推进政府向社会组织购买公共服务的调查——以杭州市萧山区为例

◎ 张国琴

推进政府向社会组织购买公共服务的调查
——以杭州市萧山区为例

◎ 张国琴

转变政府职能，建设廉洁高效的服务型政府，关键是简政放权。向社会组织购买公共服务，是推进政府职能转变、实现简政放权的有效方式。本文以萧山区为例，对政府向社会组织购买公共服务的做法进行梳理分析、总结提炼，找出存在的一些普遍问题，并在此基础上提出相应的对策建议。

政府购买公共服务 职能转变 社会组织 萧山

作者张国琴，杭州市委党校萧山区分校教师（邮政编码 311200）。

公共服务的供给是政府承担的主要职能之一，政府供给公共服务包括供应和生产两个方面，传统上政府不仅被赋予了供应公共服务的职责，而且也被认为应当生产所供应的公共服务。20世纪50年代，国外研究者已经对公共服务的供应与生产在理论上进行了区分。该理论认为政府承担着供应公共服务的职责，但不必亲自生产公共服务，而是可以采取购买服务的方式向其他生产者购买公共服务。例如，理查德·A.马斯格雷夫（Richard A.Musgrave）指出，“公共需要的供应……并不要求它必须有公共生产的管理，正如公共生产的管理并不要求它必须有公共需要的供应那样。在决定各自的适当范围时，应根据各自情况选择不同的标准”。

改革开放以来，我国经济持续快速发展，同时社会结构、分配方式和社会组织形式也在发生深刻变化，公民越来越不满足于现有的社会保障制度和公共服务体系，他们想要享有一个完善的社会保障制度和高效的公共服务体系，政府购买服务已成为一种趋势。1995年，我国开始了对政府购买公共服务的探索，取得了显著成效，但还处于起步阶段。从目前的研究现状看，国内专家主要在以下几个方面进行阐述。例如，王浦劬认为“购买公共服务的范围集中在社区服务、行业性服务、行政事务与管理类服务四类，购买公共服务的主要方式有合同制、直接资助制和项目申请制三种”；王名认为“要实现购买公共服务的效果，就要在公共服务的提供中发挥社会组织和政府的各自优势，关键在于购买过程中社会组织的独立性以及是否有公开的竞争机制”；周俊认为“我国政府向社会组织购买服务总体上还没有走上规范化的发展道路，政府和社会组织双方之间的地位和角色不清，公共责任得不到体现，缺乏监督和评估”。

党的十八大报告提出，要转变政府职能，建设廉洁高效的服务型政府。2015年“两会”通过的国务院机构改革和转变政府职能的方案，很关键的一点就是要做到简政放权，向社会放权，向社会组织购买公共服务就是很重要的一个方面。萧山区也是较早探索政府购买服务的地区之一，近年来，萧山区社会组织发展速度比较快，区委、区政府十分重视社会组织培育。 《萧山区第十四次党代会报告》明确指出，“要加强社会组织建设，鼓励支持社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等各种社会组织依法参与社会管理和服务”。向社会组织购买公共服务，转变政府职能，也已成为萧山区未来五年需要攻克的一大课题。本文以萧山区为例，借助国内外专家的理论探索，对政府向社会组织购买公共服务的做法进行梳理分析、总结提炼，找出存在的一些普遍问题，并提出相应的对策建议。

一 萧山区政府向社会组织购买公共服务的形式及成效

（一）萧山区政府购买社会组织服务的类型

一是功能型购买。功能型购买是一种相对固定的形式，是通过社会组织在某个领域的特定功能定位来实现的。在这个过程中，政府仅仅是购买“服务的效果”。建立政府购买民办教育机制，2013学年以当地同类公办学校生均教育事业费为基准，制定政府向基础教育阶段民办学校购买服务的经费投入制度，义务教育阶段每生补助30%～50%，学前教育、高中教育阶段每生补助20%～30%。区级6所民办学校审核合格，共拨付资金455多万元。近年来推出的政府购买民办医疗机构和即将推出的政府购买养老服务，力度之大，前所未有。如萧山区政府向萧山经济技术开发区医院购买医疗服务，2012年分别支付150万元、72万元；2013年分别支付350万元、78万元。2012年对两家养老院的433张床位进行补贴，共235.22万元，其中给所有权是自己的养老院每张床位补贴1.2万元，租赁的床位补贴6000元，分三年支付；2013年购买了6家养老院的904张床位的服务，共支付248.4万元。

二是项目型购买。项目型购买就是政府主动在众多社会组织中寻找自己需要的公共服务，然后出钱以项目或者团购形式购买使用。在城区成立社区法律服务社、社区居家养老服务照料中心、社区残疾人康复站、社区环境卫生服务站、社区青少年阳光服务社等社区民办非企业社会组织，并承担政府购买社区法律服务、残疾人服务、卫生保洁服务、居家养老日间照料服务和青少年服务等服务工作。例如，杭州市萧山社区卫生服务爱心连锁站成立于2002年，现有连锁站18家、从业人员176人、医护人员80人，构建了15分钟服务圈。八年来，该爱心连锁站共接受财政拨款60万元，为社区居民门诊服务185万人次，为60岁以上老年人免费建立健康档案1.2万份，为弱势群体送医送药3.5万人次，免费回访6.1万人次，参加义诊服务500余次，为特困户免费发放价值40万元的“爱心医疗卡”，免费为社区居民赠药24万元。

三是补缺型购买。通常这些商品政府是没有的，自己生产不合算，或者质量和效果不尽如人意。萧山区司法局向法律事务所购买社会事务管理与服务，以及与之相关的法律服务、人民调解等事项。萧山区人力资源和社会保障局向社会职业介绍、技能培训等机构购买公共职业介绍、创业、公共就业培训等服务，为更好地迎战严峻的就业形势，萧山区将加强见习训练平台建设，借助现有的76个见习训练基地，对萧山区生源全日制大中专应届毕业生及离校两年内未就业的毕业生提供为期3～6个月的见习训练，对见习学员和见习训练基地提供一定的财政补贴。萧山区交通局向交通运营机构购买公共交通服务，为符合一定条件的人群提供免费或优惠的公共交通服务，包括推出公交老年卡、公交学生月票，公交车、自行车在规定时限内优惠，开辟特定公交线路，等等。

四是期许型购买。这类购买服务不是即现的，而是一种不确定的预期。它构筑在政府无须考虑自身功能建设的基础之上，通过租用社会组织的功能来实现。浙江省羽绒行业协会、杭州市羽绒行业协会、萧山区羽绒行业协会合署办公，三块牌子，一套人马。萧山区和新塘街道每年向羽绒行业协会购买公共服务，即全程举办每届萧山区羽绒展销节，购买资金额度各为100万元。从2009年起已连续举办了5届羽绒博览会。

五是岗位型购买。岗位型购买则是以岗位的“人数”为核价标准，由政府部门提出岗位人数、任职条件等，采取直接雇（聘）用或人事派遣（代理）等方式招聘相关人员，按照每个人（岗位）支付费用。岗位型购买服务又可分为两大类：一类是政府将一部分公共服务岗位，如某些服务窗口岗位等，通过直接到人才市场招聘，采取人事代理、派遣制或直接签订劳动合同的方式，聘用人员提供公共服务；另一类是在就业压力增大的情况下，根据萧山区的统一培训要求，通过出资购买就业岗位及培训成果的方式，缓解就业压力，提高就业率。如“万千人就业工程”，政府将交通协管员、治安联防员等工作岗位向社会购买，其实质是政府通过购买服务来创造就业岗位，具有较强的政策性。

（二）萧山区政府购买社会组织服务的成效

一是加快了政府职能转变。政府购买社会组织公共服务，打破了政府包揽公共服务的局面，拓宽了公共服务提供的渠道，丰富了公共服务的形式和内容，较好地实现了公共服务需求与供给、大众需求与专业要求、及时性与有效性的统一，初步形成了政府主导、社会参与、群众受益的公共服务发展新格局。政府逐步从可由社会组织承担的事务性工作中解脱出来，集中精力行使自己必要的职能，大大提高了工作效率。2007～2012年，社会组织先后承担了107项政府委托服务工作，极大地缓解了政府部门的压力。

二是提高了公共服务的质量。就目前来说，大部分公共服务由政府来生产提供，但由于其在一些公共服务领域缺乏专业的人才和技能，决定了政府所提供的公共服务的质量和效率较低。政府通过引入市场机制向社会组织购买公共服务，一方面，打破了政府垄断提供公共服务的局面，使公共服务由单一的供给模式向多元化的供给模式转变，促进了政府、社会和市场三大主体的有机结合；另一方面，生产者可以通过竞争来取得某一公共服务的生产权，而市场机制的激励性、竞争性和刚性约束，使公共服务的承接者和提供者具有内生的较强的创新动力，由此能够最大限度地发掘其经营管理的潜能，有利于公共服务质量、效率的大幅度提高，从而使公共资源的配置达到最优。例如，北干街道广德社区、工人路社区、城厢街道江寺社区、俊良社区创建的“老年宜居社区”，能够有效地针对居民需求提供人性化的服务，满足了社区居民对公共服务多样化和专业化的需求。相较于传统的社区管理来说，弥补了街道办事处和居委会的不足，运用其丰富的人力资源，使公共服务的质量和效率有了明显的提高，同时也降低了行政成本。

三是加速了社会组织培育。日益复杂的社会事务，以及事无巨细、亲力亲为的统一管理使政府疲惫不堪，同时也压缩了社会组织生存的空间。现在政府不仅可以释放这部分空间，而且政府购买公共服务的资金也可以成为社会组织的另一个资金源头，更有甚者政府还采取各种方式扶持和培育社会组织，为其发展营造良好的环境。1990年首次实行登记管理时，萧山区仅有90家社会组织，但到2014年底，全区各类社会组织已达711家，其中社会团体251家、民办非企业单位460家，备案登记的社区组织近1000家、社会团体分支机构70家，涉及教育、科技、文化、体育、卫生、交通、建筑、外贸、农业等几十个行业或部门。在这些社会组织中，已有44个成立基层党组织，43个成立联建支部。近年来，萧山区积极引导社会组织有效参与社会管理，如萧山区已在全区566个村、社区建立“和事佬”协会，就地、高效、便捷地把矛盾化解在基层一线。三年来，萧山区已累计建成基层平安创建示范标准村（社区）300个。萧山区还全面推广新农村建设法律顾问制度，目前已有149位法律顾问派驻到全区28个镇街和566个村（社区）。另外，萧山区还把28个镇街划分成416个片区，建立网格化管理服务小组3479个，参与网格化管理服务的党员达2.2万人。这些社会组织在萧山区经济、政治、文化、社会管理等领域做出了很大的贡献，其中萧山区爱心社区服务中心、笑笑幼儿教育集团、开发区医院还被评为全国先进社会组织。

四是加强了政府与社会组织的新型合作关系。目前，萧山区在理顺社会组织管理体制、实行政会分开、实现自主办会、实施政府购买社会组织服务、社会组织综合评价，以及建立政府与社会组织的沟通对话机制等方面实现了一些新突破，有效地缓解了长期以来政府和社会组织定位不准、职能不清等突出矛盾，有力地推进了全区行业协（商）会规范化发展和政府职能定位回归。行业协（商）会普遍能够结合办会宗旨搞好主流业务定位，做到紧紧贴近企业、贴近行业、贴近市场，逐步发展成为政府履行职能的有力助手和良好合作伙伴。如萧山区餐饮行业协会自2008年成立以来，遵循“提供服务、反映诉求、规范行为”的办会宗旨，以提供服务为立足之本，以反映诉求为发展之基，以规范行为为发展之核心，积极发挥政府与企业之间的桥梁与纽带作用，为提升行业整体素质、扩大行业影响力、推动萧山区餐饮行业的持续发展发挥了积极的作用。为传承和弘扬萧山饮食文化，协会先后举办、承办和参与了“萧山区十大名菜”评选、“首届中国萝卜干厨艺大赛”和“浙江乡土菜厨艺大赛”等一系列活动，累计有195家单位的528只菜品参赛和展示，挖掘出一批萧山特色美食佳肴。与此同时，协会积极开展对外交流，成功承办了“首届2010中国浙江（国际）餐饮产业博览会”，组织参加了中华餐饮烹饪精英赛、第六届葡萄园杯烹饪技能大赛、第五届亚洲素食大会、杭州百家食谱健康菜肴设计大赛等活动，带领会员单位赴台湾、深圳、江阴等地与同行企业开展交流合作，提高了萧山区餐饮业在全省乃至全国行业中的知名度。

二 萧山区政府向社会组织购买公共服务中存在的问题

虽然萧山区较早就开始实行向社会组织购买公共服务，并取得了一定成效，但存在的问题也不少。

（一）购买公共服务的认识不够

长期以来，重管理轻服务、重经济轻民生，是各级政府施政过程中普遍存在的问题。萧山区在政府购买公共服务上，教育、卫生和社会保障等领域投入的资金较多，成效也显著，但总体上讲领域不够宽，发展还不平衡，理念相对滞后。需要加强学习，拓宽视野，借鉴先行地区的成熟经验。另外，民众往往也容易陷入公共服务若由政府提供就得由政府来生产的误区。有的政府部门从部门利益出发，在惯性思维的推动下，每当增加新的公共服务任务时，不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构，扩充编制，聘请人员，追加开支，其结果是形成“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，行政绩效目标难以实现。

（二）购买公共服务的动力不足

调查发现，实践中政府部门往往会首先求助于行政权力而不是市场运作，因为行政垄断能更直接、更迅速地调动社会资源，实现意图，规避风险，扩充权力。一方面，政府相关部门掌握着支配社会公共资源的权力，政府成本是依靠强制征税获得的，政府与社会之间在这个问题上不是一种平等协商的结果，其收入来源无须经受市场检验，政府部门对其产生的成本没有直接承担的义务。另一方面，政府不是一个营利性机构，不能以实现营利为出发点，政府部门的很多活动无法计算成本，很多结果无法量化绩效，这就使得自身重视成本与绩效有一定的难度。这与企业从降低成本、提高效率的需要出发采取外包模式大不相同，因而政府购买服务的动力与企业相比普遍不足，距公共服务的市场化还有很长的路要走。

（三）购买公共服务的规模不大

目前政府购买公共服务的金额占预算支出的比重很低，规模明显偏小。同时，政府购买公共服务还远未覆盖社区和民间组织、公共事业、政府物业经营等许多方面，在品种和质量上比较单一，在结构和购买方式上不够平衡。其实，根据萧山区的实际能力和需求，大多数公共服务领域都可以被纳入公共服务购买的范围，特别适合购买服务的领域包括：教育、职业教育和特殊教育；公共卫生和农村医疗卫生服务；养老服务；残障服务；社区服务；青少年辅导；文化与传统保护；公民教育和科普教育；就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决；城市规划、环境和其他政策咨询；等等。

（四）购买公共服务的流程不规范

一般来说，政府购买公共服务应通过公开竞争，采用招投标的形式。但在购买公共服务的实践中，政府并不是从众多的社会组织中选择一家，而是根据购买需要设立或指定社会组织来提供公共服务，以财政拨款支撑社会组织的发展。也就是说，政府与社会组织的合作是基于熟人关系的非制度化程序，或是实质上的“内部化”合作。政府本身的特殊性，使其处于天然的主导地位，在购买双方签订合同时，政府会以较低的成本向社会组织购买公共服务，同时政府为了弥补对公共服务投入资金的不足，又以自身的职权优势让社会组织进入并垄断某些能够实现营利的领域。这必然会对市场秩序形成干涉，不利于竞争，从而出现垄断、违规等问题。

（五）购买公共服务的统筹规划不力

目前，宏观上缺乏政府购买公共服务的总量规划、财政支出上的刚性预算、近期和远期目标以及推进公共服务的方式、途径等。因此，政府购买公服务基本处于各级政府及相关职能部门“各自为战”的状态，没有形成整体运作的格局。政府购买公共服务是一个复杂的系统工程，需要根据全区社会经济发展水平和推进城乡一体化发展要求做通盘考虑，集思广益，制定长远发展规划。

（六）购买公共服务的机制不健全

政府购买公共服务是一个新事物，既要有人力、物力、财力的投入，也需要社会组织的支持、参与、配合，更少不了政府相关职能部门的引导、协调、监管。杭州市已于2010年11月9日发布了《杭州市人民政府关于政府购买社会组织服务的指导意见》，就购买公共服务的内容、职责分工、工作要求、措施保障等方面做了明确规定，但目前萧山区还没有建立相应的运作机制和出台相应的配套政策与规章制度来改变机制不健全、制度不配套的现状。

三 完善萧山区政府向社会组织购买公共服务的思路与建议

（一）转变观念，树立服务型政府的理念

首先，确立治理理念，实现“传统管理思维”向“现代治理逻辑”转变。政府只有要在治理的大框架下考量公共服务供给，才能有广阔的视野和多样性的选择。治理区别于单一向度的、自上而下的政府权威管理，是各种不同层面的权力中心通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事物的管理，是上下互动的过程。在新型公共服务的体系中，要理顺政府与社会的职能关系，将社会组织置于重要的合作伙伴位置，发挥政府和社会组织各自的功能优势，相互弥补不足，谋求公共服务的多中心治理之道，形成多元供给的局面。其次，确立契约理念，实现“柔性控制”向“刚性约束”转变。政府和社会组织在购买服务过程中是平等的契约合作关系，政府确定服务项目的内容和标准，并承担监督管理责任，社会组织在合作关系中享有权利并承担义务。契约方式能有效规范公共合同主体双方的责任关系，尽可能减少随意性，增强刚性约束。最后，确立责任理念，实现“结果管理”向“过程管理”转变。购买服务并不意味着责任的转移，提供服务的责任仍然属于公共部门。对于政府来说，不仅仅是通过签订合同把服务项目转移，更重要的是对合同实施过程的管理。政府作为出资者，其资金来源于纳税人，要站在公共利益的角度行事，明晰服务项目的要求、期限和效果，并且对项目的实施进行监控，防止低效率和欺诈行为。

（二）循序渐进，逐步扩大购买规模和范围

政府购买社会组织服务，是指政府将原来由其直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项，采取项目委托、契约管理、费随事转的方式，交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。公共服务事业种类繁多、性质各异，要认真梳理自身的职责和任务，明确政府必须直接提供和可以购买提供的服务项目，将那些能够交给社会组织来做而且能够做好的公共服务项目拿出来，纳入政府购买公共服务的范畴，交由社会组织来做。就目前来说，随着社会专业工作机构的发展壮大，政府各部门可将一些公益性强、社会需求量大、直接面对困难群体的服务项目逐步向社会组织购买，包括社区养老服务、公共卫生服务、公共就业服务、法律服务、教育服务、公共交通服务、公共文化体育服务等。在明确购买事项的基础上界定具体内容，如养老服务，就是政府购买社会养老服务等机构，向符合一定条件的老年人提供老年生活照顾、家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援、临终关怀等服务，建立覆盖全区的较为完善的养老服务网络，促进全区老年人福利事业发展。萧山区政府还可根据萧山区的实际拓展和延伸向社会组织购买公共服务的范围，在更多领域开展政府购买社会组织服务工作。

（三）完善体系，规范购买公共服务的流程

从购买实践来看，无论是否签订了合同，政府在向社会组织购买公共服务的过程中都存在某种程度的“程序不规范”的情况。购买程序不规范，将会直接影响购买的效果。

一要制定规划，发布信息。首先，政府通过各种渠道收集公民对公共服务需求的信息，并对这些信息进行整合，应依照生存、效用和理性化三个原则来对公共服务的需求进行排序。根据这个需求顺序，结合自身的发展和财政实力，制定购买公共服务的整体性规划。规划中应包括公共服务的内容和质量要求、生产者的资质要求以及费用如何支付等。规划制定以后进行公示，根据公民反馈建议及时修改规划，以确保购买公共服务的规划能够切实反映公民的真正需求。其次，政府向具备资质的各类社会组织发布招标信息，使符合要求的组织都参与到政府购买公共服务的项目中来，并从中选择最优项目方案。

二是公开招标，签订合同。首先，招标信息发布以后，有意向的社会组织应向政府部门递交投标意向书，其中应注明本组织的详细信息。其次，政府部门应以公开、公正、竞争原则，根据投标意向书对竞标机构的资质、规模进行严格审查，以确保所选择的组织能够为公民提供价廉物美的公共服务。最后，购买双方签订合同。合同中要明确规定双方的职责和权利，应包括公共服务的范围和标准、费用如何支付、评估和监督标准、突发事件的处理和责任以及合同失效等条款。

三是结果评估，后续跟进。公共服务购买合同宣告结束后，政府和第三方监督机构应对公共服务质量及其完成情况进行评估，同时要跟进了解公民对所生产的公共服务的满意度，以便为后续实施购买服务提供借鉴。

（四）积极投入，加大对社会公益性组织力度培育和管理的力度

在当前社会力量薄弱的情况下，政府要承担改革中的引导和促进职能，加大对社会组织的扶持力度。在登记管理方面，目前我国社会组织实行由登记管理机关和业务主管单位双重负责的体制设计，合法化的门槛过高，大量社会需要的组织因找不到业务主管单位而无法登记，制约了社会组织的发展。降低准入条件不仅有利于社会组织的发展壮大，为政府外包服务职能提供承载主体，而且能增强社会组织的自主性和独立性，有利于多元共治社会治理新格局的构建。在政策体系方面，各地政府需要立足经济社会发展的实际情况，采取不同的措施，重点培育、扶持公益类社会组织的发展，不断完善社会组织培育的政策，解决政策缺失的问题。在人才队伍建设方面，要大力开展对社会组织专职工作人员的教育培训，管理和引导社会组织重视和加强人力资源开发。在党建工作方面，加强和推进社会组织党建工作是引导和规范社会组织健康发展的政治保证。社会组织党建工作总体上比较薄弱，党组织覆盖面不广，大量党员游离于组织之外，影响力和渗透力不强，不仅要坚持分类指导、注重实效的原则，不断扩大组织覆盖面，而且需明确其工作定位和要求，使社会组织党建工作有章可循，逐步规范化。

（五）强化监管，确保财政资金使用效率

政府向社会组织购买公共服务不等于政府放弃管理责任。在购买公共服务后，承担管理职责的政府部门必须履行监督责任，将购买公共服务事项纳入专门部门统一管理，依法加强对所购买公共服务的质量、效果进行指导与监督，形成职责到位、协调配合、违法必究的管理和监督机制。一是建立健全透明操作机制。政府利用财政收入购买社会组织的公共服务要坚持公开透明与合法合规的原则。所有的操作与运行，包括招标采购、资质审查和用人用工等，都要严格按照国家法律、法规和政策执行，严禁暗箱操作和违规运行。建立社会组织信息披露制度，以便形成有效的舆论监督和社会监督。二是建立健全检查评估机制。对有政府转移委托服务项目的社会组织在服务项目结束后，必须组织力量进行项目质量和效果的履约检查、评估，并形成检查评估报告，检查评估的结果作为履约保证金处置及项目余款支付的依据。重大项目要组成有监察、财政、人事、审计、采购中心等部门和有关专家参加的项目评估委员会，对项目的执行情况进行检查、评估。三是建立健全责任追究机制。政府购买公共服务的实施单位及其主管部门应根据检查、评估结果认真分析社会组织内部管理中存在的问题，提出整改措施，落实整改意见。对社会组织不遵守财政资金使用规定的违法、违纪行为，终止经费拨付，视情况追回支付的资金，并根据有关规定予以处理。

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（责任编辑 方晨光）