公共工程项目嵌入视角下的村落社会治理——基于SW公路改建工程的分析

邹 荣

公共工程项目嵌入视角下的村落社会治理
——基于SW公路改建工程的分析

邹 荣

由政府主导的公共工程项目日益成为统筹城乡治理的重要手段之一，是推进城乡经济一体化并镶嵌在村落社会治理中的一个重要变量。此类项目体现了现代国家治理意志在基层社会的意愿，不仅改变了村落社会的观念与意识，加速了村落社会内部的变迁，还凸显了村落社会治理的新公共问题。项目的嵌入彰显了国家在基层社会的治理技术变革，也是国家治理逻辑在村落社会的具体体现，但也带来了新的治理困境与张力。为此，要推动项目在村落社会的嵌入，需要重视国家权力的正当性、权力边界以及权力运行带来的负面影响。

公共工程；项目嵌入；村落社会治理

当代中国社会脱胎于“全能主义”的治理模式之下，发育于转型的权威国家。长期以来，国家在整个社会生活中占据主导地位，社会治理在很大程度上依赖于国家力量的推动。国家嵌入村落社会治理基于国家在社会生活中独特的地位和作用的客观现实。“从某种程度上来讲，中国村落社会的变革与发展几乎都是源于外部势力(主要是国家权力)的强势拖拽……是外在力量对村落社会内部的利益结构和社会关系的重组。”[1]伴随着2006年国家全面取消农村税费制度的推行，村落社会公共产品供给与国家权力在村落社会的整合就成为村落社会治理领域十分突出的重要议题。项目制作为国家分税制度改革后，国家转移支付体系的一种重要手段，在基层社会治理领域广泛地被采用。“项目进村”日益成为改善农村基本公共服务，推进城乡一体化，实现政府嵌入村落社会治理中的一个重要变量。作为现代国家治理进程中的重要课题，国家在村落社会的基础性权力运行过程实际上就是国家实际渗透到市民社会并在其统治疆域内执行决定的能力，它是国家通过其基础设施(infrastructure)渗透和集中地协调市民社会活动的能力。[2]本文拟从政府主导的公共工程项目(以下简称“项目”)嵌入村落社会带来的社会治理变迁及其相关思考展开论述。

一、项目概况及其对村落社会治理的影响

(一)项目的基本概况

SW公路是Y省B市L区西山片一条重要交通要道，也是3个民族乡10万群众对外连接的唯一通道，其主干线由沙河口起，经上海子、岩箐、旧寨坝水库、大海坝水库、小海坝水库、清水塘、二道桥、栗坡、大平地、桂花树、党西、大丫口、保和、汶上、上拉堡、上里濯至瓦马，全长132.5千米，经过汉庄、杨柳、瓦房、汶上、瓦马5个乡(镇)地界，是B市西山片区的主要交通干线。支线在大平地岔至瓦房街，长4.5千米。SW公路是20世纪70年代，以“民办公助”形式发动当地群众义务投工投劳、逐段修建而成的简易公路。1981年全线贯通，但由于当时修路受历史条件的制约，公路建造等级低、急弯多、路基窄、路况差、桥涵挡墙各种基础设施不配套、抗灾能力弱、通行能力差，是一条“晴通雨阻”公路。[3](P203)2000年，当地政府在简易公路基础上进行了改扩建，设计建设为弹石路面，公路里程127.94公里。SW公路成为西山片区经济社会发展的大动脉，是联系内外的主通道，改善了当地群众的出行条件，有效促进了经济社会的较快发展。但是，财政投入相对不足，加之其公路承载运输负荷较大，该公路建成以后，一直没有得到改善提升，加之当时设计等级较低、西山片区地质环境复杂，公路破损已相当严重，很多路段雨季频繁塌方，时通时阻，原有路面已不能再适应当地经济社会的发展要求，对SW公路的改造势在必行。

2010年10月，由政府主导的“西山SW公路改扩建工程”(以下简称：“SW改建工程”)正式开工，该工程是按照农村四级公路的标准对大沙河到瓦马原有的弹石路面进行改建。涉及的乡镇主要有汉庄、杨柳、瓦房和瓦马。从沙河口到瓦马的公路是L区西山片的3个民族乡对外连接的唯一通道，该路全长为127.94公里，总投资是1.2亿元。SW公路成为B市与D市、L州之间连接的一条新的重要通道。2011年底，该项目建设完成，极大地改善了当地交通状况。同时，与村落农业有关的第二、三产业也获得较快发展，一些机械、物流企业进驻沿线乡镇，实现了当地产业结构的转换、升级。以SW公路沿线的杨柳乡为例，2012年上半年，全乡累计完成生产总值18581万元，同比增长了28%；实现农业经济总收入21701万元，同比增长30%；完成农业总产值10635万元，同比增长21%；农民人均纯收入2270元，同比增长26.1%；完成固定资产投资9300万元，同比增长5%，完成财政总收入333.3万元，同比增长20.8%。从相关数据可以发现，当地社会经济结构、产业结构获得较大调整，大批的公司、企业抢滩西山，极大地改善和推动了当地社会经济的发展状况。

SW改建工程极大地改善了村落社会的公共服务，改变了当地交通状况。同时，也在客观上提升了基层政府公共服务的水平与质量。相关数据表明，SW改建工程完工以后，运输车辆比原来增加了5倍，货运量呈几何倍数增长，客运班车也由4辆增加到20多辆，旅客日发运量更是飙升至400―500人次。沿线的公共服务质量和水平获得较大提升，村民获得了更加便捷的医疗、教育、卫生等的公共服务。基层政府也加大了村落社会基础设施的建设，进一步改善了当地村民的出行状况，如瓦马乡投资1709.12万元硬化了13个村(社区)内道路52.4公里，还投资152.78万元硬化了9个村(社区)内的入户道路25464平方米。

(二)项目嵌入对村落社会治理的影响

SW改建工程优化了各种资源的配置，逐步完善了村落公共交通，将公路沿线的区域紧密联系在一起，促进了人员、信息和物资等的流通，这就为村落经济的发展注入了活力，推动了村落现代化进程、产业结构升级和村落脱贫致富等多方面的社会变革。具体体现在以下几个方面：

1.更新了村民观念与价值判断

项目的嵌入过程增加了村民与基层政府之间的互动，项目实施涉及到路线的规划、工程建设，土地征用、房屋拆迁与补偿等相关公共事务的协商与解决。在项目实施的过程中，采取了“财务公开”、“一事一议”等一系列民主制度，在项目的执行、实施进程中，村民对相关事务有了具体的参与权和决策权，较好地体现了村民的意愿。村民在参与具体公共事务决策的过程中，增进了村民对相关决策的了解、认识，客观上有助于项目的推进、实施。项目的建设客观上也提升了沿线村落社会群体对外界的认知，其社会化进程也进一步提升，特别是便捷的交通环境强化了村落社会与外部的信息沟通和连接，村落人口流动数量和频率的大大增加，也将整个村落社会置身于更加开放的环境之中。与外界的联系日趋紧密和频繁，村民在不断吸收新鲜外来观念和事物的同时，自然而然地改变与这些新观念、新事物不相匹配的传统观念和价值判断。村民接受信息的广度、深度，以及村民对信息接收的能力增强。

其次，交通基础设施的改善进一步加快了沿线村民与外界的联系与流动，人口流动数量快速增长，流动频率更加频繁。在与日俱增的外界交流与联系过程中，人们获得了更加丰富的生产和生活知识，这为生产技术的改进、先进生产工具的广泛传播奠定了基础。同时，外部市场经济的广泛介入将沿线村落社会置身于一个更加开放的社会体系之中，村民的生产、生活观念在与外界交融之中逐步被市场化观念和行为所诱导。市场化进程开始逐步深入到村落社会群体之中，劳动力资源、土地和自然资源的市场化成为村落社会中最为显著的变化。村民逐步形成了更加理性的“市场经济”思维和行为模式，开始注重从市场中获取生产、生活信息，进而来改变自己的个体行为。村民开始从市场需求的角度，理性地去分析和发现市场的需求取向，在农业生产和种植过程中，利用市场调节自身经济生产的结构。村民加大了特色农业的发展进度，引进了甘蔗、红花、香烟、泡核桃、茶叶、咖啡等经济作物，第三产业在村落沿线逐步获得了发展。

2.改变了村落社会的内部生态

SW改建工程的完成，极大地改变了沿线村落的社会生态。“地理流动性和社会流动性加快是重新构建世界的主要原因”[4](P63)，村落社会内部的重构与调整逐渐地发生：

一是SW改建工程使得公路沿线村落生产条件发生了巨大的调整，部分村民的土地资源被占用，这些在过去属于比较适合种植的土地被征收以后，村民土地资源总体上减少。村民要么从政府获得一定的经济补偿，要么重新获得土地。一些村民获得政府经济性补偿以后，却并未形成可持续发展的生产经营项目，也没有形成有效的可持续性的生产和生活支持。以HD村为例，在SW改建工程实施前，该村共有旱地1137.4亩，该工程大约征收旱地约137.4亩；水田原有344.2亩，该工程大约征收面积约90亩。这直接改变了该村的生产种植规模和结构，对村民的社会生产产生了深刻影响。另外，获得土地资源补偿的村民，多是获得原有村民不愿使用和耕种的相对贫瘠的土地资源，致使部分村民的经济发展难以获得保障，客观上导致了种植收益下降。在一定程度上，使得部分被征收、拆迁村民经济发展的脆弱性被进一步强化。在市场竞争快速介入的背景下，村民对新的生活环境的适应能力较弱，陷入了持续发展的困境。市场经济潜在的风险性伴随着项目的嵌入在村落社会内部进一步凸显出来。

二是SW改建工程补偿引发了村民消费观念的变化。由于SW改建工程建设的需要，部分村民土地、房屋被政府征收，进而使得部分居民的生产、居住条件发生了巨大改变。部分居民原有的自给自足的粮食供给模式被改变，需要通过市场购买来满足自身的生活需要。部分居民一次性获得一笔政府补偿以后，其生产、消费模式与观念也迅速改变，部分村民不能有效、合理规划使用征地、拆迁补偿资金。这些资金大量被用于修建房屋、购买消费品，并未用于长久性、生产性投资。这给日后生活带来困境的同时，也形成了一种负面的示范。部分村民形成了相互攀比的心理，纷纷将有限的补偿资金用于消费性生活投入。这成为项目嵌入以后，村落社会治理的一个新难题。

三是贫富分化拉大，村民之间的矛盾进一步凸显出来。由于资源禀赋、社会适应能力的差异，村落个体之间的矛盾在一定范围内被凸显出来。在项目的推进过程中，尽管遵循了民主协商决策机制，但由于利益分歧、利益冲突的客观存在，在项目推进过程中，因为对利益所产生的矛盾在一定范围内释放了出来。村民在征地、拆迁补偿中所产生的矛盾冲突，成为阻碍项目的焦点，原本相对和谐的邻里关系被打破。由于征收和补偿的差异，致使部分村民之间的不平衡心理加剧，造成了村落内部关系不和谐现象的产生。部分村民改变传统的生产、生活观念，一些懂技术、见识广的人利用自己的技术和经验，先行走上了致富的道路，赢得了相对优越的生活条件。这也对那些相对贫困的村民产生了负面影响，进而出现了村民相互排挤的现象。项目的嵌入将村落社会群体带入一个更加市场化的环境之中，其风险性也随之成为村落社会必须面对的重大问题。

四是个体意识被进一步激发出来。作为政府嵌入村落社会的项目，政府在具体推进过程中起到了主导作用，也客观上改变公路沿线的社会结构和社会生态系统。这对沿线村落社会的治理形成了巨大的影响。在SW改建工程提出时，总体上村民对此持支持态度。但是，在涉及到拆迁、征地、补偿等一系列利益问题的时候，村民个体的意识就被激发出来。部分村民不愿意自家的土地、房屋被征收、拆迁，缺乏必要的公共协作意识。而有的村民则希望通过征地、拆迁获得较高的经济补偿，并以此作为与政府博弈的筹码，肆意抬高征地、拆迁补偿的金额，一旦不能获得自己心理底线就采用过激手段阻挠工程建设推进。另外，在村落内部为了提升出行方便，各村落纷纷采用大家集资、出工等方式修建SW公路通往本村的岔道，在这一过程中，村民出于自身利益的考虑，在这些公共问题的协商中难以达成一致意见。“集体行动的困境”在村落内部公共问题层面有着较为明显的体现，例如在修建村道过程中，不同村落都要求每家每户筹集200至500元，但是这项工作遭到村民不同程度的抵制。

3.诱发了村落社会治理的新公共问题

SW改建工程客观上改善了西山片区公共交通状况，但一些新的公共事务开始凸显出来：一是交通事故频发。SW改建工程提升了公路运行状况，通行状况的改变方便了交通出行，但交通安全防范设施和意识淡薄，交通事故也随之增多。自2010年起，该道路主干线发生大小交通事故多达33起，而每年死于交通事故的有3―10人。公路路线的调整、沿线缺少交通标志、标线，加之大多数村民的安全意识淡薄，交通行为存在着随意性。在2012年的春节期间，村民在赶集回家的路上，由于发生交通事故致使9名学生死亡，年龄最大的只有21岁，是一名在校大学生，最小的只有9岁。肇事司机逃逸，引发了当地村民的强烈不满。二是村落人口的外流。项目建成后，增加了公路沿线村落与外部世界的沟通与联系，村民逐步摆脱了对土地的依赖和束缚，村落社会原来相对突出的“乡土性”带来的“闭合性”逐步被打破。村民逐渐卷入到更加开放的大社会，大量的剩余劳动力逐步退出农业生产领域，开始在其他产业、行业中谋求生存。这些变量不仅改变村民的日常生活，也在改变村庄内外部关系、村落社会治理结构和过程。项目嵌入村落后，使得耕地面积越来越少，现代化农耕技术和器具的广泛使用进一步解放了沿线村落的劳动力。同时，由于农业种植结构的调整困难、产业化程度低等问题和村民希望改善生活条件等因素，选择到外务工的村民进一步扩大，导致出现村落人才“空心化”和“弃耕从工”现象增加。三是改变当地生态环境。工程建设在一定程度上改变了沿线地区的自然生态、地质地貌，使得泥石流等自然灾害更加频繁，公路沿线石漠化、水土流失等问题凸显出来。

二、项目嵌入背景下村落社会治理的变迁与困顿

(一)治理能力的重构与治理技术的变革

对于村落社会而言，项目制作为“后税费时代”提供了新型治理模式，一方面影响和塑造了稳定的制度安排，另一方面诱发了相应的政府行为，成为认识国家治理过程和政府行为的一个新维度。[5]这种治理形式作为国家嵌入村落社会的形式，通过外在的改变影响着国家权力在村落社会的具体运作。从某种程度上来说，项目成为国家改善村落社会公共服务水平的重要途径，是嵌入村落社会的重要变量。项目的嵌入客观上冲击传统村落社会的利益关系结构，使得以利益关系为核心的社会关系网络发生激烈的碰撞。显然，项目在征地、拆迁补偿的过程中所引发的社会利益纠葛伴随项目的嵌入也随之显露出来。个体在追逐自身利益最大化的同时，不可避免地侵害到他人的利益，这种利益纷争势必将原来相对稳定的村落社会关系打破。在利益面前，原本互惠互利、相互协助的邻里关系和行为逻辑被颠覆。在项目的嵌入过程中引发的利益关系变革，客观上破坏了相对稳固的村落社会的行为准则，村落个体间的信任度也逐渐降低，不信任度相应地增加。村落群体之间的隔阂、矛盾在这样的境域下不断得到强化，这显然不利于村落社会秩序的实现。

进入当代以来，中国的村落社会治理获得较大的发展空间，但在总体上仍然沿袭了国家力量对社会的主导性格局。尽管1994年分税制改革和2006年农业税费改革以后，改变了作为地方政府与中央政府的财政关系，也影响和左右着国家在村落社会的治理方式。但是，项目嵌入村落社会，不是源自村落社会内部力量的推动，而是来源于外部性治理安排，是源自政府性力量的推动。这种外部公共产品的供给，是外部力量改变村落内部结构的具体体现。外部性的力量的介入，客观上也促进了村落社会内部公共性的发育和成长。以项目为依托来推进村落社会治理，不仅是村落社会变迁的内在诉求，更是对现代国家在基层社会治理能力的新考验。国家对基层社会的权力运用，在很大程度上体现为对基层社会的渗透力，并在此基础上实现社会资源的分配与调解功能。这不仅需要建立一个理性化、制度化的官僚体系，而且需要构建一个具有执行经济政策、提供社会服务和维持公共秩序的基层政权组织。[6](P4-5)因此，国家及其在基层社会的治理能力的提升，是应对日渐复杂的村落社会治理的必然要求。

在税费改革以后，学界都将国家权力视为“隐退”的状态。但是，在村落社会实际权力运行的过程中，国家权力从未退出过，国家也从未放弃对村落社会的关注与重视。在社会治理逻辑和体系之中，国家总是通过强化自己对社会的影响力，来保证自身治理的持续与稳定，进而增强其治理的有效性与合法性。隐含在治理技术和措施背后的本质问题是国家治理方略和治理技术的调整。从整体上来说，改革开放30年来，中国社会治理实现了从“总体支配”到“技术治理”的转变。[5]项目制作为国家治理的具体策略，展现的是在新的时代背景下，国家在基层社会治理模式上作出的新调整。一方面，在这样的治理模式中，实现了国家权力关系的重新分配，力图将国家整合和地方社会的主动性有效调动起来。另一方面，项目的实施也在客观上重构了整个村落社会的网络关系和治理生态。村落社会网络结构和运行模式的改变，强化了国家嵌入式治理的能力水平，国家不再通过直接的管控来实现其政治意图，转而寻求通过权力关系、财政关系为代表的渗透性嵌入。处在村落社会之中的国家政权及其在基层社会的代理者、村落社会以及村落个体间的相互关系也随之发生调整、变革，这也意味着在新的关系网络下，村落社会治理理念、治理策略和治理实践也需要随之作出新的调整。

(二)村落社会治理的逻辑及困境

从国家的视角来看，项目的嵌入，在很大程度上取决于国家在基层社会治理中的财政力量，也取决于公共问题是否被纳入到政府的视野中。这表明基层政府在赢得国家财政支持的条件下，获得了相当大的自由裁量权。但是，在一定时期内，地方政府用于项目投入的资金总是有限的，这也是为什么在SW改建工程推进过程中，由于配套建设设施的不足，出现要求村民出资、出力建设通村的岔线，在一定范围内引发了村民的不满。这表明，项目式嵌入治理在很大程度上是基于单一问题导向的线性技术逻辑，往往带来的是“碎片化”治理的困境。

作为国家代理人的基层政府在面对村落社会及其特有地方知识的时候所持有的颟顸态度，也使得项目的嵌入陷入了治理的新困境。基层政府在推动项目的实施与贯彻过程中，往往基于对上负责的政治逻辑，同时也带有极强的政治利益偏好，往往容易忽视基层社会的内在诉求。国家及其代理者本身的文化知识技能的欠缺同样制约和限制了基层社会治理进程的推进。对作为治理主体的国家及其在基层社会的代理者而言，他们在推动村落社会转型治理进程中面临的主要问题表现在两个层面上：一是作为国家及其在村落社会的代理者本身的局限，现代科层制的运行模式使得他们在具体社会治理活动中带有较强的政治性，其政治目标较为明确，这往往容易导致对村落社会内部诉求的忽视。在这样的背景下，治理主体与客体之间的协作、共识往往难以达成一致。二是国家及其在基层社会中的代理者主观上的知识偏见，体现为对村落传统社会文化的排斥、抵触，主观臆断地将传统村落传统视为一种糟粕，应当予以摒弃。詹姆斯·斯科特则论证了那些不考虑文化特性的国家化的“试图改善人类状况的项目是如何失败的。[7]“机械式的套用忽略地方特性的通用规则，极可能招致失败或社会幻灭，更可能的是两者都发生”[8](P33-43)在实际的项目运作中，国家和政府的初衷也许是为了改善当地的生活条件，但因国家代理人宣扬的科学知识与地方知识之间的明显差距，而以失败告终。在推动整个社会发展的进程中，在“发展主义”逻辑主导下，国家的行动似乎也很难兼顾地方知识差异的存在。在村落社会的治理问题上，国家政权及其代理者将“发展”置于头等重要的位置，这对村落社会而言，就不再是纯粹的治理。换而言之，治理本身被置于管控之下。在这样的语境中，国家的在场可以不需要“倾听”那些来自被治理者的声音，“国家利益高于一切”成为当地管控上的最高原则。在这样的原则下，被治理者的内心世界和他们的想法可以被罔顾。[9]

项目的嵌入根本上源自政府的推动，虽然不再像税费改革之前需要从基层社会汲取资源，但现在的“分包”仍然延续了税费改革之前的决策特征，即“自上而下”的高位推动。但是，在具体的治理实践过程中，这种由某一地方先进经验所提炼出来的典型经验上升为普遍性的游戏规则或行为准则以后，外在的嵌入治理就有可能导致局部的不适应性。地方社会发展状况的非均衡性，决定了同质化的治理方案与策略在推进过程中必然导致的“不适应”、冲突，甚至是对抗和抵制。即便是基层政府作为国家意志的代表者和执行者，是贯彻落实具体项目的决策者、制定者、实施者和评估者，但最终都是依赖于国家政权组织的授权。基层政府及其代理者都是在国家既定的体制与框架中来推行具体的治理活动，治理策略和行为依然具有很强的被动性。作为国家代理者的基层政府组织及其成员，尽管有可能对村落社会的状况较为了解、熟悉，但实质上很难左右国家项目计划在基层社会的运作过程。

项目的设计、推进往往是基于上层政治体系的预先设计，这也就导致了一个实际的运作问题，即什么样的项目可以被纳入到高层政治体系之中，政策设计者的主观预设是否能够有效契合基层社会的实际需要，这显然是一个科学性、可行性难以保障的命题。正如美国著名人类学家詹姆斯·C.斯科特所指出的，很多试图改善人类状况的项目没有达到预期的效果，有许多甚至起到了相反的作用。项目在社会中招致失败的因素是多方面的，其中国家及其治理者强烈而固执的自信(尽管现代社会提供了众多理性决策的途径)，致使理性的设计在很多时候都是停留在美好的愿望之上。于是，他们习惯采用更加简单化的方式来应对复杂的社会治理问题。当然，对现代国家而言，除了国家及其治理者强烈的固执之外，其拥有的特殊强制力确保哪些(可能是)带有极端现代主义的设计成为现实。

推动国家与村落社会在治理进程中的互动就成为一个重要议题，传统风俗习惯并非都是社会发展的绊脚石。客观上，村落社会治理的推进需要在国家、社会、基层政府之间建立起必要的共识和妥协之上的公益。从政治合法性的角度来看，国家的治理合法性更多的是依赖于社会对治理主体的治理理念、治理目标、治理方式、治理策略等达成的共识和认同。这也就要求国家及其代理者在推进社会治理的进程中要“最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可”。[10](P9)同时，基层政府在项目的嵌入过程中，往往不会简单被动地按照上级政府的意图来执行，财政资金往往为基层政府所利用，这也是国家在基层政府项目嵌入过程中需要考虑的重要环节。项目对于地方的吸引力，并不仅仅表现在项目所含的资金量，更在于它类似一种催化剂，没有它，政府行为就不可能潜在地转化为经营行为，不可能为自己营造更大的经营空间，获取更大的收益[11]。通常情况下，项目的嵌入突破了基层政府体系的层级运行管理模式，为推动典型性公共事务的治理提供良好的条件，为集中资源打造亮点，从而能够快速创造政绩，起到良好的宣传效果。[12]

(三)项目嵌入及其治理的张力

项目的嵌入在推动村落社会治理的进程中，不仅对村落社会治理的方式进行了调整，也改变了村落社会内部的结构。项目的嵌入对村落社会内部结构的改变往往是多方面的，其影响力有时候是政府在项目嵌入设计之初所始料不及的。这些改变带来的结果多数时候将助推村落社会内部的经济、社会的发展，但也无可避免地会产生一些负面的影响，进而影响整个村落社会治理生态，表现为项目嵌入所产生的张力。

项目的嵌入在根本上体现为国家权力主体通过权力授权与市场(竞争)授权相结合的形式，实现公共资源的配置。在项目嵌入的基本设计中，体现的往往是国家(政府)意志。在项目嵌入目标的设计中，很多时候更加注重从“成本-收益”标准去衡量和评价项目，而非从实际的社会效应层面上去考量。简而言之，项目的嵌入更加注重理性设计，而非价值考量。这也就导致了在项目嵌入过程中，政府往往以实际效率为导向，着力推动哪些可以物化、外化的项目，这既可以帮助政府提供可以量化的政绩，也可以保证项目能够在短期内实现其预期目标。这正如尼斯坎南在官僚模型中所指出，官僚是追求总预算规模最大化的。[13](P37)国家(政府)在项目中的实用主义逻辑，总是影响和制约着整个国家及其基层代理者的行动逻辑，这也成为左右和改变项目嵌入效果的重要变量。同时，项目的嵌入在很大程度上指向于某一单一问题和单一目标的解决，政府不仅需要综合衡量相关项目建设资金的有效使用，还需要综合权衡项目实施的地区均衡等政治要求。因此，项目设计、建设往往都是通过“一地一项目”的策略来实现相对的均衡。加之在项目设计过程中，往往由于项目资金的限制、制约难以完成与某一项目相关的配套项目的建设。政府在公共财政资金相对有限的条件下，往往难以在短期内对同一项目设计、建设作出带有配套性的投入。

项目的嵌入还存在项目设计产出目标与实际效果之间的悖论。在SW改建工程之中，我们发现该工程的推进给沿线村落居民带来巨大方便的同时，也带来一些新的困惑。诸如项目的建设在加剧村落社会内部分化的同时，也在客观上导致了部分村民的生存状况更加脆弱。正如周雪光分析的，发现公共政策虽然有着良好的目标，但在实际执行过程中却可能对村落社会集体造成极大的损伤，给基层治理带来消极影响。[14]

三、对村落社会治理体系的新思考

项目作为政府公共治理和公共服务的输出，是国家在基层社会治理功能从“管制”向“服务”转变的具体体现，是国家治理技术变革，更是国家在基层社会治理逻辑的调整。作为社会治理的主体和社会公共事务的主导者，国家政权总是力图通过推动社会的发展来获取其存在和发展所必需的合法性，正如盖尔纳所言，只有在工业社会中，发展才成为了社会合法性的唯一来源。[15](P30-31)同时，村落社会治理作为国家治理这项宏大工程的重要组成部分，它既是国家治理实践的前沿，又处在国家治理层级体系的末梢。村落社会治理成效是检验一个国家治理绩效高低的重要变量。[16]

实际上，利用项目来推动社会治理进程在西方国家公共行政中早就被广泛地运用，其中最为典型的案例就是“罗斯福新政”。时至今日，利用项目推进社会治理进程，代表了国家“中心主义治理”模式仍然在国家治理中扮演着不可或缺的地位。在这种治理模式下，国家、政府权力在社会公共问题的治理进程中起着不可或缺的作用。国家与政府仍然是整个社会公共利益的代表者和推动者，是社会公共资源分配的主导和中心。正如黄冬娅所指出，“理解基层治理变迁，不仅需要我们寻找推动基层治理转型的社会动因，更加需要我们进一步探求国家内部‘自上而下’推动基层治理变迁的动力所在”。[17]对于当代中国村落社会的治理而言，国家治理目标的转换，直接推动了国家社会在基层社会治理方式的变革。项目的嵌入在根本上揭示的是国家从“外控式-嵌入式”治理逻辑的变革。基层代理者积极通过项目嵌入，实现对村落社会结构与关系的调整。村落社会在外界力量介入的背景下，其变迁进程也自然改变了村落社会的治理方式与模式。在国家治理理念、治理价值、治理技术的宏观构架之下，村落基层社会治理实践、治理现实、治理诉求表达之间，所凸显出来的理想性、价值性与现实性、实践性的张力、矛盾和纠结使得村落社会的治理仍然面临诸多治理技术、治理实践的难题。在现实的治理实践之中，需要充分考量各种治理技术对整个社会变革的影响。随着社会生活的现代性转型和变迁的推进，社会与国家在利益取向、行动方式、结构模式等方面的分化日益明显，两者的关系日益复杂化，既存在彼此疏离、分歧和冲突，也有着相互依赖、协调和一致性。”[18](P437)

首先，国家(政府)在村落社会治理中对理性与正义价值的坚守，是保障整个社会公共利益的根本，也是国家治理模式建构的必然趋势。我们关注项目的嵌入给村落社会带来更多优质公共服务的同时，也需要关注项目嵌入这种线性的输入可能带来的一些外部性公共问题。也就是说，项目的嵌入不仅需要重视经济、政治效应，还需要重视社会效应的考量。村落社会的治理不是简单的单线条式的运行模式，这需要我们更加深入全面地考量项目给村落社会带来的结构与关系变迁，从整体性治理的角度去思考村落社会的治理。同时，治理的重要蕴意和内涵中暗含了在国家嵌入性的介入，更需要村落社会内部与国家之间的有效互动。国家(政府)在推进社会治理的进程中需要考虑成本、效能、效用及其代理等相关问题的同时，需要注重社会价值的实现问题。在村落社会的治理实践中，各种要素之间杂糅、叠错、悖异不可不免。这样的积弊仍然会在现实过程中不断隐续，这可能既是“历史中国”的宿疾，也是“现实中国”的时弊，甚至可能构成“未来中国”的隐患。[19]

其次，有效厘清政府与市场、社会间的关系，成为破解村落社会治理的关键，规范化的边界关系是现代治理体系的基础和前提。项目的嵌入过程，注定是一个、复杂而多变的社会实践过程。项目对村落社会结构与关系产生了深远的影响。在具体实践中的逻辑出发点，公共权力的作用往往是产生巨大的差异。“权力机构挤占社会空间，吸纳社会资源，但却并不能生产出自组织的公民社会，以及真正意义上的社会生活”[20]，国家在推进现代社会治理的进程中，必须要考虑到公共权力的边界与规范问题。伴随着村落社会结构转轨、经济体制转型而来的社会分化和利益群体的日渐多元化，村落社会治理需要面临更加复杂多变的社会诉求，其中的困境与矛盾不可避免地凸显出来。这就需要公共权力的运行以更加审慎的态度来对待社会的公共诉求，项目嵌入不再单纯地唯政府意志左右，防止“公权”运作方向的偏离。政府、市场与社会关系的变革，最终依赖于整个治理体系和治理方式的变革，只有积极适应和调整现有的治理体系，不断满足社会内外部变迁的现实需要，才有可能更好地处理各种复杂的社会关系。

第三，项目的嵌入，需要考虑到“嵌入”与“排斥”的两个层面，在关注“嵌入”层面的同时，需要注意“排斥”带来的“碎片化”问题。项目的嵌入过程必须尽可能考虑在现实社会中可能遭遇的“排斥”现象的产生。如果政府在项目的嵌入过程中，不能有效地克服社会“排斥”现象及其产生的效应，无疑将弱化项目的积极作用，甚至在一定程度上导致项目嵌入的“失败”。这一问题也在当代西方政府公共行政失败的案例中获得了佐证。在国内，以近年来的“PX”项目嵌入遭遇的排斥尤为典型。项目嵌入遭遇“社会排斥”的客观存在，使得政府的社会治理变得更加复杂多变。实际上，基础设施供给碎片化与需求表达的碎片化密切相连，底层碎片化使得底层群体难以进行有效的利益表达，难以参与对其生活造成重大影响的公共决策。[21]在应对村落社会治理困境的时候，必须要从整个社会系统的角度去思考和评估，防止“碎片化”治理带来的治理困境。从国家在基层社会的治理能力与治理体系的现代化着手，积极主动地构建村落社会治理的进程。

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(责任编辑 朱和双)

(楚雄师范学院政治与公共管理学院，云南 楚雄 675000)

On Village Social Governance from the Perspective of Embedded Public Project - An Analysis Based on SW Highway Reconstruction Project

ZOU Rong

(SchooldofPoliticsandPublicAdministration,ChuxiongNormalUniversity, 675000,YunnanProvince)

Government-led public projects are becoming increasingly important in coordinating governance in both the urban and rural areas and now serve as an important variant in promoting economic integration of the urban and rural areas. Led by government, these public projects reflect will of the government at the social grass-roots and have the functions of changing public opinion in the rural society, speeding up inner changes in the villages and, more importantly, highlighting new public issues in village governance. The practice of embedding public projects is a reform of the State in technique of grass-root society governance and concrete realization of the logic of governmental governance at the grass-root society. Such embedding practice, however, does not come without difficulties and tension. To promote public project embedding in the grass-rood society, therefore, it is necessary that legitimacy, boundaries of the state power as well as the side effects of its execution be given adequate attention.

public project； embedded project； village social governance

云南省哲学社会科学规划项目“云南传统村落文化变迁与社会治理转型研究”，项目编号：XKJS20150；云南省哲学社会科学研究基地项目“当代彝族村落文化变迁与治理转型研究”，项目编号：JD2015YB38；楚雄师范学院彝族历史文化与社会发展研究专项课题“当代彝族村落文化变迁与治理转型研究”，项目编号：YZZX1402。

2016 - 11 - 08

邹 荣(1981―)，男，楚雄师范学院政治与公共管理学院副教授，研究方向：基层社会治理与公共管理。

D669.3

A

1671 - 7406(2016)12 - 0046 - 09