紧抓“十三五”推动财政监督新发展

●夏 俊

紧抓“十三五”推动财政监督新发展

●夏 俊

党的十八届五中全会提出了制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议，这是党中央在全面建成小康社会的决胜阶段，向全国各族人民展现的宏伟蓝图。财政监督工作要在服务经济社会发展中有新的更大作为，必须着眼“十三五”经济社会发展全局，进一步强化全局意识、服务意识、创新意识、法治意识，抓住监督工作重点，打牢持续发展基础，努力开创财政监督工作新局面。

“十三五”财政监督 改革

一、强化“四个意识”，开辟思想认识新境界

站在“十三五”的起跑线上，开创财政监督工作新局面，必须进一步强化全局意识、服务意识、创新意识、法治意识。全局是财政监督牢牢把握的根本，服务是财政监督始终坚守的责任，创新是财政监督事业长青的动力，法治是财政监督持续发展的保障。

（一）全局意识

不谋全局者，不足谋一域。财政监督工作必须关注的全局主要有三个方面：

1、经济社会发展全局。从新一届党中央的执政理想看，就是实现“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”；从现阶段的任务看，就是全面建成小康社会；从具体的行动纲领看，就是 “五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。财政监督工作必须认清全局,自觉在全局下行动。

2、党和国家的大政方针政策。党的十八届三中、四中、五中全会，分别就全面深化改革、依法治国和制定“十三五”规划作出部署，推出了一系列治国理政的重大举措，这些都是财政监督的重要遵循。

3、财政工作的中心任务。财政监督是财政工作的有机组成部分，必须将财政监督工作放在财政工作的整体中加以谋划，按照建立现代财政制度的要求进行一体化设计，防止财政监督地位边缘化、工作格式化、成果碎片化。

（二）服务意识

财政监督有三个境界：第一个境界是查出了多少问题，第二个境界是挽回了多少财政资金损失，第三个境界是提出了多少有价值的政策建议并被成功采纳。从最终效果看，第三个境界是财政监督追求的理想境界。要达到这样的境界，就必须强化服务意识，在提升服务上有新的作为。

1、服务财政资金绩效。凡是有财政资金投入的项目都要科学设置绩效指标并实行最严格的绩效考核制度；凡是没有达到绩效标准的都要进行问责，通过强有力的绩效监督问责，保证财政资金的高效使用。

2、服务党委政府决策。“十三五”规划建议提出，落实重大决策社会稳定风险评估制度。财政监督要积极关注党委政府重大决策部署的实施情况，选择具有重大影响的关键项目进行跟踪监督和评价，及时为党委政府提供决策咨询。

3、服务人民群众关切。“十三五”规划建议明确，加强改进信访和调解工作，有效预防和化解矛盾纠纷。随着全面深化改革的推进，各种深层次矛盾不断涌现，人民群众民主意识不断增强，涉及财经资金使用的信访举报日益增多，依法依规妥善处理人民群众的重大关切，对于维护社会稳定、发挥人民群众的社会监督作用具有重要意义，要将人民群众反映问题的查究情况作为衡量财政监督成效的重要指标之一。

（三）创新意识

坚持用创新的办法解决财政监督工作中遇到的矛盾和困难。

1、克服思维定势。在财政监督实践中，有些人认为，财政监督是专职监督机构一家的事情，实际上是将监督工作推到业务工作的对立面，造成了监督机构孤军奋战的被动局面；还有人认为，财政监督是财政部门的内部监督，其法律地位不及审计，很难有大的作为，挫伤了监督人员的工作积极性。必须克服上述惯性思维，将监督责任落实到财政部门的各个业务关口，变孤军奋战为联合作战。要充分认清财政监督与审计监督的各自优长，理清财政监督与审计监督的责任边界，进一步发挥好财政监督的特有优势。

2、紧跟改革大势。积极关注各个行业、各个领域的重大改革，深入研究改革给财政监督带来的具体影响，并在第一时间作出反应。根据改革任务列出监督清单，随着改革进程调整监督重点，做到改革推进到哪里，财政监督就跟进到哪里。

3、创新监督方式。要根据经济社会发展的新常态、全面深化改革的新要求、监督对象的新变化，及时调整完善财政监督的制度机制和方式方法，综合运用经济的、行政的、法律的手段，最大限度提高财政监督的效率效能。

（四）法治意识

党的十八届四中全会提出了依法治国的总方略，建设法治国家已经成为党治国理政的根本理念，崇尚法治已日益成为广大人民群众的共识。财政监督的法治意识是其有效履行职能的内在要求：第一，财政监督属于行政执法行为，财政监督检查的每一个环节都必须依法依规实施，不能以言代法、权大压法和徇私枉法，财政部门作出的行政处理决定具有法律效力，必须在规定的时间内坚决落实，非经法定程序不得更改。第二，财政监督在推进法治政府建设中应有所作为。要按照 “政府行为法无授权不可为”的思路，加强对政府部门相关财权行使的监督，特别是对无预算开支、自立开支标准等行为，要上升到违法的层面坚决予以查究。要以贯彻落实《预算法》为抓手，加强对预算编制流程、执行过程和预决算公开规程的监督，严肃查处预算不细、执行不真、公开不实的问题。

二、抓住“五大重点”，实现监督工作新突破

解析“十三五”规划任务，财政监督要在服务经济社会发展全局中有新的更大作为，必须紧紧抓住“五大重点”。

（一）经济社会发展的重大战略及重点工程

主要有三类：一是国家战略类，主要包括“一带一路”战略、自贸区战略、新型城镇化战略、创新驱动发展战略、网络强国和国家大数据战略，等等。二是重点工程类，主要包括重大公共设施和基础设施工程、城市地下管网改造工程、国际大科学计划和大科学工程、工业强基工程、智能制造工程，等等。三是社会民生类，主要包括持续增加城乡居民收入、促进就业创业、推进新一轮脱贫帮扶工作、提高社会事业发展水平、建立更加公平可持续的社会保障制度，等等。这些重大战略和重点工程事关经济社会发展全局，是全面建成小康社会的龙头工程，是“十三五”规划的关键所在，也是财政监督的重中之重。财政监督要积极适应国家发展战略的需要，及时调整工作思路和工作重点，选择一批财政资金投入大、社会资本参与度高、对区域经济社会发展具有重大影响的项目实施全程跟进与重点监督，并视情况将监督结果向全社会公开，形成财政监督的强大威慑力，为国家战略的落地生根创造健康环境，为“十三五”规划的顺利实施护航助力。

（二）全面深化改革的重大政策举措

党的十八届三中全会对全面深化改革作出了总体部署。两年来，各个行业、各个领域的改革有序推进，改革的红利正在逐步释放，同时改革已经进入深水区，继续向前迈进的步伐将更加艰难。财政监督要着力在两个方面为全面深化改革提供服务。一是财政监督作为内部监督，对全面深化财税体制改革具有直接的推动作用。要围绕2020年前基本建立现代财政制度的目标，按照“十三五”规划明确的财税体制改革路线图和时间节点，搞好财政监督与深化财税体制改革总体方案确定改革项目的对接，保障各项政策措施落到实处，取得实效。二是财政监督要在保障其他相关改革，特别是经济结构调整改革中发挥重要作用。深化经济结构调整特别是供给侧改革，是一场深刻的产业革命和消费革命，是贯穿“十三五”规划的重大改革举措，其成功与否，直接影响全面建成小康社会的进程。财政监督要坚决贯彻国家关于经济结构调整的相关政策，在促进淘汰落后产能、创建新生业态、支持消费升级等相关政策落实上精准发力，使财政政策的扩张性与抑制性措施得到落实，切实发挥财政在经济结构调整中的杠杆作用。

（三）人民群众的重大关切

十八届五中全会关于制定“十三五”规划必须遵循的原则中第一条就是坚持人民主体地位，强调必须坚持以人为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由全体人民共享。积极回应人民群众的重大关切，既是对人民群众主体地位的尊重，也是调动人民群众参与改革、推动发展的重要手段。在这方面，财政监督要着力做好三项工作：一是要主动向人民群众宣传财政政策和财经纪律，特别是与人民群众生产生活密切相关的财政资金的安排使用，要向社会公布资金来源、政策依据、申报流程和使用规定，消除人民群众的疑虑。二是以贯彻落实新《预算法》为抓手，在预决算公开中充分发挥社会监督的基础性作用，对涉及民生的重大支出，实行从项目立项、采购招标、资金支出到决算的全过程公开。三是高度重视人民群众的信访举报。县以上财政部门设置专门的网络受理平台和举报电话，并向社会公布，对人民群众反映的有关财政资金使用方面的问题逐一登记、限时处理，凡是不涉及保密事项的处理结果，全部在媒体上予以公布。

（四）违反财经纪律的重点问题

最近召开的中央政治局会议，在研究部署2016年党风廉政建设和反腐败工作时强调：以党章为根本遵循、以党纪为基本准绳，全面加强纪律建设，健全党内法规制度，完善党内监督体系，保持坚强政治定力，强化管党治党责任，深化标本兼治，锲而不舍落实中央八项规定精神。从中央纪委近一段时间曝光的党员领导干部违反中央八项规定的行为看，违纪问题在一些领域仍呈易发高发的趋势。财政监督要深入研究新常态下违反中央八项规定问题的新特点，以严肃财经纪律为抓手，加大源头治理和处理处罚力度。

1、严格经费申报。对专项资金的申报程序和使用范围实施最严格的监管，切断权力寻租的链条，没有了利益输送，吃请送礼问题不禁即止。

2、严格财务管理。严格执行《会计法》及行业会计制度、会计准则，提高预决算和会计信息质量，规范相关信息披露，打击会计造假，整饬市场秩序，使潜规则和暗箱操作无藏身之地。

3、严格责任追究。凡是无预算开支、超标准开支、巧立名目开支，一律界定为违反《预算法》和财经纪律的行为，并依据中央“八项规定”给予严厉处罚。

（五）财政“两个安全”的重点环节

既然财政监督作为财政部门的内部监督，那么保障财政资金和财政干部“两个安全”，就是财政监督的分内职责、基础工作。从财政工作的内在特点和资金运行的潜在风险看，保障财政“两个安全”应着重从三个方面入手：

1、严格内控制度。对权力的监督只有触及核心的权力才能奏效，要按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的要求，综合运用不相容岗位（职责）分离控制、授权控制、归口管理、流程控制、信息系统管理控制等方法进行风险防控，把监督根植到权力行使和资金运行的各个关键环节。

2、严格预算管理。进一步清理财政存量资金，理清政府总账、部门分账，取消单位处室小账，将所有的财政资金都纳入一个盘子安排、一张表反映、一本账核算，防止在陈年旧账和“小家务”中设埋伏，规避监督。

3、严格预算立项。打破既得利益对财政资金的绑架，收缩专项资金规模，提高一般转移支付的比重，坚决打击违规骗取财政资金行为。

三、完善“三项措施”，构筑持续发展新台阶

圆满完成“十三五”规划赋予的财政监督任务，必须抓住机遇，探索前行，凝聚力量，攻坚克难。

（一）内部共管

打破财政部门内部业务上切块分割、流程上平行运行的格局，形成相互配合、交叉监管的合力。一是在力量整合上，按照大部门制的要求，对财政部门内设的综合监管部门，包括绩效、采购和监督，进行力量整合，通过联合执法、信息共享、结果互认的方式，形成监督的合力。二是在职能划分上，在不改变财政部门内设机构的情况下，尝试将各个业务处室的预算审核职能由目前按政府部门属性划分改为按经济性质划分，即将每一个政府部门的全部经费按经济性质分解由财政部门若干个处室共同管理。同时，对财政资金运行流程实行分段授权，其核心是综合监督可以介入财政资金运行的实质性环节，比如，财监机构可以对预算流程的合规性和基础信息的真实性进行审查，从而形成预算、国库、绩效、采购、专职监督机构和相关业务处室共同参与的网格式监管格局。三是在成果应用上，按照责任分工，组织、督促相关处室对财政监督检查结果进行跟踪落实，定期对财政监督检查跟踪落实情况进行汇总分析，并将分析结果在一定范围公布，把监督检查结果作为完善政策制度、调整预算安排、改进财政管理的重要依据。

（二）各方联管

1、加强财政监督与审计监督、纪检监察的协调配合。通过任务划分、交叉授权、联合执法的方式，实现财政监督机构与审计部门和财政部驻各地专员办的监督力量整合，打通社会监督，做实人大监督，构建人大顶层监督、审计独立监督、财政嵌入监督、纪检监察监督、社会舆论监督“五位一体”的监督体系，建立财政监管信息交流与成果共享机制，形成联防联治的高压态势。

2、建立财政监督结果公告制度。引入政策执行情况第三方评估，主动接受社会监督，将财政监督的各项功能融入到社会治理体系。采用政府网站、报刊、广播、电视、专栏、宣传册、电子显示屏、新闻发布会等多种方式，实现对全体社会成员的全覆盖，使各个社会群体的人员都能够通过自己喜爱的方式便捷地参与监督。

3、探索派驻财务总监制。积极探索在财务支出规模较大的高校、医院和国有大中型企业配备财务总监，在国家、省和区域重大建设项目中派驻财政监察组，将财政监督从政府部门延伸到国有企事业单位、社会经济组织和重大项目。

（三）科学施管

1、制度一体化。按照《预算法》的最新规定修订或重构预算编制、执行、监督的相关制度，对财政管理制度和财政监督制度进行一体化设计，业务流程一体化运行，构建覆盖政府性资金运行全过程的制度体系，形成监督与业务的无缝衔接。

2、手段信息化。构建财政大数据系统，综合集成预决算信息、会计核算信息和经济运行信息，通过云计算下的动态监控、数据分析和疑点筛查等信息管理手段，打造财政监督信息化新模式。

3、队伍专业化。建议制定财政监督干部“十三五”国培计划，组织财政监督机构领导和业务骨干就全面深化改革、“十三五”规划等对财政监督工作的影响进行专题研讨，提高理论思维层次和工作谋划能力。按照专业化的要求，组织建设施工技术、网络信息技术和财务分析技术分级分类培训，努力锻造一支政治素质强、政策水平高、业务技能精、作风纪律严的财政监督队伍，切实肩负起时代赋予的重大使命。

（作者单位：江苏省财政厅监督检查局）

中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[S].新华社，2015-11-5。