用绩效理念深化预算管理改革初探——基于江苏省常州市预算绩效管理实践

●殷苏穗

用绩效理念深化预算管理改革初探
——基于江苏省常州市预算绩效管理实践

●殷苏穗

近年来，从中央到各级地方政府都在实践层面积极探索预算绩效管理，并取得了一定的成效，但要实现真正意义上的绩效预算依然任重道远。本文从国外绩效预算的发展和国内预算绩效的实践出发，基于江苏省常州市的实践，指出我国当前预算绩效管理问题和困境所在，最后针对预算绩效管理推进提出了政策建议。

绩效管理 预算管理 绩效预算

绩效管理是指政府依据“花钱买服务，买效果”的公共价值观，应用绩效预算、绩效评价等手段，对公共服务实行以业绩和效果为导向的科学管理模式。绩效管理是我国政府改革的方向，早在十六届三中全会就明确提出，未来一段时间内要将政府预算编制改革和建立预算绩效评价体系列入政府预算管理改革的重点任务。十八届三中全会要求进一步深化财税体制改革，建立现代财政制度，改进预算管理制度。其中，加强预算绩效管理是改进预算管理制度的核心内容。新《预算法》提出“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，明确了讲求绩效的理念，在我国经济社会发展史上首次将该理念写入法律条文，奠定了新时期强化预算绩效管理的法理基础。

一、国内外预算绩效管理改革概述

美国在1993年通过了著名的《政府绩效和成果法案》，标志着美国进入新绩效预算改革阶段。2004年，美国联邦政府正式引进项目评价体系（PART），以实现预算项目绩效与预算决策的有机结合。法国、英国、澳大利亚等国家也都进行了不同模式的绩效预算管理改革。20世纪90年代以后绩效预算管理改革在发展中国家得以实践，新加坡和马来西亚率先引入绩效预算，强调公共支出在提供服务上的优先顺序和顾客满意度。

2001年末，我国开始在湖北、湖南、河北等地进行财政资金绩效评价工作的小规模试点。2004年末，财政部正式出台《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，2012年9月颁发了《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》，2013年4月印发《预算绩效评价指标体系框架》，2015年5月印发了《中央部门预算绩效目标管理办法》，同年9月又下发了《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》。与此同时，一些地区如广东、江苏、浙江、上海等省市财政部门还成立了专门的绩效管理部门，建立了相应的组织机制。经过多年的探索实践，我国预算绩效管理改革取得了一些经验。例如，广东从财政资金竞争性分配实践到以绩效为核心的“零基预算”改革；河北省通过一年多的探索和实践，在2015年实现了从“预算绩效”向“绩效预算”的转变；浙江省预算“三分离”管理模式的探索；江苏的全过程预算绩效管理改革；上海闵行区和浦东新区的全面绩效预算改革，特别是闵行区在2008年采用了PART项目评级工具，将政府绩效与预算决策正式统一。

与发达市场经济国家相比，我国预算绩效管理改革时间尚短，阻碍改革的不利因素更为突出，一是政府与市场的边界不清、政府部门的职能不明晰成为预算绩效管理改革的最大障碍；二是现行预算管理中，预算缺乏刚性、人为因素较多、约束力不强等问题成为预算绩效管理改革的现实约束；三是与预算绩效管理改革相关的法律、制度、组织及文化等配套基础仍十分薄弱。

二、当前预算绩效管理改革推进的困境

近年来，绩效管理成了我国预算管理改革中的热门话题。然而在预算管理中绩效仅仅停留在概念层面，预算管理仍然沿袭分配按“基数”、执行常“调整”、完成不“问效”的以投入为焦点的管理模式，绩效管理与预算管理脱节成为普遍现象。当前阻碍预算绩效改革推进的障碍主要在以下几个方面。

（一）改革阻力大

预算绩效管理改革是一项涉及法律环境构建、预算管理体制改革、预算制度创新、会计以及相关技术配合等的系统工程，如绩效预算将各部门获得预算资金与其工作成果相联系，但预算部门工作成果无统一标准，还会打破原有的部门职能及利益格局。以绩效为导向的预算管理关心的是预算投入之后的产出和效果，公共产品及服务的产出和效果历来难以量化衡量，理论上可以通过成本—效益分析比较寻求最佳的预算项目，但目前预算会计实行的是收付实现制，难以准确计量项目成本费用。要解决这些新老问题，非一日之功。

（二）制度建设尚未完善

一方面，在顶层设计和工作规划上，上级财政部门未能充分调研并结合地方实际出台相关刚性文件，致使各地推进预算绩效管理工作乏力；在具体工作流程、管理办法、绩效评价结果应用等方面未出台相关完善的制度，也没有建立统一、标准、规范的预算绩效管理工作机制和管理制度，未能为市级财政开展绩效管理工作提供有力的制度支撑。另一方面，预算部门现有的专项资金管理办法中未对资金使用的绩效提出明确要求，致使财政绩效管理工作表面化、形式化。

（三）工作推进缺乏主动性

作为一项艰巨的财政综合性改革，需要多方齐心协力共同推进，部、省均未明确财政内部职责分工和对外部的考核激励机制，导致工作机制不顺畅，政策文件精神落地难。2011年常州市建立了财政内部职责分工和项目负责人制度，以及对预算部门的考核机制，但由于约束性不强，内部无考核，外部考核无激励，导致总体推进缓慢，特别是绩效跟踪，常常流于形式，甚至不报送、不备案。

（四）成果运用无刚性约束

常州市自2012年试点绩效目标管理工作以来，在预算绩效管理流程中，设计了对绩效目标及绩效评价结果组织专家组进行评审环节，将评审结果反馈至预算部门及财政相关业务处室，但对问题的整改情况及建议落实情况未进行后续跟踪，更没有将评审结果及评价结果作为安排预算和调整支出结构、完善财政政策的重要依据。整个“十二五”期间，常州市绩效管理工作取得的成效未能发挥作用，致使预算部门及相关人员对预算绩效管理工作产生了应付心态和厌烦情绪。

（五）基础配套建设较落后

通过对专项资金的绩效管理，常州市目前建立了包括5个一级指标、13个二级指标、591个三级指标的指标库和标准值库；建成了涵盖高校、政府机关、行业协会、社会中介等近百人的专家库；通过政府采购组成了拥有11家第三方服务商的预算绩效管理中介机构库。依托指标库、标准值库、专家库和中介机构库，全面推进预算绩效管理信息系统建设，在一定程度上提升了预算绩效管理工作效率。但目前的指标及标准值库是预算部门自行填报的数据，权威性大打折扣；中介机构能力良莠不齐，平均水平有待提高；自行开发绩效管理信息系统，不能对大量数据进行分析，绩效评价结果难保科学性；现行的部门资金使用信息和数据收集技术手段尚无法与绩效管理要求相匹配。

三、推进绩效预算管理的思考

绩效预算是一种将投入与成效相联系的预算编制系统，是追求效率的一种预算管理方式。它将公共资金的产出，即政府活动的绩效指标化，并以此作为编制公共预算的主要依据。绩效预算，是以一定的框架体系为支撑的。近年来，通过部门和地方政府绩效评价试点和绩效预算模式探索，初步搭建了绩效预算运行框架体系，在不断总结经验的基础上，为今后进一步推广绩效预算改革做好了准备。

（一）坚定改革方向

从2000年推行部门预算改革至今，传统行政管理、财政管理方面的一些深层次问题还未得到彻底解决，“重分配轻管理、重使用轻绩效、重数量轻质量”的现象难以根除，各级政府财政收支矛盾不仅没有得到缓解，反而在有些地方表现得更加突出。部门预算构建的公共财政框架，较难有效地解决财政资金使用效率和效益问题。对此，一是要融合绩效管理与预算管理，推行绩效预算改革，树立“用钱必问效，无效必问责”的绩效理念，各部门根据职能结合地方财力申报专项资金，从传统的“争盘子”转移到关注部门直接提供服务的效率和产出效果上，有效缓解财政支出压力。二是对财政资金使用效果进行绩效评价，根据评价结果配置财政资源，进一步整合财政资源，优化支出结构。三是部门围绕职能，编制指向明确、细化量化的产出和效果绩效目标，经评估可行性后匹配相应的财政资金，提高预算资金安排的科学性和严肃性。

（二）健全制度体系

在新《预算法》为预算绩效管理奠定的法理基础上，提请国家、省制定全国统一的绩效预算管理相关制度文件，包括组织架构设立、财政内部职责分工和对外部的考核激励机制等内容；建立政府分类绩效评价指标体系及完善财政支出绩效评价指标体系，指导和推动各地工作。在此基础上，常州市建立符合实际的绩效预算指标体系，制定绩效目标、评价及评价结果运用各环节管理办法，为绩效预算工作开展提供制度保障。

（三）再造管理流程

绩效预算是由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。将各部门的预算与其工作绩效挂钩，以绩效为导向编制预算，实现了预算管理方式的优化升级。

以财政项目支出预算管理为例，在绩效目标管理环节，整合现有的绩效目标申报书与预算项目申报书填报内容，审核绩效目标申报内容，绩效目标未申报或审核不通过的，不得进入预算编制流程，绩效目标的评审意见将作为预算安排、调整和进入财政项目库的重要依据，使每一分财政资金都落到实处，通过设立绩效目标这一“关卡”和“标杆”，对部门形成效率和效益倒逼机制，促使部门减少低效项目，主动加强资金管理和追求资金效益。在绩效跟踪管理环节，将绩效管理目标完成情况与财政支出进度管理相结合，加强对财政资金使用的过程化管理，规范财政资金使用过程中的调整行为。在绩效评价管理环节，对政策性强、社会影响大、具有较强代表性的财政支出实施重点评价，对基本建设及信息化项目支出开展绩效评价试点工作，探索财政政策绩效评价。

（四）注重实质应用

整合审计、财政监督等资源，一是加强对绩效目标、绩效评价评审结果的通报，促进横向部门间的良性竞争。逐步加大对绩效评价结果的公开范围，接受社会监督，提高绩效预算工作的透明度，并为预、决算公开提供更加有说服力的补充说明；二是将绩效目标审核结果作为当年年度预算安排的重要依据，将绩效跟踪审核情况作为年度预算调整依据，将绩效评价结果作为以后年度预算安排的重要依据；三是根据资金使用绩效管理情况，向市政府提出调整和撤销有关专项资金的建议。绩效预算就是要建立奖优罚劣的刚性约束机制，促进部门和单位强化绩效优先理念，着眼长远，杜绝短视行为。

（五）完善配套建设

结合部、省指标及标准值库，拓展符合常州市实际的绩效指标体系和标准值库；更大范围征集第三方机构和专家入库，切实发挥智库作用；优化现有预算绩效管理信息系统，或者学习周边城市引入成熟绩效管理信息系统，连接预算绩效管理与预算编制、预算执行模块，引入数据分析功能，提高预算绩效管理工作效率。

（作者单位：江苏省常州市财政局）

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