论中期财政规划管理背景下的财政监督

●赵兴罗

论中期财政规划管理背景下的财政监督

●赵兴罗

政府预算改革是“十三五”期间财税改革的重要内容，实行中长期财政规划管理是政府预算改革的重大制度创新，中期财政规划管理对财政监督提出了要求。在实行中期财政规划管理的背景下，进一步完善我国的财政监督体系和机制，对中期财政规划改革的顺利推行有着重要意义。

中期财政规划 财政监督政府预算改革

编者按：“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段。为此，深入探讨“十三五”期间财政监督工作，保障中央各项重大决策贯彻落实尤为重要。为更好地规划“十三五”时期财政监督工作，本期专题“‘十三五’时期财政监督工作再探讨”分别邀请财政学者和实务工作者展开全方位、多角度探讨，为财政监督中长期发展提供指导。

财政是国家治理的重要基础和支柱。建立现代财政制度，提高国家治理能力，是当前我国财政体制改革的重要目标。近年来，我国社会经济发展所面临的国内外环境发生了较大的变化，财政收入增速趋缓，但财政支出则呈刚性增长，财政支出结构不合理、地方政府性债务风险隐患在不断增大、地方和区域规划与财政规划脱节现象较为严重、财政可持续发展面临着严峻的挑战等诸多问题。要根本解决这些问题，迫切需要推进财税体制全面改革。预算体制作为财税体制运行的框架，是关系到财政收支等基本问题的制度基础。政府预算体制改革是 “十三五”期间财税改革的重要内容，实行中长期财政规划管理是政府预算体制改革的重大制度创新。那么，在新一轮的政府预算体制改革中，应当如何理解中期财政规划管理在制度方面的创新？中期财政规划管理对财政监督提出了哪些要求？在实行中长期财政规划管理的背景下，如何进一步完善我国的财政监督体系和机制？这些都是当前需要高度关注的现实问题，本文试图对这些问题提出自己粗浅的看法。

一、中期财政规划管理是政府预算改革的重大制度创新

我国长期实行的年度预决算制度，是以上一个财政年度的收入和支出情况编制下一年度的预决算，这样，实际收入和支出与预决算不一致的情况就可能时常发生。例如，近年来，我国的财政收入增幅减缓，但财政支出却呈刚性增长，这样很容易导致财政赤字。由于缺乏中期框架下具有约束力的财政规划，预算安排对未来年度作出准确预期就比较困难，结果导致财政支出政策的碎片化和预算支出安排的随意性，这一状况与现代国家治理的基本要求相背离。因此，在各级财政安排预算时，既需要遵循国民经济和社会发展五年规划及年度计划，又需要考虑那些众多的、由地区性规划上升到国家层面的规划，以及难以计数的分领域、分行业规划。中期财政规划管理制度的设计恰好适应了经济发展的现实要求，避免了上述预算的弊端。

中期财政规划管理，也称为中期滚动预算，是将预算编制由原来的一年拓展到三年，通过对财政收支的预测，制定财政中期滚动规划，经过预算管理流程，形成相匹配的跨年度财政支出方案，优化公共财政资源配置，实现政府预算的动态调整和平衡，促进预算安排与经济社会发展中长期规划有机衔接。中期财政规划使政府能够灵活地掌握财政收支状况，控制财政支出，增强预算编制的前瞻性和持续性。

西方大多数工业化国家和部分发展中国家较为普遍地实行中期财政规划的预算管理方式。经验表明，中期财政规划管理能够克服年度预算的不足，减少预算的盲目性和波动性，强化发展规划同预算管理的协调，改善政府财政平衡状况；通过引入中期因素，促进政府财政战略的贯彻实施，依据战略目标进行总量控制，按照战略优先顺序安排支出，提高财政支出绩效；加强财政资源分配的统筹性，避免因决策碎片化及缺乏协调而产生的财政资金使用低效率和浪费等问题，提高预算决策的整体有效性及财政预期的确定性。由于有中期规划的约束，政府对已有的政策和承诺在进行调整时会更加慎重，便于社会各界形成比较稳定的预期和理性的经济决策，增强下级政府对财政转移支付的预见性，促进政府间财政关系的规范化。

从2008年起，我国就开始进行中期财政规划改革的区域性试点：第一批试点单位，选择的是河北省、河南省焦作市和安徽芜湖县；2012年8月，上海市闵行区财政局针对中期财政规划的初步构架进行试点，并在2014年度区本级预算中，选择教育、科技、农业三个领域内的部分项目进行中期滚动预算项目库试点。经过这些区域性、选择性的试点，2013年，党的十八届三中全会提出 “审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展……建立跨年度预算平衡机制”。2014年10月，国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》，指出我国的财政体制改革必须构建中长期财政管理框架，建立跨年度预算平衡机制。2015年1月，国务院颁布《关于实行中期财政规划管理的意见》，明确规定我国将在全国范围内全面实行中期财政规划改革。

中长期财政改革作为政府预算改革的重要组成部分，已经被列为“十三五”期间深化我国财税体制改革的重要任务。目前，财政部编制了三年滚动的全国财政规划，对规划期内的某些重大改革、重大政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，强化其对年度预算的约束，通过科学合理测算，对未来几年财政收支进行统筹安排，提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性。

二、中期财政规划管理对财政监督的要求

任何一项财政改革都需要具备相关的制度基础和现实条件，中期规划改革也是如此，完善的财政监督体系是中期财政规划管理顺利实施的重要制度基础。在新一轮政府预算改革中，中期财政规划改革对财政监督提出了相关要求，根据这些要求来完善财政监督体系和机制，为中期财政规划改革的顺利推行提供必要的制度环境。

（一）中期财政规划管理要求依法监督

长期以来，我国地方政府经济行为短期化现象较为严重，预算的前瞻性不够，随意性大。例如，在单一年度预算平衡机制下，地方政府对财政资金的安排一年一定，在预算执行时，经常出现政府临时追加预算，造成“一年预算，预算一年”的现象时常发生，削弱了政府预算的严肃性。实施中期财政规划，通过编制三年期滚动的财政规划，一环扣一环，这就约束了那些随意决策的行为，保证了政策实施的连续性。同时，通过实行中期财政规划管理，那些重大项目的决策也趋于科学规范，项目支出的“碎片化”和随机性减少，在一定程度上保证了项目支出的连续性。中期财政规划管理使政府决策部署眼光更长远，政府花钱受到的约束力加强。中期财政规划在财政收支、项目收支等方面都必须按照相关法律规定安排预算，这要求财政监督也要依法监督，依法约束政府的短期决策行为，提高财政资金的使用效率。

（二）中期财政规划管理要求政府预算公开、透明

中期财政规划作为一项财政政策和管理工具，其实施效果取决于政府对财政收支的预测能力，编制的关键就是围绕财政收支预测展开，反映未来三年政府预算收支的安排。因而，需要建立这样的程序预测收支，即通过预算估计，使得在给定资源总量（收入预测）之下，将支出水平（支出预测）约束在与政策目标相匹配的水平之上。这一程序要求，预算收入和预算支出必须是真实明确和科学合理的，而对财政收支的预测和确定，都离不开政府预算公开、透明。政府预算公开、透明，就是将财政资金置于公众的监督之下，把财政资金的来源和用途，向社会公众交代清楚，方便公众知晓财政资金的具体去向；反过来，预算的公开透明也会促使政府更加负责地实施财政决策，增强政府对未来财政政策走势的前瞻性和可预见性。阳光是最好的防腐剂，预算不公开的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责任的政府。政府预算信息公开透明，有助于公民对政府的监督，能够体现民情民意，避免因少数人专断决策发生可能的失误，进而保障财政资金使用效率的提高以及财政资金运行的安全性和有效性。中期财政规划要求政府预算公开透明，这也是各级财政监督机构履行财政监督职能的最基本要求。

（三）中期财政规划管理要求全面监督

全面监督包括监督主体多元化和监督对象的“全口径预算”。一方面，中期财政规划管理离不开各部门的协同配合。各部门制定的中期规划都是依据本级政府的战略定位和政策重点，各部门的规划需要动态协调、形成合力，以实现本级政府的财政目标。财政与宏观综合管理部门通过一定的宏观经济和财政收支预测来指导、平衡和约束部门预算，以提高预算编制尤其是项目编制的质量。中期财政规划管理要求各部门协同配合，在财政监督方面，要求财政监督主体多元化，充分发挥人大、财政内部监督和财政外部监督的作用。

另一方面，中期财政规划是中期预算的过渡形态，它是建立在全口径预算基础之上的。全口径预算除了一般公共预算之外，还要涵盖政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，将来还可能有债务预算、税式支出预算等，只有将这些政府收支都纳入预算之内，才有可能对部门的中期发展规划作出科学分析和判断，制定的部门中期预算才能更加有效。中期财政规划编制的内容主要包括两部分：一是做好现行政策下财政收支的测算工作并发现问题；二是做好未来财政收支政策的改革方案和测算工作，即是要同时做好3—5年的预算估计工作和财政政策设计工作。因此，中期财政规划要求财政监督的对象是全口径的“四本预算”。

（四）中期财政规划管理要求全过程监督

预算绩效管理是中期财政绩效框架的基础工作之一。预算绩效管理要求预算资金使用充分体现“以结果为导向”的绩效理念，即是说，要求政府履行行政责任，在严格的财经纪律约束下，实现资金运行的合规和高效，提高资金分配的效率以及提供公共服务的效率。按照中期财政规划管理的要求，部门预算绩效目标和指标可以分为年度和中期两个层面，对项目的考核更加注重中期政策效果，然后，对中期政策效果的评价再反馈到下一个中期财政规划编制中。如果本轮中期规划不能达标，尤其是约束性指标达不到目标，那么，就需要重新考虑预算资源配置问题。中期财政规划在预算绩效管理方面的这一特征，要求财政监督贯穿于财政预算的全过程，对财政预算实行全过程（包括预算前、预算中、预算后）的监督管理。

三、中期财政管理背景下完善财政监督的建议

财政监督既是国家经济监督体系的重要组成部分，又是落实各项财政管理措施的重要手段。依据上述中期财政规划改革对财政监督的要求，在实行中期财政规划管理的背景下，进一步完善我国的财政监督体系和机制对于中期财政规划改革的顺利推行具有重要意义。

（一）依法监督，提高政府依法理财的能力

财政法治化是实施中期财政规划管理的最重要前提。首先，依法监督、依法理财是在我国财政系统和长期的财政法治工作中形成的法治财政基本理念，是“依法治国”在财政工作中的重要体现。依法理财，事关国家治理，只有依法理财，才能提升国家财政治理能力。但是，目前我国在依法监督方面还存在许多问题。首先，财政监督法制建设尚不完善。目前仅有的一部财政监督综合性法规——《财政部门监督办法》，但法律效力不高，缺乏强制约束力；其他财政监督执法依据则由多部法律法规中的有关规定组成，因此，需要继续完善财政监督方面的立法，以法的形式明确财政监督工作的主体、对象、内容、程序，提高财政监督各主体的法律意识，为财政监督提供法律保障。其次，制定财政监督操作规程，加强财政资金银行账户和定期存款管理，做到日常监管和专项检查相结合，财政监督与绩效评价相结合。最后，完善责任追究制度，违法必究，严格依法履行各项财政监督，发挥财政监督的威力。

（二）完善预算公开透明的监督机制

政府预算公开、透明，是财政监督的必要条件。财政监督工作维护的是公共利益，必须坚持把公开透明贯穿于财政监督工作的全过程，把监督检查的政策规定、进展情况、检查结果公布于众，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

完善预算公开透明的监督机制，一是完善《政府信息公开条例》对预算信息公开的要求；二是提高预算公开信息的易读性和公开的渠道；三是加大部门预算公开的力度，扩大预算知情率，让社会公众参与到财政监督中来。各部门公开的信息要规范、清晰、具体、详细，通过提高政府预算的透明度，提高财政决策科学化、民主化水平，加强对财政资金使用情况的检查，提高财政资金的运行效率，最终做到公开理财和民主理财。

（三）实施全方位监督

1、监督主体多元化。财政监督有三个层次的主体：第一层次的主体是立法机关——人民代表大会及其常委会和所属审计部门的立法监督，主要负责对政府预算的合法性、真实性和效益性进行审计监督。第二层次的主体是财政部门的政府内部监督，主要负责对预算执行过程中财政资金的收支进行管理。第三层次的主体是社会公众参与的社会监督。社会监督既能对人大监督形成民意压力，又对政府部门的监督提出批评和建议。这一层次的监督是最重要、最有效的监督，直接体现了公共财政的理财民主化。财政监督以政府财政部门的监督为主体，发挥立法机关的监督作用，突出民主监督的地位。公共财政是阳光财政，就是让广大民众有畅通的渠道获得财政信息、了解财政决策过程，这本身就是财政监督的过程。因此，财政监督必须充分发挥社会公众监督的作用。

2、监督对象是“全口径预算”。新《预算法》规定我国预算实行“全口径预算”，全口径预算要求所有的政府收入都要纳入到政府预算管理中，包括财政部门在行政层面对同级政府所有财政收入和财政支出的“全口径”控制和监督，以及《预算法》中规定的“四本预算”。

3、健全财政监督体系。财政监督体系主要有财政监督、审计监督、税务监督和社会监督，这四大监督体系的目标是一致的，但在监督检查的对象、内容和方式上各有侧重。实行中期财政规划管理，要求各监督部门在监督对象、监督内容和监督方式上与其他监督机关明确分工，科学划分职责权限，尤其是要加强与人大、纪检监察、审计等部门的协调配合，建立沟通顺畅的工作协调与信息共享机制，协调配合完成财政监督工作。

（四）强化全过程监督

1、在监督层次上对中期规划管理实施全过程监督。财政监督主体从内部到外部，从政府到公众，多层次、多角度对中期规划管理全过程实施监督。在内部监督方面，监督的重点是预算编制和执行过程中财政法规、政策、制度的执行情况，监督财政资金运行、资金追加等程序是否合法，监督财政机关内各单位财务收支管理，从而发挥对预算资金全过程的预警、监测、分析、矫正的功能。

2、在监督过程上，做到事前、事中和事后全过程监督。中期财政规划管理需要与国民经济和社会发展五年规划有机匹配，年度平衡和跨期平衡有机衔接，这都要求财政监督工作者及时更新监督理念，从大局出发，将监督工作贯穿于财政资金管理的各个方面，全面贯彻落实事前、事中、事后监督，尤其注重加强事前、事中监督，健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政监督机制，对财政资金进行动态控制，从而确保财政监督的科学性和系统性；加强对事前审核、事中跟踪和事后检查相关工作，确保财政监督的顺利进行。

3、在监督机制上，创新财政监督机制，提高财政监督科学化、规范化水平。一是建立对中期财政规划实施绩效的考核机制和绩效评价的指标体系，通过结果导向的绩效评价来提高政府财政资金的效率和有效性。二是把监督的重心转移到预算监管上来，促进建立预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的财政部门内部运行机制。三是完善监管成果运用机制，将监督结果与预算编制和资金分配挂钩。

总之，随着财政监督体系和机制的不断完善，中期财政规划管理将更加成熟和完善，政府预算的管理水平和治理能力也将提升到一个更高的层次。

（作者单位：中南财经政法大学财税学院）

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