定”的比例为12.00％，选择“家长竞聘”只有8.20％。由此可知，当前学校家长委员会的产生方式主要以教师的推荐为主，方式较传统，家长参与面非常有限，导致许多家长和学生不太清楚家长委员会的产生及参与人员的情况，但令我们可喜的是，民主推选和家长竞聘等现代民主选举方式已经开始萌芽，说明学校和家长的法治意识正在觉醒。

综上所述，绝大多数中小学的家长委员会的产生都是在学校的引导甚至控制下产生的。许多关于家长委员会的规定也是从教育部门的角度出发，突出了学校的主导地位。因此，在实际操作过程中容易使家长委员会沦为学校的“下属”。一旦家长委员会被学校直接“领导”，则会沦为学校的附属品，变成学校的二级单位、公关单位甚至装饰品。家长委员会成员也会沦为义工、收费员、替罪羊或传声筒等代名词。从理论上讲，家长委员会的性质应是一种群众自治组织。群众性组织的基本特征应该是自发、自愿、自治、自主。家长委员会应是由全校学生家长代表组成的参与学校管理和教育的一种新型组织形式，是有效地密切和协调学校、家庭、社区三类教育的关系。因此，家长委员会应该成为一个既与学校教育机构相对独立，又能与学校互相参与、相互制约、相互促进的群众性自治组织。它的运作也应当是在法治精神指引下，以法治的方式进行。家长委员会必须对学生和家长负责，不仅要保障家长对学校教育的知情权、参与权、监督权和评议权，同时当它与教育行政部门和学校相处时也应是在民主平等的基础上依法依规地开展工作。

第四，虽成立但缺实效。国家教育部文件《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》要求中小学幼儿园要普遍建立家长委员会。学校教师（含部分校级领导）方面的调研显示，参与调研的大多数学校已经建立家长委员会，尤其是班级家长委员会的建立应该是非常普遍的。但是从学生问卷和家长问卷的相关问题反应看，学生和家长对此方面的问题较淡漠，不关注。11665份有效学生问卷中，知道学校成立了“家长委员会”的学生仅占48.28％，而大多数学生选择了否定的选项或不清楚。问及“你知道班上哪些学生的家长是家长委员会成员吗？”“你们知道学校的“家长委员会”是如何产生的？”等题目时，选择“不清楚”选项的学生比例分别为42.55％和53.42％。同样，4226份有效家长问卷的数据显示，在“您孩子所在的学校是否成立了“家长委员会”和“您知道班上哪些家长是家长委员会的成员”等题目答案的选项中，分别有34.1％和37.9％的家长选择了“不清楚”。问及“您孩子所在学校有规定‘家长委员会’权利和义务的章程吗？”51.9％的家长选择了“不清楚”。其中小学段家长选择“不清楚”的比例为40.2％，初中段为51.7％，高中为段63.4％。座谈时，许多家长认为学校应该成立了家长委员会，但说不清楚具体的情况，这表明学校家长委员会的工作透明不够和开放不足，导致家长的知情权和参与权没有得到有效的保障。如果广大学生和家长都不了解情况，那么家长委员会如何代表并捍卫广大家长和学生的利益呢？同时，这也从另一侧面说明广大学生和家长民主意识和维权意识还不高。调研数据还显示，随着学段的增加，家长选择“不清楚”的比例也不断攀升，这意味着学校在开展家长委员会相关工作的实效方面，存在学段差异。小学段情况最好，初中段其次，高中段最差，这表明学段越高，离高考指挥棒越近，家长委员会的工作效果越差，就更容易成为一种形式。

二、突破：正视瓶颈，走向“善治”

家长委员会从“共治”走向“善治”必然是与多方力量博弈的结果。这种博弈包括家长委员会组织内部的博弈和家长委员会与外部力量主要是学校的博弈。由于我国大部分地区家长委员会的建设仍然处于初始阶段，家长委员会成员的参与能力较弱，因此，家长委员会与学校的博弈矛盾更突出，存在非均衡性，“善治”将是个长期和艰巨的探索过程。在此，笔者试图提出几点建议，希望能帮助家长委员会的建设早日实现“破茧成蝶”的突破。

1.站在依法治教的高度来发展家长委员会

依法治教已经倡导多年，但光靠学校自律是有限的，学校要实现依法治教需要更广泛的社会参与和更透明的民主监督。依法治教对学校而言必须面临三个层面的监督：政府行政部门、学校内部和学校外部（家庭和社会）。家长委员会参与学校教育，实质上就是第三层面社会参与和民主监督的探索。家长委员会的出现和发展在某种程度上就是要倒逼学校治理方式的变革，使依法治教的成为可能。

学校虽是学校教育的主体，但是学校的教育权是家长教育权的让渡，家长作为学校教育对象——学生的监护人，自然成为学校教育的利益相关方，有权了解、监督学校的办学状况，家长对学校教育的知情权、参与权、建议权等基本权利若要得到切实保障。只有学校开放管理的时空，让家长委员会作为社会力量参与到学校各项工作中，才能有效督促学校依法治教，最终实现依法治校的愿景。家长委员会参政议政，就是代表广大家长群体来实现民主监督。家长委员会里聚集的是优秀家长群体，是家长群体利益的代言人，也是家长群体的领导，更应成为民主管理和监督工作的先知先觉者和骨干力量。因此，家长委员会要变身为学校的伙伴和“监督者”。有人说，家长委员会的存在，就像联结在学校和家长之间的一段“保险丝”：一方面，它会在一定程度上约束学校、教师的行为，以此维护学生的合法权益；另一方面，它又是学校与教师非常难得的外援，提供校外教育资源，帮助缓解家校矛盾，促进学校教育教学工作。

2.达成家长委员会发展和建设的共同愿景

共同愿景作为一种远景目标，对每一个成员都具有重要的号召力、凝聚力和感染力。家长委员会作为群众自治组织，其组织特征强调自发、自愿、自治、自主，就更需要共同愿景来引导。笔者以为，团结一切可以团结的力量来构建教育共同体，应成为家长委员会发展和建设的共同愿景。这意味着一方面，家长委员会是由来自诸多家庭的代表组成，必须通过民主协商来达成统一的教育价值观，以实现教育的合力。如果不能统一多元的思想，最终家长委员会就是“一盘散沙”，要么难以调动，要么成为被少数人利用的工具。另一方面，家长委员会还要与学校建立适宜的关系，形成家校合作的合力。前苏联教育学家苏霍姆林斯基曾说：“只有在这样的条件下才能实现和谐的全面发展：两个教育者——学校和家庭不仅要一致行动，向儿童提出同样的要求，而且要志同道合，抱着一致的信念，始终从同样的原则出发，无论在教育的目的上、过程上还是手段上，都不要发生分歧。”因此，家长委员会既不能越权，也不能成为从属，而应代表广大家长全面参与学校教育决策、监督、评价和管理的组织机构，在博弈中成为学校管理和教育的平等合作者，以共同构建有利于学生身心发展的教育共同体。

3.设计保障和规范家长委员会的发展路径

其一，在宏观上，要健全完善各级家长委员会。家长委员会的建设不应局限于校内，也应形成一个与学校系统相平行的机构链。目前，我国各地的家长委员会主要是以学校为主在建立。而各校的家长委员会缺少横向联系和沟通，也没有上层领导组织和咨询培训机构，导致家长委员会缺少成长的空间和土壤，孤掌难鸣。遇到问题，也无处咨询、投诉和寻求帮助。而在美国全美教师家长协会，不仅有校级，还有区级、州级，甚至国家级，形成一个纵横完整的序列，既可以独立运作，又能相互支持合作，值得借鉴。

其二，在微观上，要科学公正地建章立制。学校要依法给予家长委员会真正的参与权，如决策投票权、评价权、监督权、建议权等。同时，建立和健全定期沟通机制、议事机制、参与评价机制、家长培训机制等。更重要的是家长委员会自身必须建章立制，制定家长委员会章程，明确岗位及职责，依法依规运作，理顺与学校的关系，保障家长委员会参与、配合、监督、沟通、教育等教育功能的实现。家长委员会应由家长代表大会推选产生，而家长代表大会则应由全体学生家长选举产生，遴选应该采取自由竞选、自主自荐、他人推荐等方式。通过公平、公正、分开的程序和方式，选择合适的“有人品、有意愿、有热情、有能力、有时间”的家长委员会成员，才能保障家长委员会健康和规范地运作。

4.激发和培育家长委员会的自治能力

如要充分发挥家长委员会的作用，必须有相应的法律法规来给家长赋权，如此家长委员会才能有底气地与学校和教育行政部门进行平等沟通和协调。因此，国家应该出台相关的实施细节文件，从法律上赋权，扶持和保障家长委员会作为自治组织的法律地位，并对其运作机制及相关法律问题进行明确和规范。例如，l994年美国国会通过了《2000年目标：美国教育法》，将家长参与学校管理视为国家教育发展目标之一。该法案的第8个目标规定，每所学校都应该加强与家长的合作，使他们在家能帮助其子女完成学业并能参与学校的决策，应该更多地参与到促进孩子的社会交往、情感生活和学业成长的活动中并制定政策帮助学校和教育机构建立与家长的合作关系，以满足不同家庭和家长的要求。

更重要的是，国家要依法加大对家长委员会自治能力的培育力度。相对学校的专业性而言，家长在教育专业方面始终处于弱势。同时，家长群体素质参差不齐，家长参政议政能力有限，因此，当前家长委员会很少能解决家长们的实际困难。学校应去除“强势”意识，认识到家长委员会的重要作用，尊重其权利，为其参事议事广开渠道。学校也要对家长委员会进行扶持和引导，加强对家长的培训是首要任务。还要组织专门人员编写相关教材，既有理论又有实际操作，内容可以包括家长委员会工作运作的理论基础及家长参与学校活动的意义、内容、方式、方法、策略及注意事项等内容，使家长能转变教育观念，提高自身素质，增强参与学校管理的能力，从而促使家长委员会的工作走上科学、健康、可持续发展的道路。

5.以民主协商的治理范式规范家长委员会的运作

治理是各个行为主体之间不断博弈，最终走向合作的过程。在实践层面，家长委员会面临的博弈比较复杂，包括家长委员会内部存在的不同教育理念和利益关系的家长之间的博弈，以及家长委员会与外部力量主要是与学校之间的博弈。多种博弈过程是曲折的，甚至是充满阵痛的。我们都期待合作，但不一定所有的博弈都会走向良性合作的理想状态，因为各行为主体之间利益是不一致的，常常会形成一定程度的冲突，这种冲突既可能导致更理想的教育共同体的形成，也可能导致学校和家长委员会的隔绝，因此需要反思家长委员会运作的方式。我们认为，治理理论倡导的民主协商是最理想的家长委员会运作方式。在民主协商过程中，“公民们通过交换他们的公共理性在自由而开放的谈话中坦言相见，即使他们的理由没有说服对方，只要他们认真对待和回应对方关切的事情和所持看法，他们也就能够得到对方对他们看法的合理领会和思考”。由此，“对话”、“合作”、“参与”和“协商”等治理理论的重要词汇理应成为家长委员会运作的核心价值观。

责任编辑成弘