浅谈“十三五”时期财政监督工作思路

●崔鹏飞

浅谈“十三五”时期财政监督工作思路

●崔鹏飞

“十三五”是我国财政监督发展的关键时期。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》出台，为“十三五”时期财政监督规划指明了方向。结合财政监督实践发展，在新常态经济下，笔者将“十三五”期间财政监督监督发展总结为“一个理念、两个支撑、三个结合、四个构建、六个目标”。

“十三五” 大监督 转型创新

党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，是今后五年内经济社会发展的行动指南。围绕全面建成小康社会的要求，财政监督要把服务经济发展贯穿始终，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，充分发挥政策落实“督查员”的作用，着力推进社会经济全面协调可持续发展。“十三五”时期，全面加强财政监督工作，要深入贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，站在改革发展全局的高度，适应经济发展新常态，坚持“一个理念、两个支撑、三个结合、四个构建、六个目标”，在深化财税体制改革中有为、有位，为促进“十三五”规划提出的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展作出积极贡献，为财税体制改革保驾护航。

一、树立“大监督”理念，科学定位财政监督职能

加强财政监督工作，必须树立财政监督是业务管理机构与专职监督机构的共同任务和职责的科学理念，树立管理就是监督、人人都是监督主体的“大监督”理念，将财政监督转型纳入财税体制改革总体设计之中，科学定位财政监督职能，明确专职监督机构与业务处室日常监督的分工，划分财政监督专职机构和业务机构监督职责，构建分工明确的监督格局。一是业务部门应立足本职岗位，着重从财政资金和财政政策的日常管理开展监督，如加强对预算编制把关，跟进预算执行拨款进度，对预算过程进行全程控制，提高预算资金使用管理水平。二是专职监督机构着重于开展专项监督检查，对日常业务管理机构进行再监督，对违纪违规问题予以处理处罚，并对专项资金使用实行常态化监督，使业务部门与专职监督机构权责明晰，建立起相互协调、互相制约的长效监督机制。三是将财政监督贯穿于财政管理全过程之中，通过预算编制同步审核、预算执行监督检查，强化事前、事中监督；通过财政支出绩效监督加强事后监督，变被动为主动，嵌入预算执行全流程，真正实现对财政资金运行全过程的监督，促进财政管理和财政监督有效融合。

二、以信息化和绩效化为支撑，促进财政监督转型升级

（一）以信息化为支撑，提高财政监督效率

当前，以移动互联网和云计算、大数据为代表的新一代信息技术，已成为新一轮科技革命和产业变革的核心。财政监督作为财政资金的守护神，是财政管理的重要一环，运用信息化、专业化和系统化管理技术精确、细致、高效地进行监督核查，科学开展财政监督工作，提高财政监督效能，是财政监督科学化的必然要求。促进财政监督信息化，应着力改变传统依靠现场检查、手工核查的方式，从丰富检查手段、创新检查方法、提高检查效率的角度出发，利用信息化手段进行顶层设计，加大设备投入，建立财政监督信息库。充分运用信息网络技术，研究开发和推广适合财政监督检查工作特点及需要的检查软件，对接其他财政业务信息子系统，充分发挥电脑与人脑的优势，各施其能，取长补短，有效提高财政监督检查效率，实现财政监督检查方式点与面、传统与现代、现场与非现场的有机结合。

（二）以绩效化为支撑，提升财政监督层次

绩效监督是提高财政资金使用效益，提升财政监督层次的重要内容，也是公共财政框架下财政监督的发展方向。随着改革发展的不断深入，政府支出持续增长，社会公众对财政资金的收支情况及资金使用效益越来越关心。要强化绩效监督理念，统筹考虑资金投入与项目进展、事业发展以及政策目标实现等之间的关系，持续关注财政资金的存量和增量绩效，综合分析经济效益、社会效益和环境效益，推动产业结构调整和经济发展方式转变，实现高效和可持续发展。研究出台绩效监督法规意见，将财政绩效监督纳入日常工作，持续对长期产出效果进行跟踪问效。搭建预算绩效监督基本框架，研究制定开展绩效监督工作的实施方案、工作规程等，明确绩效监督对象和内容，细化绩效监督工作流程，为推进预算绩效监督工作提供制度保障。

三、以“三个结合”为切入点，创新财政监督方法

多年来，财政监督工作一直通过每年开展的会计信息质量检查、专项资金检查、省直部门预决算检查和内部监督等分散的形式进行，牵涉部门、行业众多，常常局限于检查内容无法深入追查延伸，一定程度上降低了财政监督的效率和威力，不利于财政监督人力、物力的有效利用。探索财政专项资金监督检查与财政支出绩效监督相结合、重点行业会计信息质量检查与省直部门预决算检查相结合、财政部门内部审计与内部控制制度建设相结合的 “三结合”检查模式，不断改进监督检查方式方法，灵活运用多种检查手段，有利于提高检查效率，放大检查成果，使财政监督适应改革发展新形势，满足财税体制改革新需求，为财政监督转型、实现“大监督”模式提供新的思路。

四、加强“四个构建”，健全财政监督体制机制

首先，加快构建日常监督和专职监督共同履行监督职责的工作格局，形成财政部门“全员参与”财政监督的繁荣局面，发挥财政“大监督”的整体优势。其次，构建横向覆盖所有政府性资金、纵向直达乡镇的“全面覆盖”财政监督机制，大力推进对公共资金、国有资产、国有资源监督检查全覆盖，全面、充分、有效地发挥财政监督职能作用，确保财政监督横向到边、纵向到底。再次，构建事前审核、事中监控和事后检查相结合的财政运行全过程动态监督机制，即大局保障、源头治理、过程监控，对财政收入征缴及资金的分配、支付、使用、管理进行全过程监控并及时纠偏。最后，构建预算编制、执行、监督等各业务环节相互制约、相互协调的机制，优化预算执行流程，形成环环相扣、双向反馈、沟通顺畅的内部监督网络。通过构建“全员参与、全面覆盖、全程控制、全部关联”的财政监督体制机制，促使财政监督不留死角、不留盲区，实现对所有财政性资金执行情况的全方位监管，确保财政资金用在刀刃上，保证各项惠民政策落到实处。

五、实现“六个目标”，全面加强财政监督工作

“十三五”时期，发展是第一要务。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政监督作为财政职能重要组成部分，在全面建设小康社会的进程中应紧跟政策，勇于创新，主动作为，寓服务于监督，全力服务发展大局，全力保障各项民生政策落实到位，当好财政资金守护神。

（一）推动财政监督法制建设

《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《财政部门监督办法》等法律法规，都赋予了财政部门监督职责。在充分履行好职责的前提下，要根据“十三五”规划建议和深化财税体制改革的发展需要，对现行财政监督制度、规定进行梳理，及时修订相关制度办法，适时在法律层面推出《财政监督法》，建立健全财政监督法律法规，充实完善财政监督法律依据，提升财政监督法律效力。不断完善财政监督法制建设，对财政监督工作的各项程序、处理处罚标准等作出明确规定，增强规范性，克服工作中的随意性，提高财政监督的权威性，切实为依法监督提供制度保障。

（二）推动财经法规的贯彻落实

1、持续开展预决算执行情况监督检查。通过创新检查方式，拓宽检查内容，提升检查层次，查找完善财政部门预决算管理和预算单位财政财务管理中的缺位点、风险点，深化预算管理制度改革、优化预算执行业务流程，确保《预算法》及相关财经法规落实到位，不断提高依法行政、依法理财、依法监督水平。

2、深入开展重点行业会计信息质量检查。以会计信息真实性和透明度为切入点，有针对性地选取关系国计民生和财税改革重点行业、重点领域的企业以及部分行政事业单位开展会计信息质量监督检查，密切关注财政资金使用、财税政策执行及中央八项规定等财经纪律落实情况，及时反映宏观经济运行和财税改革管理方面的新动向、新问题，充分发挥会计监督服务政府宏观调控和经济社会发展的作用和优势。

3、加强对财税政策及专项资金可行性的事前监督。充分利用各业务管理机构专项资金的设立及延期、制定财税政策及资金管理办法在签发前充分征求监督检查专职机构意见的机会，适时选取项目开展事前监督和跟踪问效。借助财政监督接近基层优势，充分论证项目可行性，认真研究提出意见建议，及时了解相关管理规定，提高财政资金使用效率和财政监督工作效率。

（三）确保重大财政政策落实到位

“十三五”规划建议提出坚持“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”理念，全面建成小康社会的目标任务。财政监督的主要职责就是要密切关注财税体制改革新进展新情况，紧盯新的目标任务有计划、有重点、有步骤地开展专项检查、专项调查、专项督查工作，确保重大改革举措落实到位。“十三五”时期，财政监督要把稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策落实作为财政监督工作的重中之重，特别要加强对“三农”、教育、就业、社会保障、医疗卫生、扶贫救灾、环境保护等民生项目资金落实情况的跟踪检查。通过开展财政监督检查，及时反映阻碍发展的主要问题和突出矛盾，积极提出政策建议，促进经济平稳运行和民生持续改善，确保财税政策发挥最大效应，确保人民群众得到最大实惠。

（四）构建财政内部监督新机制

坚持内外结合，统筹兼顾，既要重视对预算管理部门、财政资金使用单位的监督，也要重视对财政部门内部资金分配、运行过程的监控。内部控制工作既是贯彻落实依法治国基本方略的需要，又是有效防范业务和廉政风险的重要手段，还是财政部门强化内部管理的重要举措。为此，一是要按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《财政部门内部监督检查办法》的规定，加强对内部各职能机构履行财政业务管理情况的监督检查，加大对财务相对独立的厅属单位的内部监督；二是积极开展领导干部经济责任审计工作，加强对领导干部行使权力的制约和监督,规范财经秩序，从机制和源头上防范和治理腐败行为，促进党风廉政建设；三是推进部门内部控制操作规程建立，督促各行政事业单位尽快建立可操作性强的内部控制相关规定，督促附属单位制定内部控制操作规程，加快内部监督的制度化和规范化步伐。充分发挥内部监督在健全管理制度、堵塞管理漏洞、保障财政资金安全、保护财政干部安全等方面的积极作用。

（五）深入推进预算绩效监督工作

“十三五”时期，加强财政绩效监督工作，可以从以下几方面着手：一是深入总结当前开展绩效监督的工作经验，尽快搭建预算绩效监督基本框架，制定预算绩效监督实施细则，建立绩效评价指标体系，规范绩效监督工作；二是推广PPP模式，引进高校、专业绩效评价机构等第三方共同开展预算绩效监督工作，提升绩效监督深度，确保预算绩效监督的专业性和独立性；三是要本着“先易后难、突出重点”的原则，在现阶段对财政支出项目事后绩效监督的基础上，探索开展财政专项资金事前绩效评估，适时开展财政专项资金绩效跟踪评价，进而选择一些部门开展单位绩效监督和部门绩效监督的试点工作，在取得成熟经验的基础上，在政府部门全面开展包括综合绩效监督在内的预算绩效监督工作。

（六）加强财政监督成果利用

就财政监督工作而言，既要发现和处理问题，维护财政资金安全和有效使用，还要利用财政监督接近群众、接近基层的优势，加强调查研究，提高重大财税改革与政策调研的前瞻性、针对性和实效性，提出针对性意见和建议，推进现有政策制度的修订完善，推动出台新的财政政策和资金管理办法等。一是建立监督工作内部通报制度。根据各业务管理机构、各监督检查机构日常监督工作开展情况、专项监督检查进度等定期编制监督工作报告，进行内部通报；二是及时向业务管理机构反馈专职监督机构在检查工作中发现的问题，提出意见与建议，坚持以查促改、查管结合，各业务管理机构采取通报、暂停拨付、扣减、收回财政资金等措施纠正问题，完善制度；三是严格落实财政监督信息披露和公告制度，将监督结果作为预算安排的重要参考依据，充分发挥财政监督警示作用，提高财政监督的影响力和震慑力。

（作者单位：河南省财政厅监督检查二处）

1.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[S].新华社，2015-11-5。

2.吴奇修.2015.《以法治思维和方式扎实推进财政监督工作》[R].财政部网站，5-7。

（本栏目责任编辑：尹情）