社会转型期完善依法决策机制的思考∗

2016-03-28黄小依张旭勇

创意城市学刊 2016年1期

◎ 黄小依张展张旭勇

社会转型期完善依法决策机制的思考∗

◎ 黄小依张展张旭勇

党的十八届四中全会明确提出各级政府要在法治轨道上开展工作，要健全依法决策机制。当前我国正面临社会转型期，行政决策面临决策环境日益复杂化、公众利益多元化、冲突矛盾化等新特点，本文从依法决策的重要性出发，以杭州市依法决策机制的现状和存在的问题为切入点，探讨政府如何在新形势下完善依法决策机制，并通过行政决策的制度化、法律化来推动决策的科学化、民主化，以推动“法治杭州”建设。

依法决策科学决策民主决策决策监督杭州

作者黄小依，杭州市人民政府法制办公室主任科员（邮政编码 310006）；张展，浙江省交通运输厅工程质监局（邮政编码 310009）；张旭勇，浙江财经大学法学院教授（邮政编码 310018）。

行政决策是决策的一种，主要是指国家行政机关为履行行政职能，从实际出发，制订与选择行动方案而做出决定的活动。行政决策区别于其他决策的主要特点体现在三个方面：一是行政决策主体的特定性，即只有具有行政权力的组织和个人才能成为决策主体；二是行政决策客体的广泛性，即凡是政府管理的领域，都是行政决策的范围，包括社会生活的政治、经济、科学、文化、国防、外交等各个领域；三是行政决策执行的权威性，即行政决策不仅对行政组织成员，而且对各级行政组织管辖范围内的企业、事业单位、社会团体和个人都有普遍的约束力，具有一定的权威性和强制性。

一完善依法决策机制的重要性

行政决策是行政管理的起点，一切行政管理过程和行政行为都离不开行政决策，推进法治政府建设，首先要完善依法决策机制。党的十八届四中全会首次把依法治国作为中央全会的主题，并通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求“健全依法决策机制”，“确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。这是在依法治国的新形势下，中央对各地建设法治政府的新要求、新任务。

（一）完善依法决策机制是减少决策失误的首要环节

行政决策的对象往往是社会公众事务，行政机关任何一项决策的出炉，都将直接或间接地影响社会公众的基本利益，稍有失误便可能造成巨大的经济损失。一组网络数据显示，“七五”至“九五”期间，我国的投资决策失误率为30%左右，由此造成4000亿～5000亿元的资金浪费。这种惊人的巨额浪费，折射出政府决策科学化、民主化、法治化的严重不足。又如，广东省的珠海机场，曾经一度被列为珠海市一号“政绩工程”，但建成后每年的客流量与原计划每年的客流量差距很大，由此导致拖欠17亿元的高额债务，债权人向法院提出破产清算申请。后来虽不至于破产，但当年决策失误是不争的事实，造成重大经济损失，浪费了纳税人的巨额资金。杭州市作为拥有800多万常住人口、经济总量超过9000亿元的华东第二大城市，在产业规划发展、城乡土地利用、社会民生事业和基础设施建设等各方面的决策事项众多，投资规模巨大，依法决策尤为关键。即便是决策上的小失误，也可能造成社会利益的巨大损失。因此，必须健全依法决策机制，提高决策的合法性、科学性和民主性，控制决策风险，减少决策失误。

（二）完善依法决策机制是推进决策科学民主的有力保障

依法决策是行政决策的合法前提，要求行政决策的内容与各个环节应遵循法律规范。科学决策要求行政机关在做出决策前通过背景调查、数据收集、统计分析等多种方式对决策内容进行研究论证，并运用科学的决策理论方法和程序对决策内容进行优化，以取得最优方案。民主决策要求行政决策的立足点和归宿点都落在民意基础上，以反映和实现人民群众的利益为根本宗旨，是行政决策的价值导向。但依法决策、科学决策和民主决策三者并不是平行的关系，科学决策和民主决策是决策正确性的两翼，而依法决策是科学决策和民主决策的基础与保障。若没有依法决策，行政决策便失去合法性。因此，必须把依法决策放在首要位置。

（三）完善依法决策机制是法治政府建设的必经之路

党的十八届四中全会明确指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。在实践中，仍有部分领导干部法制观念较为淡薄，违法决策的行为时有发生。如某地一厂矿发生重大事故，当地党委和政府主要领导就下令辖区内所有同类厂矿企业一律停产整顿，连符合安全生产条件、应当正常运转的也一刀切。如此决策，抹黑了政府形象，阻碍了法治政府建设。因此，要通过完善依法决策机制，在权力的起点对其进行制约，在法律制度层面对行政决策的科学性、民主性和规范性予以约束和认可，使行政机关在决策过程中分工更加细致、权责更加明晰，坚持权责法定，从而提高地方政府行政决策效率，维护广大人民群众的切实利益，让法治理念更加深入人心，宪法和法律的权威日益强化，使法治成为社会治理的主要方式，为法治政府建设铺平道路。

二杭州依法决策现状及存在的主要问题

（一）杭州依法决策现状

杭州在依法决策机制上的探索走在全国前列，从制度机制的建立与施行来看，可分四个阶段。

一是探索阶段。早在1999年，杭州市政府就发布了《关于建立全市经济和社会发展重大事项行政决策程序和规范的通知》（杭政〔1999〕8号）和《关于进一步完善市政府民主决策制度的通知》（杭政〔1999〕16号），为杭州重大事项行政决策建立了程序规则，明确了民主决策的重点和程序，是杭州探索依法决策机制的起点。

二是进展阶段。2003年，杭州市政府发布了《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策程序的通知》（杭政〔2003〕2号），取代并完善了1999年发布的两个文件，明确了行政决策的原则和重大决策事项的范围与程序。2007年，杭州市政府对杭政〔2003〕2号文进行修订，出台了《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策规则和程序的通知》（杭政〔2007〕6号），更加明确了重大事项决策原则、范围、程序和监督，为重大事项的决策制定提供了较为可行的政策依据，为进一步民主决策奠定了基础。2007年，杭州建立了人大、政协代表列席市政府常务会议制度，要求市政府召开全体会议、常务会议、市长办公会议，以及市政府部门召开的重要会议，应视情邀请市人大、市政协的领导以及市人大代表、政协委员参加；2008年，杭州建立了市政府常务会议网络视频直播互动制度，打破了时间和空间的限制，让公众更加广泛地参与到政府决策中来，保证了决策的科学性、民主性和可行性。如2008年12月10日召开的第39次市政府常务会议，由于市民的普遍质疑，原本准备出台的《杭州市个人信用信息征集和使用管理办法》经讨论决定“暂不通过”，这也正是行政决策的科学性、民主性的充分体现。

三是完善阶段。经过10余年对依法决策机制的探索和研究，总结有益的做法和经验，杭州于2009年发布了《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》（市政府令第252号），标志着杭州市政府依法决策机制正式进入规范化，它通过确立决策前广泛征求意见，决策中邀请人大代表、政协委员和市民代表等提出意见和诉求，决策后对意见及时采纳和反馈的公众全程式参与，提高了决策的科学性和民主性，将“精英决策”改变为“开门纳谏”，是扩大公民有序政治参与、增强政务公开和提高公民参与度的重要创新。行政规范性文件是行政决策的重要载体，2011年通过的《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强市政府、市政府办公厅发布的行政规范性文件管理的通知》将公开征求意见确定为行政规范性文件起草的必经程序，确保了决策制定的公开透明。

四是提升阶段。进一步提高杭州重大行政决策的科学化、民主化和法制化程度，为深入推进依法行政，加快建设法治政府提供制度化保障，2015年3月杭州市政府常务会议审议通过了《杭州市人民政府重大行政决策程序规则（草案）》并将择日发布施行。与前几阶段的规定和制度相比，该规则明确将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定确定为决策法定程序，同时，对重大行政决策实施风险评估，决策单位可委托第三方开展决策评估，建立决策后评估和纠错机制，以及决策终身责任追究制度与责任倒查机制，规定对决策严重失误或者依法应当及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，应依法追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。该规则的发布施行，意味着杭州市的依法决策将进入相对成熟的阶段。

（二）杭州依法决策存在的主要问题

不容忽视的是，尽管成绩显著，但因决策引起的群体性事件仍时有发生。如2014年的“中泰九峰”事件，由于决策过程对社情民意了解程度不够，公开征求意见不全面，以致部分公众不认同该决策并采取了暴力阻挠措施。又如“小客车双限”事件，行政机关在公众没有任何预兆的情况下“空降”了“限牌令”，使部分公众强烈不满，认为政府言行不一，并要求审查其合法性。由此可见，杭州依法决策机制仍有待完善，究其原因，主要有以下几个方面。

1.决策合法性比例不大

行政决策是行政机关为履行行政职能，制订并选择行动方案，做出决定的行为。在实践中，大多数行政决策主要由行政规范性文件承载，大量的行政机关重大决策均以行政规范性文件的形式出台。从2013年1月至2015年8月杭州市级部门和区、县（市）政府发布的行政规范性文件来看，约有18.6%的文件在报送市政府法制机构备案审查时因存在合法性问题而被退回或不予备案，这表明当前杭州行政决策的合法性程度仍然有较大的提升空间。

2.决策民主化程度不够

决策民主化的核心是公众参与。党的十八大报告中指出，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。公众参与行政决策，可使之更易被社会公众认同，提高政府公信力。但从过去几年的案例来看，政府的行政决策民主化程度还不够。一是决策主体对公众参与的重视度不高。决策主体在进行决策时，往往出于对自身利益的保护，不愿公开有关行政决策的详细信息，或有选择性地公开信息，或把公众参与当成一个形式走过场，有选择性地听取意见，导致公众难以对决策的价值目标产生共鸣，缺乏对决策的认同感。二是公众缺乏参与行政决策的意识与技能。部分公众对与自身利益关系不大的行政决策，往往采取“事不关己，高高挂起”的态度，参与意愿较低。而对与切身利益相关的决策事项，参与意愿强烈，但参与方式有时欠妥，如“中泰九峰”事件中，有些当地居民游行抗议，甚至采用暴力等方式阻挠行政决策的实施。三是公众参与形式单一，效果不明显。公众参与决策缺少一个有效的、多样化的交流平台，往往只是政府网站刊登决策内容，或者召开座谈会、听证会，参与方式单一、简单，广度、深度、密度不够。有些公众参与甚至呈现形式化、表演化的态势，决策主体以在形式上完成公众参与的程序为目的，公众参与的实质作用未发挥，效果较差。

3.决策科学化水平不高

理想的科学决策包括问题界定、目标确立、方案设计、结果预测、方案比较与择优以及决策的追踪与评价等一系列功能环节。而在实践中，一些决策的必要环节没有得到重视，政绩工程仍然存在，决策的科学性不足，主要体现在以下几个方面。一是决策察觉机制不健全。察觉机制要求行政机关在进行行政决策时最大限度地获取决策相关信息，对决策事项进行充分了解和调研、考察，收集大量信息并结合现状进行可行性分析，在科学论证后做出决策。对信息的察觉不足将导致行政决策主体难以判断决策方案所面临的环境以及决策客体的真实现状，难以判断公众对行政决策方案的真实需求，容易做出偏离决策目标的方案选择。二是专家论证机制不完备。专家参与决策是通过专家论证意见的独立性和专业性来保障决策的科学性的。在实践中，常见行政机关有针对性地选取个别符合部门意见的专家来论证或圈定意见方向和范围的情形。此外，对专家论证意见的听取与采纳规范化程度不高，难以充分发挥专家论证的作用。三是决策追责机制难执行。2015年5月实施的新《行政诉讼法》规定，“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。假如法院对行政规范性文件进行审查后认为不合法，行政机关如何纠错与追责？目前对行政规范性文件之类的行政决策问责缺少细化规定，新通过的《杭州市人民政府重大行政决策程序规则（草案）》对此也无进一步细化的规定，在执行中可能后劲不足。

4.决策监督力量不强

行政决策监督是行政决策的重要环节，是对依法决策的有效促进，主要包括行政机关的内部监督、司法监督和社会监督。目前，各项监督尚未形成有效的监督网络，难以充分发挥整体的监督合力，主要表现在以下几个方面。一是行政机关的内部监督不力。由于决策监督主体不明确且素质不高，难以以客观的视角判断行政决策的科学与否，主观意识浓厚，影响了行政决策监督工作的质量。二是司法监督法律依据不足。新《行政诉讼法》仅规定了在特定情形下可以对规范性文件提起附带审查，但对其他抽象行政行为仍无审查权，难以实现真正意义上的司法监督。三是社会监督作用发挥不好。社会团体及公民对行政决策的监督前提是政务公开，但政府信息公开往往存在选择性公开、延迟公开、模糊化公开等问题，导致公民获取的信息不对称，社会参与度不高，缺乏有效的约束机制，监督成效平平。

三完善依法决策机制的建议

结合杭州决策机制的实际情况，本文认为完善依法决策机制可以从以下几个方面入手。

（一）培养领导干部的法治思维

“徒法不足以自行”，法治思维对于依法决策尤为重要。习近平总书记在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”领导干部在决策过程中应转变“为民决策”的传统观念，牢固树立“与民决策”和“让民决策”的法治观念，运用法治思维下的新观念指导行政机关决策的制定，以追求法治政府为目标导向，不断加强行政行为和决策的合法性、民主性与科学性。

（二）充分发挥政府法律顾问的作用

合法性是依法决策的基本要求，是行政决策存在的基础。完善依法决策机制，确保行政决策的合法性是关键。在当前各级政府法制机构力量有限的现实条件下，应当充分发挥政府法律顾问的作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“积极推行政府法律顾问制度，建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。因此，完善依法决策机制要注重政府法律顾问管理的创新，要努力建立长效的政府法律顾问服务机制，促使政府法律顾问多角度、全方位参与政府法律事务，为市政府提供法律服务，确保政府依法行政，避免法律风险。

（三）加大公众参与力度

首先，要进一步完善公众参与机制，细化决策启动、决策进程及决策实施后评估等阶段的公众参与规定，建立对公众意见的反馈机制；其次，要在公众参与环节主动了解民情，如定期进行社会普查、有针对性地开展民意调查、发布文件征求意见、安排焦点小组深入访谈、召开听证会、组建咨询委员会等；最后，要进一步健全政府信息公开与公示制度，及时同公众分享决策所需的信息，不断扩展信息发布渠道，改进信息共享机制，为公众参与行政决策提供一个切实有效、多样化的交流平台。

（四）完善专家咨询体系

决策过程不仅要听取“民意”，而且要吸收“民智”，尤其是专家的智慧。为保证决策论证的科学性，不仅要发挥专家咨询的作用，而且要确保专家来源的公益目的性、多学科性、相对独立性和专业性。反观目前的专家咨询情况，尽管有些决策过程确能看到专家的身影，但他们对决策的参与，更多是点缀性、符号化的，难以形成对行政决策的理性制约。因此，要进一步提高专家咨询的程序化、制度化，保障专家咨询的独立性。同时，建立健全专家咨询的激励机制、约束机制和责任机制，不断促进其制度化、规范化和法治化。

（五）构建可持续的程序模式

健全的程序模式可使决策有章可循。在决策实践中，应根据决策的不同类型和轻重缓急构建相应的决策程序，确保决策前论证科学充分、公众参与广泛深入、专家论证不走形式、合法性审查切实有效、决策执行有效到位。同时，应进一步完善决策执行情况反馈制度，定期收集、分析、反馈决策执行中的偏差和问题，属决策本身有瑕疵、纰漏和失误的，按照“哪个范围决策在哪个范围纠正”的原则进行补充决策，防止出现更大的失误。

（六）完善责任追究制度

依法决策的根本保证是违法必究。对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照“谁决策谁负责”的原则严格追究责任，实现决策权和决策责任的统一。但目前的决策问责机制过于笼统，尤其是在决策问责的适用范围、程度量化及与决策失误的鉴别上存在困难，执行起来难度较大。因此，政府要从多个维度进一步细化完善现有的行政决策问责制度，根据对责任程度的度量确定问责层级幅度，并择机推动决策问责专门法的制定，为决策问责提供标准化、制度化的程序和做法，切实发挥决策问责对行政决策无效、低效或重大决策严重失误的制约作用。

（七）加强对行政决策的监督

从权力运行的流程看，对行政决策的监督应该贯穿于行政决策的全过程，从而形成一个多元化、多方位的行政决策监督体系。不仅应当包括行政决策内部监督，即上级行政机关、行政主管机关和专职行政监督机构的监督，而且应当包括行政决策外部监督，如人大监督、政协监督、司法监督以及社会监督等。在完善各项监督机制的同时，还要加强各项监督制度之间的相互衔接，形成一个严密有效的监督网络，有效推进依法决策。

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