以X地区供热项目为例解读PPP项目前评价

●李文思

以X地区供热项目为例解读PPP项目前评价

●李文思

PPP项目前评价有利于识别拟采用PPP模式项目的风险。本文以X地区集中供热项目为例，在梳理项目特点的基础上进一步归纳出评价关注点，进而形成前评价结论，并对项目PPP模式适用性、改进措施等提出相关建议。

PPP模式 供热项目项目前评价

随着政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，简称PPP）的不断深化和推广，加强对采用PPP模式项目的管理日益重要。PPP模式和传统的政府购买服务、政府吸引社会资本等形式在内容和本质上有着不同，这就要求必须建立与PPP模式特点相适应的管理方式。对拟采用PPP模式的项目开展前评价，有利于充分识别项目风险，在相关主体间建立合理的风险分担机制，提高项目成功率，进而提高资金的使用效率和效益。本文以X地区集中供热项目为例，探讨如何对PPP模式的适用性进行评价。

一、项目基本情况

X地区位于黄河以北，冬季气候较为寒冷，随着X地区经济的发展，城区规模不断扩大，原有基础设施无法满足新建城区日益增长的供热需求。为解决该地区新建城区集中供热问题，Y公司向政府推荐采用政府和社会资本合作的方式，通过对Y公司下属的煤制油企业在日常生产过程中余热的收集利用满足新建城区集中供热的需求。该项目建设总投资3.28亿元，建设期15年，建设内容包括：减温减压站及附属设施的建设，供热区域的管路工程，配套的换热站、换热站和供热首站以及相应的检修车间等的建设。

该项目拟采用的PPP合作模式为“建设-运营-转让”（BOT）。具体而言，即由政府出资设立专门的项目公司（Special Purpose Vehicle，简称SPV），由项目公司负责整个项目的建设以及运营。项目建设完成后委托Y公司进行运营，政府保障项目公司在运营期间经审计确定后的年度税后净利润占项目投资成本的8%。不足部分由政府进行补贴，并由相应的省级担保公司进行履约担保。项目监管方面由相应的住建局全面负责项目的监管，并聘请独立的第三方机构对工程造价、公司利润等方面进行审核。

二、项目前评价思路

由于拟采用PPP模式，本项目与一般项目在建设周期、利益主体等方面有着较大不同，因此有必要在实施评价之前对项目特点进行梳理。在此基础上进一步归纳出评价关注点，进而形成前评价结论，对项目PPP模式适用性、改进措施等提出相关建议。

（一）项目特点分析

根据对项目可行性报告以及实施方案的梳理，归纳出该项目具有如下特点：

1、涉及领域价格被管制，项目收益固定。按照项目公司提交的项目可行性报告分析，项目建成后的主要收入来源是收取的供热费用以及相应的管道维修费用。按照目前的价格管理办法，供热领域属于政府定价领域，由各地政府根据自身财力、地区经济发展水平、人民群众的利益等综合因素制定相应的价格，对相应的供热公司在正常经营范围内因政府定价而出现的亏损按照相应的办法政府给予补偿。虽然未来人口的增加会带来相应的供热需求的增加，但作为项目收益的基础价格是固定的，从而导致项目收益具有较大固定性。这对后期双方的风险承担分配有着较大的影响。

2、属于社会资本主动向政府推荐项目。按照《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 （试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中的规定，政府和社会资本合作项目可由政府或社会资本发起。通过实地调研发现该项目由X地区的Y公司向政府推荐。Y公司推荐该项目采用PPP模式主要有以下几个方面的考量：首先，PPP模式下政府和社会资本通过签订协议合理分配风险，不仅有利于降低参与各方风险，而且通过引入社会资本，有助于提高项目的效率。其次，现有供热能力难以满足X地区的发展需求。根据X地区未来5年的城镇规划，预计未来的供热面积缺口将达到400万平方米。但是现有供热公司所能提供的供热能力已经占其最大可供热能力的80%以上，后续供热压力大。最后，通过余热发电可以充分利用Y公司现有产能，同时降低对环境的污染。

3、具有一定的正外部性效应。传统的供热项目的热源多为燃煤，不仅利用效率低而且对环境有着较大的破坏。该项目通过对Y公司的下属公司Z在日常生产过程中产生的余热进行搜集，并通过加大蒸汽压力等方式实现供热。因此，一方面不需要设立新的供热公司从而节约相应的资金成本，另一方面由于放弃使用煤炭作为项目的供热来源，大大降低了对环境的污染。而且，通过采用余热供暖可以解决现有供热能力不足的问题，提高人民群众的生活水平。总体而言，该项目社会效益、生态效益较为显著。

4、项目所需资金投入大、周期长。该项目建设期为15年，分为三期进行建设，建设周期远超一般项目。企业在一期工程结束后开始运营。按照项目可行性报告以及设计方案提供的数据显示，项目整体的建设费用以及运营费用总计为122721.9万元，其中成本主要集中在项目的运营费用，占全部成本的比例超过70%，资金投入较大。

（二）评价关注点

在对项目特点进行分析之后，按照财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）中对财政可承受能力分析的规定，同时结合绩效前评价的一般思路，重点从以下几个方面对该项目进行考察：

1、政策符合度。一般而言PPP模式多应用于基础设施、环境保护等方面项目。因此对拟采用PPP模式项目要注重考察项目的政策符合度，既要看项目是否符合相关的PPP政策，也要关注项目是否符合与其本身属性有关的行业政策。具体而言，该项目是由社会资本向政府推荐项目，需重点参考《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），看项目所属类型是否符合通知中对政府和社会资本合作开展的行业的相关规定。同时考察是否按照要求对项目开展财政可承受论证。财政可承受论证分为定性分析和定量分析。其中定性分析主要侧重于该项目的社会效益，一般采取专家评价等方式。定量分析主要侧重于衡量项目在建设运营期内对地方财政的压力。通过构建模型，合理估计未来项目建设对财政可能产生的压力。同时由于该项目是供热项目，因此需要考察该项目是否符合地区供热条例的相关规定。

2、资金使用效率提高度。对资金使用效率的考察依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）中的物有所值方法，着重分析该项目如果全部由政府投资、运营所需花费资金成本以及若是完全由社会资本投资政府所需的成本。通过对X地区概况的梳理，重点比较现有供热公司规模扩大一倍及以上政府所需投入资金与Y公司提交的可行性分析报告中政府所需的资金投入。

3、风险识别充分度。充分的风险识别是保障项目成功实施的关键。对拟采用PPP模式的项目而言，风险识别要从项目的全生命周期角度进行考量。对该项目而言，其风险主要集中在几个方面：未来科技进步会如何影响该项目的效益、项目的产出是否可以达到可行性报告中的产能、供热需求是否能达到可行性报告中的水平等。

三、评价结论

按照上述评价关注点，评价组对X地区PPP供热项目开展了前评价，得出评价结论如下：

（一）财政支付压力大，选择PPP模式立项应审慎

定性分析结论显示，该项目的建设可以减少煤炭的使用以及固体废弃物的排放，可以充分利用Z公司的余热，因此有利于减少大气污染和固体废弃物污染，社会效益、生态效益较高。然而定量分析显示，由于该县经济增长对资源依赖性较大，考虑到国家产业结构调整的大背景以及国际能源、大宗商品价格的不断下降，未来该县财政收入增长困难。X地区2011年到2015年该县财政收入分析显示，该地区过去5年年均财政收入增长率为6%，但考虑该地区经济结构单一，以资源产业为主，未来大宗商品价格将不断下降，该地区未来经济增长乏力，可以预计财政收入增长率将低于现有水平。因此评价组将该地区未来15年内财政收入增长率预估为3%。财政支出方面，2011年到2015年该县财政支出增长率平均为10%，考虑到未来财政收入增长困难，财政支出压力较大，因此评价组将财政支出增长率暂估为4%。通过收入支出的预测数据不难发现财政缺口较大，并且呈现逐渐增加的趋势。在不考虑贴现的情况下，建设运营期政府总计需要支出122721.9万元，平均每年为8181.46万元。占当年财政支出的比例在2.5%左右。考虑到采用PPP模式的项目支出总额不能超过当年财政支出总额的10%的硬性规定以及单个项目占比过大的事实，评价组对该项目采用现有合作模式持谨慎态度。

（二）可替代方案成本更低

评价组注意到现有供热面积和新建城区项目拟供热面积大致相当。因此评价组估算了现有供热公司在现有供热规模下的新建成本以及政府需要支出的补贴。通过计算发现，新建成本要低于拟采用PPP模式供热的项目成本。

（三）未进行充分的风险识别

通过对现有可行性分析报告、项目实施方案、政府相关文件的查阅发现，社会资本未考虑到未来形势变化导致的集中供热供求的变化。一方面Y公司产品主要为资源性产品，通过对现有大宗商品供求状况分析，未来大宗商品尤其是资源性商品的价格会出现大幅度下降，行业整合更加激烈。Y公司产品市场占有率不高，并且所采用技术水平处于国内平均水平，因此未来Y公司产能下降的可能性较大，进而导致余热供给不足，无法满足新建城区供热需求。另一方面,按照X地区政府规定，只有在新建城区集中入住率达到50%以上政府才会采取集中供热，否则由个人自行解决供热问题。按照现有居民分布状况以及X地区未来的发展规划，未来新建城区的入住率在40%-70%。然而，由于新城区配套设施不完善，不能充分吸引人口入住。加之在经济下滑的情况下，该地区的适龄劳动人口外出务工的意向更高，因此未来新建城区入住率较低。综上，该项目同时存在着供给大幅下滑以及新建城区入住率低而有效需求不足的双重风险。

（四）风险分配方案不明确

由于对相关风险识别不够，因此在相应的项目实施方案、可行性分析报告中均未提及具体的风险分配方案。只是按照财政部的规定明确社会资本承担项目的设计、建造、财务及运营维护等商业风险，政府承担法律、政策、最低需求等风险，不可抗力等风险由政府和社会资本共同承担。但是具体的分配方案并未明确，而且对政府和社会资本的出资比例、政府资本如何退出均未进行明确说明和规定。

因此，评价组最终判定该项目所申报的PPP合作方案不合适，建议X地区重新选择合适的模式开展此项目。

四、关于PPP最优模式的进一步思考

合适的运作模式对项目的成功、高效运作至关重要。为实现项目和PPP模式的最优匹配，参与各方可从以下几个方面共同努力。

（一）注重考察项目供求

对于企业推荐项目，在实际评价过程中一方面要注重考量企业自身经济实力是否能够完成合同所规定的内容。尤其是对涉及到利用企业现有设备、产能的项目，要从企业的行业地位、所处上下游环境、国家政策变化等方面综合考察企业的实力，从而衡量企业提供产能的能力。另一方面又要充分考虑项目产能是否能被消化。一般而言这类项目多集中于基础设施建设、环境治理等方面，群众需求较高。但是在实际中也存在需求过于分散、集中成本较高的情况。本项目若不考虑到经济放缓导致的大宗商品价格下降、产业结构调整导致的资源性不景气等因素，可能得出项目的产能可以达到计划产能的结论。如果不考虑新建城区配套设施不齐全、适龄劳动力外出务工的意愿较高等情况，甚至可能认为新建城区的入住率较高，从而得出可以进行集中供热的结论，导致最终评价结果和实际情况南辕北辙。

（二）加强模式创新，吸引社会资本参与

PPP模式多用于基础设施建设、公共服务提供等方面，项目的经济性较弱，社会资本参与的积极性较低。因此各级政府应该积极创新合作模式，从参与主体、合作方式等方面进行创新。如可以对经济效益差的项目和经济效益好的项目捆绑开发；对部分经济效益差的项目可以通过授予相应的土地开发权等方式提高项目收益；吸引保险资金、养老金等对安全性要求较高的资金进入。通过模式创新，增强项目对社会资本的吸引，进而实现政府和社会资本合作的共赢。

（三）引入第三方机构开展前评价

PPP模式前评价不仅需要评价人员对相关评价方法较为熟悉，而且还要对项目的建设、运营原理、项目公司财务状况、项目运营风险等有所了解。这对评价提出了较高的要求。因此，有必要引入第三方机构开展，充分利用第三方中介机构的人才储备丰富、项目评价经验积淀深厚、独立性较强、评价体系完善等特点，实现“专业的人做专业的事”的目标，从而提高评价的科学性和客观性。

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）

1.曾祥渭、冯德安.2014.中外基础设施建设中PPP模式应用状况对比研究[J].价值工程，31。

2.朱云峰.2010.项目前评价的基本原则和程序浅析[J].科技信息，24。

（本栏目责任编辑：阮静）

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