加快财政监督改革与创新促进建立现代财政制度

●林 江 曹 越 王琼琼

加快财政监督改革与创新促进建立现代财政制度

●林 江 曹 越 王琼琼

财政监督作为财政的重要职能之一，其发展状况直接关系到我国财政管理体制的改革与完善。“十三五”规划建议指出，要深化财税体制改革，建立现代财政制度。目前，我国财政监督机制存在着法治化程度不足、方式较为单一、执行过程不透明、监管责任不明确等问题。本文从建立现代财政制度的目标出发，分析了当前我国财政监督机制中存在的问题，探讨了“十三五”时期我国财政监督机制的构建思路。

财政监督 “十三五”规划现代财政制度 财政管理体制

一、引言

十八届五中全会审议通过的“十三五”规划建议提出，要深化财税体制改革，旨在以建立现代财政制度为目标，完善政府预算体系，建立公开透明的预算制度，通过结构性改革，转变经济发展方式，确保全面建成小康社会目标的顺利实现。随着我国公共财政的发展以及现代财政制度概念的逐步清晰，财政监督作为国家财政管理的重要内容，在财政体制改革中的作用也日益凸显。如何使财政监督适应我国经济体制改革，符合财税体制改革的基本方向，使其成为现代财政制度建立的有效助力，是目前我国财政监督工作的重中之重。

财政监督是国家经济监督职能的重要组成部分，从内容上看，它是对所有财政资金，包括财政收支、会计资料、国有资本金等的运用过程及成效进行的监管；从覆盖范围上看，预算管理、国有资产管理、财务会计管理等都应纳入财政监督的范围；从监督主体上看，主要包括财政部门、审计部门、人大以及社会公众等；从功能上看，财政监督主要是为了纠正预算活动、财政收支活动过程中出现的错误和偏差，以确保财政资源配置职能和收入分配职能的良好实现。

建立现代财政制度，要从改进预算管理制度，完善税收制度，以及建立事权与支出责任相适应的财政制度这三方面入手。在此过程中所涉及的财政活动的合法性、合理性、效率性、公平性等，都需要财政监督部门进行科学判断和有效监管。一方面，在当前我国大力发展市场经济的背景下，政府对经济活动的直接干预逐步弱化，更多的是通过体制机制创新等方式，为各项经济目标的实现创造良好的市场氛围，解决市场失灵问题。而加强财政监督，将有助于进一步提高政府财政资源的利用效率，发挥政府对市场配置和经济活动的引导作用。另一方面，加快财政监督的改革与创新，是严肃财政纪律，维护市场秩序的必要途径。近年来，我国虽严厉打击财经领域的违法违纪行为，但随意突破财政预算，违规挪用财政资金，单位私设“小金库”等行为仍时有发生，这在一定程度上与目前我国财政监督机制不够完善有关。因此，加快财政监督改革的步伐，针对当前我国财政监督机制中存在的问题，从法律配套、透明度强化、监督手段、监督质量等方面加以创新和完善，是建立现代财政制度的必要环节。

二、当前我国财政监督存在的主要问题

（一）财政监督法治化程度不足

1、缺少完整的《财政监督法》。目前，我国有关财政监督的法律法规建设以管理办法和条例居多，虽然分别对综合制度、收入支出监督、会计监督、资产监督等财政监督内容进行了规定，但大多以分散于其他法律法规中的形式出现，而缺少一部完整的、系统的《财政监督法》。一方面，办法和条例的权威性有限，对财政主体的约束力度不足，容易产生执法不严、手段偏软、惩处不到位等问题，不利于财政监督工作的深入展开，影响财政监督效力的充分发挥；另一方面，法律配套的不完善也意味着对财政监督的内容、责任机制、财政主体间的联系缺乏整体性的梳理和描述，继而制约了财政监督职能本身朝向规范化、系统化的方向迈进。

2、执法不严现象普遍存在，法治力度被弱化。

随着市场经济的不断发展，我国财政监督法律法规建设也在不断完善，在一定程度上达到了“有法可依”，但在执行过程中，“人治”大于法治的现象仍较为突出，特别是在惩处环节上，地方层面更为明显。一些执法者出于自身或部门利益考虑，无视国家法律法规，不仅削弱了财政监督执法的刚性和力度，更使违法违纪问题得到纵容，导致国家财产流失，影响了党和政府的形象。

（二）监督方式较为单一，手段较为落后

长期以来，受财政监督力量的限制以及监督权限的影响，我国财政监督方式较为单一。一是专项监督和突击性检查较多，而日常监督较少；二是以集中性和非连续性为特点的事后监督较多，而预防性的事前、事中监督较少；三是对公共收入的监督较多，而对公共支出的流向、资金使用后的绩效监督较少；四是将重点放在财政资金使用单位的外部监督上，而对财政部门内部的管理和监督较为薄弱。由于财政监督方式的不规范，导致财政监督工作的覆盖范围不够全面，易出现监督盲点和财政漏洞，为国家财政资金分配过程中的腐败行为留下了隐患。

除此之外，我国财政监督的信息化、网络化程度偏低。财政信息化程度是衡量财政体制现代化水平的一个重要指标。近年来，我国不断加强财政的信息化建设。2013年的《财政信息化建设总体方案》明确提出将预算管理、国库支付、会计核算、决算管理、收入管理、绩效管理、债务管理、监督管理、风险防控系统等纳入财政信息化系统。“金财工程”自投入使用以来，在促进财政综合管理工作方面也取得了卓越的成效；但由于缺少财政监督的相关模块，使得财政资金运行实现信息化，而财政监督工作仍停留在手动化的水平。财政监督部门与其他部门之间不能实行联网，导致财政监督机构难以获取财政收支的动态信息，信息不对称问题严重，致使财政监督效率低下，监督效果不甚理想。

（三）监督过程不透明

财政监督的透明度较低很大程度上与预算公开机制不健全有关。目前，我国政府预算体制存在着法律建设不完善、预算公开程度较低、预算监督工作不到位等问题。首先，虽然新《预算法》的颁布和实施对我国政府预算公开工作起到一定的推动作用，但由于新《预算法》中有关预算公开的时间、范围、程度等方面缺乏明确的标准，很多描述性词汇如“应当”、“及时”、“重要”、“重点”等意义较为模糊，导致预算公开程度缺乏明确的衡量标准，很大程度上削弱了新《预算法》的约束力。且新《预算法》规定公开的预算、预算调整以及决算不包括涉及国家秘密的内容，却没有明确哪些文件涉及国家机密，这不仅会影响人大代表及公众行使知情权、参与权和监督权，反而会使政府拒绝预算公开有据可循，且不会受到任何处罚。其次，很多地方的预算公开内容不完整，仅公开了公共预算的部分，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算提及较少；且公开的内容较为笼统，没有细化到具体项目和具体支出用途，很多地方预算公开时缺乏对预算的详细说明，降低了预算公开的可读性。再次，我国的预算环节公开程度较低，从编制、审批到执行、审计，都没有达到“参与式预算”的标准，部分环节存在走形式的现象；且我国预算运行为先执行后审批，这不仅使审批和监督的作用大打折扣，同时有损政府预算及财政监督的科学性和严肃性。

（四）监督责任不明确

1、监督职能定位不够明确。目前，我国财政监督存在着多个监督主体，且各个监督主体在财政监督工作中的地位趋于平行。每个监督主体分别依照各自对应的法律法规，对监督对象实行财政监督，而这些法律法规在财政监督责任范围的划分上，存在着重叠交叉的情况，继而导致各监督主体的职能定位、责任落实不明确。从理论上讲，财政监督应属于财政管理的控制环节，其覆盖范围涉及财政工作的各个方面，具有很强的综合性。只有明确各个监督主体的职能定位，站在一定的高度上对财政监督工作进行把关，才能使其更好地服务于深化财税体制改革，为建立现代财政制度提供有效的助力。然而，当前的财政监督机制无法达到这一要求，很多地方的财政监督部门更多的是针对某个事项的检查，而缺乏整体监督的责任分工意识，限制了财政监督在财税改革中所起的推动作用。

2、违法违纪责任追究机制不完善。十八届三中全会提出，要落实主体责任和监督责任，这不仅是加强党风廉政建设的要求，也是完善财政监督机制的要求。事实上，许多违纪违法案件与财政监督部门缺乏责任意识、疏于管理有很大关系。然而，现有的《财政违法行为处罚处分条例》主要针对的是违法行为的主体，而忽视了财政监督责任的相关追究，且处罚的整体力度偏弱，条例的威慑力有限，不利于加强财政内部监督管理，树立财政监督责任意识。

三、加快财政监督改革与创新，促进现代财政制度的建立

（一）完善法律配套建设，构建法治化财政监督体系

财政监督是保证财政各项职能顺利实现的关键环节，是纠正现代财政制度建立过程中出现错误和偏差的重要手段，是维护财经法纪严肃性的有力工具。由于财政监督涉及财政活动的方方面面，其顺利开展必然要以“有法可依，有法必依”作为前提。虽然我国财政监督经过多年的不懈努力，已初步形成了一个流畅运转的完整体系，但与其他经济监督活动相比，在法治化建设方面仍较为欠缺。在这方面，可以借鉴国外很多国家在财政监督法治化建设方面的经验。

1、加快财政监督的立法步伐，将财政监督工作纳入法治化轨道。通过立法的形式对财政监督的内容、范围、主体、职责权限等作出明确规定，一方面能够提升财政监督的法律层次和权威性，保障财政监督工作的顺利进行；另一方面有助于规范化、系统化财政监督的工作内容和工作程序。

2、对现有的财政监督法律法规进行梳理和完善。我国有关财政监督的法律法规内容繁杂，形式分散，财政监督的依据散见于《会计法》、《预算法》等法律中，由于缺乏全面系统的《财政监督法》作为总体依据，部分法规条款之间还存在着内容重复或机制脱节等现象，降低了相关法规的可操作性。因此，要对现有法律法规中不符合我国财政体制改革大方向的地方及时予以修正；对内涵外延界定不清、可操作性不强的部分，要进行修订和完善，避免执行时出现矛盾和困难。

3、加大财政监督的执法力度，强化财政监督法治教育。针对财政监督执行过程中“人治”大于法治的不良现象，要秉持不隐忍、不纵容的态度，对一切违纪行为给予应有的处罚，如有重大违纪违法行为，要对其责任者进行依法从严从重处理，切实做到执法必严，违法必究。

（二）提高监督透明度，建立阳光型财政监督体制

深化财税体制改革，要求建立全面规范、公开透明的预算制度，这也是现代财政制度得以建立的一个重要标志。“十三五”时期，我国的财政监督改革应以提高财政透明度，构建阳光财政体制为目标，充分发挥财政监督对预算改革的引导和促进作用。

1、加强对预算各个环节公开程度的监督。明确提出“参与式预算”的要求，确保从预算编制到预算审计，再到预算绩效评估，都是建立在充分听取人大及公众的意见和建议的基础上，同时督促地方政府建立多样化的预算公开渠道，包括网络公示、听证会、问卷调查等多种形式，让公众有更多的机会、更大的积极性来参与到预算管理中，使预算能充分体现不同人群的利益要求，实现公平和效率的目标。

2、促进预算的完整公开和细化公开。预算公开的完整性要求政府部门在预算编制的过程中将所有与政府有关的收支纳入编制范围，包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算，甚至还应包括资产负债等内容。“三公”经费也应在预算编制中单独列出。预算公开的具体性要求政府细化预算公开的内容，尽量做到按功能分类编制到目，按经济分类编制到款，还可以考虑将总数转化为人均数，在保留预算信息真实、完整的基础上，对公开预算信息进行适当的处理，增加有关预算信息的详细说明，便于人大及公众更直观、更准确地理解政府预算。

3、监督政府预算编制向绩效预算的方向发展。对于年度变动较大的项目，要采取零基预算的方法，仔细考量资金使用的效率，对预算执行结果展开绩效评估，增强预算编制的科学性和有效性。除此之外，财政监督本身也要遵循公开、透明的原则，监督部门应及时公布财政监督的有关信息，包括监督流程、监督内容以及监督结果，以便接受其他部门和社会公众的监督。

（三）创新监督手段，建立动态化财政监督管理机制

1、充分利用现代信息技术作为财政监督的重要手段。在“金财工程”的基础上，通过开发财政监督相关的网络模块和应用软件，形成财政监督部门与监督对象之间的信息网络共享机制，实现财政资金运行的全程实时监控，逐步建立起财政收入从征收、申报到拨付、使用，再到绩效、反馈的全程跟踪监督机制。同时，要鼓励“金财工程”与“金税工程”、“金盾工程”之间的有效对接，做到数据资料一次录入，重复使用，多方共享，将所有与财税、政务相关的信息纳入一个总的信息网络中。这样一方面可以为财政监控提供便利，降低监督成本，加强财政监督的时效性，实现动态化财政监督管理机制；另一方面，有助于降低财政监督部门与监督对象之间的信息不对称水平。王奎泉（2015）通过博弈分析证明，在不完全信息条件下，监督部门的监督成本上升，造成支出部门选择违规的概率增加，财政监督的有效性降低。监督主体与客体之间建立起信息联网共享机制，将有效解决两者之间的信息不对称问题，限制监督对象的博弈空间，减少其违规的动机，有利于财政监督有效性的提高。

2、建立财政信息数据库，充分发挥数据分析在财政监督管理中的作用。以财政绩效监督为例，近年来我国不断推进财政绩效评价工作，通过设立评价标准，量化指标的方法对预算执行情况进行综合评价。而目前我国的财政绩效评价大多遵循构建评价指标，采集支出相关数据，进行数据分析，得出评价结果，提交评价报告的流程。虽然基本达到了绩效评价的目的和要求，但评价过程中涉及的评价指标构建以及数据的搜集和分析工作多由人工手动完成，效率低下；且当支出项目较多时，经常要就同一流程进行重复工作，容易导致财政资源的浪费。因此，需要建立相应的数据库，将各个项目的数据信息和通用指标统一汇总，这样不仅有助于减少重复性工作，降低绩效评价成本，同时也为财政信息的实时录入提供了渠道，为前期和中期绩效监督创造了条件。

此外，财政信息数据库的建立有助于定量分析在财政监督中的运用，通过全面覆盖财政资金的管理、使用、监督及绩效评价相关信息，可以满足宏观经济预测、预决算管理、政府采购、国库单一账户集中收付等多方面的需求，使财政监督机制实现向业务标准化、流程规范化和操作智能化的方向发展。

（四）转变监督模式，构建自下而上的财政监督机制

目前我国财政监督遵循自上而下的监督模式，财政监督部门对本级各部门以及下一级的财政执行情况进行监督。这种监督模式虽更为直观，易于执行，但容易导致重顶层、轻基层的弊端，使财政政策在基层的实施效果得不到充分保障。深化财税改革，建立现代财政制度，强调合理调整中央与地方之间的事权划分，适当下放经济管理权限，以解决我国现有财税体制中财权与事权不匹配的现象。基层财政在今后的经济体制改革和财税体制改革中将发挥越来越重要的作用。随着财政资金向基层的倾斜力度加大，财政监督作为保障财税改革顺利进行的重要手段，同样需要将更多的注意力放在基层建设上，着力解决基层财政中财务公开不到位、资金管理混乱、私设“小金库”、监督管理走形式等问题。通过加强宣传和培训，在基层树立起良好的财政监督意识，促进基层财政部门转变观念，不仅做到自我约束、自我监督，还应充分利用自身与地方发展紧密联系的特点，为上级财政监督机制的建立健全提供创新思路。这样一方面可以打通财政自下而上的监督渠道，达到充分发挥基层财政监督作用的目的；另一方面有助于实现财政监督的全面覆盖，确保财政政策在基层末端的执行效果以及财税体制改革的不断深入。

（五）加强财政监督的全面性、连续性，提高财政监督质量

加快财政监督改革与创新，不仅需要加大财政监督的力度，更要提高财政监督的质量和有效性。针对现阶段的不足，应从财政监督的全面性、连续性入手，构建现代财政制度框架下财政监督管理的新机制。

1、坚持宏观监督与微观监督相结合。财政微观工作涉及财政管理的方方面面，是财政管理的基础内容，加强财政微观监督，有利于使财政管理向科学化、精细化方向发展。与此同时，随着我国市场经济体制的逐步建立以及政府职能的转变，国家对经济的管理主要采取宏观调控的方式，因此，财政的宏观监督也应当充分发挥财政对资源配置和市场发展的引导作用，通过对财政的整体运行情况进行分析和监控，发现和解决改革过程中出现的问题。

2、坚持日常监督与重点监督相结合。不仅要加强重点项目的专项检查，针对财政活动中问题较为突出的环节进行跟踪和管理，建立长效监督机制，更要着眼于财政活动的全过程，通过经常性、不定期的检查，以及事前、事中、事后的全程监控，发现财政执行过程中不合理的地方，避免财政管理出现遗漏、盲点，构建全面性、连续性的财政监督机制。

3、坚持内部监督与外部监督相结合。我国财政内部监督机制起步较晚，对于内部监督重要性的认识还不充分，法规建设滞后，仅有《财政部门内部监督检查暂行办法》，队伍建设也较为薄弱，导致内部监督机制的运行要求无法得到充分满足。因此，可以考虑设立专门的内部监督机构，赋予其充分的权限和独立性，并加强宣传和培训，在各级财政部门树立自我监督意识；同时加快财政内部监督相关法规的完善步伐，切实防范内部违纪违法事件的发生。

四、结论

深化财税体制改革，建立现代财政制度，是我国“十三五”时期完善市场经济体制的重要目标之一。在实现这一目标过程中，财政监督的作用不容忽视。本文针对我国现阶段财政监督在法治建设、方式选择、责任机制、公开程度等方面存在的问题进行了分析，并提出要完善法律配套建设，构建法治化财政监督体系，提高监督透明度，建立阳光型财政监督体制，创新监督手段，建立动态化财政监督管理机制，转变监督模式，构建自下而上的财政监督机制，加强财政监督的全面性、连续性，提高财政监督质量。

（作者单位：中山大学岭南学院）

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