新《预算法》部分重要条文的理解与适用

●陈渊鑫

新《预算法》部分重要条文的理解与适用

●陈渊鑫

“财政监督常用法律法规的理解与适用”之一

编者按：作为财政管理的一项重要职能，财政监督是国家经济监督体系的重要组成部分，贯穿于财政运行的全过程，是惩治和预防腐败的重要手段，具有治标与治本的双重功能。随着依法治国和依法行政理念的进一步深入，我国陆续制定了《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《预算法》、《会计法》、《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《财政部门监督办法》等一系列法律法规，财政监督工作基本上做到了“有法可依”。然而，我国尚未制定一部《财政监督法》，没有对财政监督所涉及的实体问题和程序问题进行系统规范，财政监督有关的法律依据散见于相关的单行法，对财政部门依法行使财政监督检查权带来了一定的挑战。法律的生命力在于实施，法律的权威在于执行到位。为保障财政部门依法行使财政监督权，本刊特开设“财政监督常用法律法规的理解与适用”专栏，对涉及财政监督的常用法律法规进行梳理，并结合财政监督检查实践进行系统解读，以期进一步指导财政监督检查工作。

预算法素有“经济宪法”之称。经过十年的酝酿，历经四审，2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（以下简称“新《预算法》”），并自2015年1月1日起施行。新《预算法》包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则等11个章节，共计101条。其并不是实质意义上的财政基本法，而是一部人大对政府预算行为进行监督、制约的法。其使政府由管理主体变为管理对象，实现了从“帮助政府管钱袋子”的法律转变为“规范政府钱袋子”的法律。尽管，新《预算法》大部分内容都体现了人大对政府预算的监督，但其第88条授权条款以及第92-95条法律责任与财政监督相关。为此，本文主要对此六个法条进行重点解读。

一、财政部门的预算监督

法律条文：

第八十八条 各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。

重点内容解读：

新《预算法》第九章建立涵盖人大监督、政府监督、财政监督、审计监督和社会公众监督在内的全方位、多层次的预算监督制度体系。本条是关于财政部门预算监督的规定，由原《预算法》第71条修订而来。与原《预算法》相比，除监督检查预算执行外，本条增加了各级政府财政部门对本级各部门及其所属各单位预算的编制进行监督检查的规定。

法谚曰：“法定职责必须为、法无授权不可为”。对于行政部门而言，就是法无明文规定不可为，即行政部门只有在法律授权的范围内才可以行使行政职权。为此，本条具有授权条款的作用，即本条赋予了财政部门对本级各部门及所属单位的预算编制、执行情况进行监督检查的权力。新《预算法》之所以作出此规定，主要在于财政部门作为政府实施财政管理的专业部门，其不仅具有较强的专业技术性，而且其在整个预算管理过程中处于十分重要的地位。由此，新《预算法》从立法上赋予财政部门实施财政监督权，有利于加强财政管理、保障国家财政资金安全规范有效使用、维护财经秩序。

从本条内容看，财政监督权主要体现在两个方面：一是预算编制；二是预算执行。即财政部门根据新《预算法》第31-42条及第53-66条的规定，对部门预算编制的合法性、合规性和有效性进行监督检查。此次新《预算法》赋予财政部门对部门预算编制进行监督检查，体现了部门预算监督关口前移的理念，有利于实现对部门预算的事前事中控制，完善部门预算管理的链条，形成完整、严密、科学、高效的管理体系。

对于此条文，在财政监督检查实践中，财政监督检查人员需要注意两个方面的内容：一是新《预算法》赋予财政部门预算方面的监督检查权只包括两个方面，即预算编制、预算执行。现行《财政部门监督检查办法》第16条第2款规定：“财政部门依法对下列事项实施监督：（二）预算编制、执行、调整和决算情况”，其所规定的预算调整、决算的监督检查权与新《预算法》第88条的规定相冲突，属于越权行为。根据《立法法》的有关规定，该规定涉嫌违宪，亟需加以修改。二是财政部门对预算编制、执行监督检查的对象仅涉及本级政府部门及其所属单位，不涉及下级政府部门。这主要基于我国现行《预算法》所实行的“一级政府一级预算”的预算体制。

二、预算一般违法行为之行政责任

法律条文：

第九十二条 各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：

（一）未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的；

（二）违反本法规定，进行预算调整的；

（三）未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的；

（四）违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的；

（五）违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的；

（六）违反本法规定开设财政专户的。

重点内容解读：

新《预算法》对预算编制、预算公开、预算执行、预算调整、决算等方面进行了详细规定，属于法律规则中的“行为模式”。一般而言，“行为模式”和“法律后果”两者相互配合、相互制约。任何法律规则仅规定“行为模式”，没有“法律后果”则无法发挥法律的强制性作用。为此，本条梳理了各级政府及有关部门违反预算管理权限、预算程序的六种具体违法行为，并对其承担的法律责任进行规定。

（一）各级政府及有关部门违反预算管理权限、预算程序等违法行为的法律责任

法律责任是指因违反法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。根据违法行为所违反的法律性质，法律责任可以分为民事责任、行政责任、经济法责任、刑事责任、违宪责任和国家赔偿责任。其中，行政责任是指行为人因违反行政法规定而应承担的一种不利法律后果。学理上，行政责任主要包括行政处分、行政处罚两种形式。其中，行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种形式；行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等八种形式。需要注意的是，本条仅规定对“直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任”，至于承担何种行政责任则需要根据其他法律法规来确定，如《公务员法》、《公务员处分条例》、《监察法》等。在财政行政处罚实践中，大家还需要注意到财政部门仅具有行政处罚权，不具有行政处分的权力。如果在对财政违法行为作出行政处罚的同时，需要给予相关违法行为人行政处分的，必须移送监察机关或任免机关，由其根据管理权限作出相应的行政处分。

此外，本条还规定了“责令改正”的行政处理措施，即纠正违反预算管理的违法行为，其主要源于《行政处罚法》第23条规定的：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。即财政部门在追究有关行政违法行为当事人行政责任时，必须首先对违法行为进行纠正，以实现教育与处罚相结合的目的。

（二）预算一般违法行为的种类

1、未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算。本项主要规定违反法定程序编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的情形。具体主要包括以下六种情形：

（1）违反预算草案编制的程序和具体要求。如新《预算法》第38条规定：“一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。”因此，如没有按照上述规定对预算草案中转移支付进行编制，则属于本项规定的违法情形。

（2）违反预算草案报送的程序。如新《预算法》第44条规定了各级政府财政部门提交本级预算草案的初步方案的时限。但预算草案没有按照规定时限提交的，则属于本项规定的违法情形。

（3）违反预算调整方案的编制和报送程序。在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。关于报送程序，新《预算法》第69条规定了30日的时限。如违反时限规定提交预算调整方案初步方案，则属于本项规定的违法情形。

（4）违反决算草案的编制要求和初步审查提交时限。新《预算法》第78条规定，各级财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准决算草案的30日前，提交决算草案初步方案，否则构成本项规定的违法行为。

（5）违反部门预算、决算的编制、报送程序和要求。新《预算法》第33条第3款对政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等方面进行了明确。因此，各部门、各单位编制本部门、本单位预算，如违反上述要求，则构成本项规定的违法行为。

（6）违反预算批复、决算的程序和要求。新《预算法》第52条规定，各级财政部门应当在本级人大批准预算后20日内向本级各部门批复预算；各部门应当在接到财政部门批复本部门预算后15日内向所属各单位批复预算。如未在上述规定的期限内批复预算，即构成本项规定的违法行为。

2、违法进行预算调整。预算调整，是预算变更的一种情形，特指需要报本级人大常委会批准的预算变更。新《预算法》第七章对预算调整的情形、程序以及预算调剂等进行了详细规定。因此，预算调整违反新《预算法》第67-73条规定，即构成本违法行为。具体而言，主要包括两种类型：

（1）符合法律规定的预算调整情形，但不履行报批程序，擅自进行预算调整的。新《预算法》第67条规定了预算执行中需要进行预算调整的四种情形，即一是需要增加或者减少预算总支出的；二是需要调入预算稳定调节基金的；三是需要调减预算安排的重点支出数额的；四是需要增加举借债务数额的。同时，新《预算法》第70条规定，未经本法第69条规定的程序，各级政府不得作出预算调整的决定。因此，在预算执行中，一旦出现上述四种情形，政府首先要编制预算调整方案履行报批程序，未经本级人大或其常委会审批的，不得进行预算调整。未经审查批准，擅自调整预算的属于本项规定的违法行为。

（2）属于法律规定可以先安排支出后进行预算调整的情形，事后未列入预算调整方案的。新《预算法》第69条第2款规定，预算执行中发生自然灾害等突发事件，预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，应当列入预算调整方案。因此，因处理突发事件增加预算总支出的，如先行安排支出，其后未列入预算调整方案报批的，属于本项规定的违法情形。

3、未依法对有关预算事项进行公开和说明。预算公开是现代财政制度的基本特征，也是建设阳光政府、责任政府的必然要求。新《预算法》第14条对预算公开的范围、公开的主体、公开的程序等进行了详细规定。各有关部门违反新《预算法》第14条之规定，即构成本项违法行为。具体而言，违反预算公开的违法行为主要包括以下三种情形：

（1）未按照法律规定的时限公开。《预算法》第14条规定，有关预算事项应当在批准后20个自然日内向社会公开，如果超过了这个时限要求，则构成本项规定的违法情形。

（2）未按照法律规定的内容公开。《预算法》第14条之规定，向社会公开的内容包括四个方面：一是经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表；二是经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表；三是与预算有关的重要事项的说明；四是政府采购的有关情况。除涉及国家秘密外，上述事项都应当予以公开，不能遗漏，否则构成违反本项规定的违法情形。

（3）属于法律规定具有公开职责的部门不予公开有关预算事项的。新《预算法》第14条之规定，凡是使用财政资金的部门对各自应当公开的预算事项负有法定职责，无正当理由拒不公开的，都构成本项规定的违法情形。

4、违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目。政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规的规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。由此，设立政府性基金的法律依据只能是法律、行政法规，其他层级的文件比如地方性法规、部门规章以及其他各类规范性文件都不得在没有法律和行政法规依据的情况下设立政府性基金项目。如某地方政府在没有法律和行政法规的依据下，擅自出台文件设立政府性基金项目，即使纳入政府性基金预算管理，也属于本项规定的违法情形。值得注意的是，在财政检查实践中判定本违法行为的依据是“是否设立政府性基金”，而不论是否已经实际收取了资金。

5、违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入。

（1）关于违法使用预算预备费的情形。预算预备费，是指为解决预算执行过程中临时需要追加的支出而设置的不安排具体用途的专项基金。新《预算法》第40条规定了预备费用使用的范围，即当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。同时，新《预算法》第64条规定，各级预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定。由此，如果超越法律规定的范围使用预备费，或未按程序动用预备费，都属于本项规定的违法行为。

（2）关于违法违规使用预算周转金的情形。预算周转金，是指财政部门为调剂预算年度内季节性收支差额，保证及时用款而设置的周转基金，财政净资产的构成项目之一。新《预算法》第41条第1款规定了预算周转金的唯一法定用途，即用于本级政府调节预算年度内季节性收支差额；因此，如果改变预算周转金的用途，将预算周转金挪作他用或者跨年度使用，都属于本项规定的违法情形。

（3）关于违法违规使用预算稳定调节基金的情形。预算稳定调节基金，是指财政部门通过超收安排，用于弥补短收年份预算执行的收支缺口，及视预算平衡情况，在安排年初预算时调入并安排使用的专用基金。新《预算法》第41条第2款规定预算稳定调节基金可以在编制下一年度预算时使用；同时，新《预算法》第67条规定，年度执行中需要调入预算稳定调节基金必须按照法定程序进行预算调整，即要列入预算调整方案，报经同级人大常委会批准。如某地一般公共预算出现短收的情况，未报经本级人大常委会批准，就擅自调入预算稳定调节基金的行为，就属于本项规定的违法情形。

（4）关于违法违规使用超收收入的情形。超收收入，是指财政收入超过年初预算的部分。新《预算法》规定超收收入的使用范围，即用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。因此，当年度一般公共预算执行中出现超收收入的情况，政府可以根据实际情况，在冲减赤字或者补充预算稳定调节基金二者中予以选择，但不能做其他安排。如某地当年直接使用超收收入安排预算支出的，则构成本项规定的违法情形。

6、违反本法规定开设财政专户。财政专户是指财政部门为了履行财政管理职能，在银行业金融机构开设的用于管理核算特定专用资金的银行结算账户。

新《预算法》第56条第2款规定，对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。即设立财政专户条件比较苛刻，必须具备两种条件之一：一是法律明确规定依法设立财政专户，如根据《社会保险法》规定，社会保险基金存入财政专户；二是经国务院批准设立财政专户，2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）规定，全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。为此，没有法律规定擅自设立财政专户或未经财政部审批并报国务院批准擅自保留财政专户，都属于本项规定的违法行为。

三、预算执行违法行为之行政责任

法律条文：

第九十三条 各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分：

（一）未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的；

（二）违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的；

（三）截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的；

（四）违反本法规定，改变预算支出用途的；

（五）擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的；

（六）违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。

重点内容解读：

本条规定了单位在预算执行过程中虚增、虚假收支，违规征收预算收入、截留预算收入等6种违法行为的法律责任。对于此类违法行为，不涉及行政处罚，仅涉及行政处分，并且明确了行政处分的具体种类，即降级、撤职、开除。下面将对这6种具体违法行为进行分析：

（一）未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出

本项规定了违反预算完整性、真实性的情形。政府的收入和支出全部纳入预算，实行全口径预算，是建立现代财政制度的基本要求之一。新《预算法》第4条规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算；第36条规定，各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列；第57条规定，各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。因此，如果隐藏政府收入或支出未将其列入预算，或者采用空转等方式虚列收入和支出，都属于本项规定的违法行为。

（二）违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入

本项主要是针对预算收入征收环节的违法行为。新《预算法》第55条第1款明确了预算收入征收的具体要求，即预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。因此，在预算收入的征收上，应做到依法征收、应收尽收，既不能“寅吃卯粮”收过头税，也不能应征不征，搞所谓的“藏富于民”，擅自减税、免税或暂缓征税等。任何违法人为调节预算收入征收的行为，都属于本项规定的违法行为。

（三）截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入

本项主要针对政府收入上缴环节的违法行为。新《预算法》第56条第1款明确规定，政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于本项规定的违法行为而言，首先必须发生在政府收入上缴入库环节，其次是在政府收入上缴入库环节存在“截留、占用、挪用、拖欠”中的一种或多种违法行为。如执收、执罚部门和单位将收费基金、罚没收入截留、占用，擅自直接用作办公经费、发放职工奖金和福利以及其他支出等。

（四）违反本法规定，改变预算支出用途

本项主要针对预算“硬约束”要求的违法行为。新《预算法》第63条规定，各部门、各单位不得擅自改变预算支出的用途。因此，预算支出应当按照本级人大或者其常委会依法批准及本级政府财政部门依法批复的科目、用途执行，不得擅自改变资金用途。如果各部门、各单位未经批准或未经法定程序，超越自身职权改变资金用途，则构成本项规定的违法情形。

（五）擅自改变上级政府专项转移支付资金用途

专项转移支付，是指上级政府为实现特定政策目标补助给下级政府的专项支出。专项转移支付资金一般都有特定用途。各部门、各单位应当严格按照相应的专项转移支付资金管理办法规定的要求，专款专用，不得擅自改变专项资金的用途，否则构成本项规定的违法情形。

（六）违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款

本项主要规定了预算执行中可能出现的国库资金支付和国库资金管理方面的违法行为。具体主要包括以下三种情形：

1、违反本法规定拨付预算资金。本项是关于预算资金支出管理方面的违法行为。新《预算法》第57条第1款规定：“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督”。因此，各部门在拨付预算支出资金时，应当依照预算和用款计划规定的金额、渠道、科目、时间等，审核拨付财政资金。如果违反上述规定，无预算拨款、超预算拨款，滞拨、多拨、少拨预算资金，均构成本项规定的违法情形。

2、违反本法规定办理预算收入收纳、划分、留解、退付。新《预算法》第59条第3款规定，各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。因此，中国人民银行及其分支机构应当准确及时地收纳各项预算收入，按照财政管理体制规定的预算收入级次和财政部门核定的分成留解比例，正确、及时地办理各级财政收入的划分和留解。如混淆收入级次划中央收入为地方收入、划上级收入为下级收入、擅自变更财政部门规定的留解比例等行为，均构成本项规定的违法情形。

同时，新《预算法》第60条规定，已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。目前在税款退库实际工作中，出口退税、税务部门办理的“先征后退”退税，除“先征后退”外的减免退税、预缴税款造成的汇算和结算退税、技术性差错造成的误收退税以及其他原因造成的多缴退税和各种多缴退税的应付利息退税等，凡涉及退中央预算收入和中央与地方预算共享收入的，暂授权税务机关审批办理。上述退税以外的其他退税，税务机关必须有财政部门的明确授权才能审批办理。

3、违法冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款。国库库款支配权包括库款的支拨权、调度权和退库权。根《预算法》第59条第4款规定，各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。该款包含了两层含义，一是各级政府、各部门、司法机关均不得超越法律规定擅自冻结、动用国库库款。中国人民银行作为中央国库的经理机构，也只能根据国家法律规定办理库款的收纳、划分、留解，根据财政部门的支付令办理库款支拨，否则是本项规定的违法情形。二是在“法律、行政法规另有规定”的情况下，可以依照法律、行政法规规定依法支配国库库款。如《预算法》第59条第五款规定，各级政府按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

四、违法举债、挪用重点支出资金、违法兴建楼堂馆所行为之行政责任

法律条文：

第九十四条 各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

重点内容解读：

本条是关于各级政府、各部门、各单位违法举债、违法担保、挪用重点支出资金和在预算之外及超标建设楼堂馆所四类违法行为承担法律责任的规定。除责令改正外，需要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。下面分别对这四类违法情形进行分析：

（一）违反本法规定举借债务

新《预算法》第34条、35条分别对中央债务和地方债务管理进行了明确规定。尤其是第35条按照疏堵结合的思路，赋予地方政府依法适度举债融资权限。第35条明确规定了地方政府债务的举债主体、举债方式、举债规模、举债用途和举债程序，并坚决制止地方政府违法违规举债。由此，地方政府举债必须按照新《预算法》第35条的规定举借债务，否则构成本条规定的违法情形。如举债方式只能是政府债券的形式，银行借款、融资租赁等方式都是违法的；举债用途只能用于公益性资本支出，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出。

（二）违反本法规定为他人债务提供担保

新《预算法》第35条第4款规定：“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”依现行法律而言，“除法律另有规定外”中的“法律”主要是指担保法。《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。因此，除经国务院批准为使用外国政府或者世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等国际经济组织贷款进行转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。为此，政府部门任何违反《担保法》所实施的担保行为，都构成本条规定的违法情形。

（三）违法挪用重点支出资金

新《预算法》第37条第3款规定：“各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。”因此，对重点支出要根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障。各级政府、各单位、各部门以及个人均无权挪用重点支出资金。这里所说的挪用重点支出资金，主要是指未经合法程序批准，将重点支出资金非法调拨，使用于其他方面。

（四）违反本法规定在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所

新《预算法》第37条第2款规定：“各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。”这与2013年中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》的精神相一致，在楼堂馆所项目建设上要求各部门、各单位坚持勤俭节约、反对铺张浪费。党政机关办公用房建设项目应当按照朴素、实用、安全、节能的原则，严格按照预算标准建设。凡在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，都属于本条规定的违法行为，要严厉追究相应的法律责任。

五、擅自改变预算收入上缴方式、骗取预算资金、违法开支等违法行为之行政责任

法律条文：

第九十五条 各级政府有关部门、单位及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

（一）违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的；

（二）以虚报、冒领等手段骗取预算资金的；

（三）违反规定扩大开支范围、提高开支标准的；

（四）其他违反财政管理规定的行为。

重点内容解读：

本条是关于各级政府有关部门、单位及其工作人员骗取财政资金等违法行为对单位以及负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究责任的规定。值得注意的是，本条与九十二条、九十三条、九十四条有一些区别，主要体现在违法主体上，前三条规定的违法主体都是单位，本条的违法主体不仅包括单位，还包括个人，即各级政府有关部门、单位的工作人员。下面分别对四种具体违法情形予以分析：

（一）违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式

一般而言，预算收入收缴方式分为直接缴库和集中汇缴两种，并相应适用不同的程序。直接缴库的税收收入由纳税人或税务代理人提出纳税申请，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或依法存入依法设立的财政专户。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入适用集中汇缴方式，由征收机关于收缴收入当日汇总缴入国库单一账户。如果违反上述程序，擅自改变预算收入上缴方式，如将应当纳入国库核算的财政收入放在财政专户核算的行为，则构成本项规定的违法情形。

（二）以虚报、冒领等手段骗取预算资金

以虚报、冒领等手段骗取财政资金的行为，是指采用虚构事实或者歪曲事实等手段，非法谋取不应当得到的财政资金。主要包括虚增财政支出数多领财政资金、虚报人员数目多得财政人员经费、多报预算所属单位数目骗取财政资金、虚报专门事项冒领或者多领财政专项资金、虚报政策性事项多领财政补贴资金以及编造特定事项或者伪造资料，骗取财政贴息资金等行为。如实际受灾地区仅10个县，受灾人口5万名，上报的情况却是受灾地区是20个县，受灾人员10万名，利用虚假或不实的资料冒领或多领财政资金。

（三）违反规定扩大开支范围、提高开支标准

国家机关财政资金支出的开支范围，包括开支对象和开支事项两个方面。开支标准是对支出事项资金数目的限制。对于财政资金的开支范围和开支标准的控制，也是国家机关财政支出管理的重要组成部分。违法行为的具体表现形主要包括以下两种：

1、扩大财政支出核算内容。每项财政预算资金支出科目或专项财政资金的核算内容是有明确规定的，如违反规定擅自超出核算内容支出财政资金，是扩大财政资金支出范围的行为。

2、擅自增加补贴，提高财政资金支出标准。国家机关公务员的工资、津贴、奖金以及办公费、差旅费、会议费等，都有严格的开支标准限制。如果违反规定，擅自提高开支标准，造成增加财政预算资金支出的行为，都是本项规定的违法行为。

（四）其他违反财政管理规定的行为

本项是兜底条款，防止出现挂一漏万的情况，除上述三项列举的具体违法情形外，规定了其他违反财政法律、法规、规章等管理规定的行为，根据本条的规定予以追究相应法律责任。

六、预算违法行为处罚之法律协调及预算犯罪之刑事责任规定

法律条文：

第九十六条 本法第九十二条、第九十三条、第九十四条、第九十五条所列违法行为，其他法律对其处理、处罚另有规定的，依照其规定。违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

重点内容解读：

本条主要涉及预算违法行为法律适用及刑事责任的追究两个方面。下面分别对这两个方面的内容予以分析：

（一）预算违法行为法律适用

新《预算法》第92-95条采取列举的方式，列举了20多种常见的预算违法行为。由于预算管理涉及范围非常广，如税收征收、政府采购、国库管理、会计管理等都会与预算管理直接相关，为此，在实践中将会出现《预算法》与其他具体单行法之间的冲突。因此，为与其他法律相衔接，本条明确采取特别法优于一般法的规则，即如新《预算法》第92-95条采取列举的违法行为与在《税收征收管理法》、《政府采购法》、《会计法》等专门法律规定的处理处罚措施不一致的，优先适用有关专门法律。

（二）预算犯罪的刑事责任

如果新《预算法》第92-95条采取列举的预算违法行为，情节严重，构成犯罪的，则需要由司法机关追究刑事责任。如违法挪用应当上缴国库的预算收入、违法挪用国库库款或者重点支出资金，如果将上述资金归个人使用，进行非法活动的、挪用数额较大进行营利活动的或者挪用数额较大超过3个月未还的，就构成了刑法第384条规定的“挪用公款罪”，处五年以下有期徒刑或者拘役，情节严重的，除五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。

在财政监督检查实践中需要注意的是，一旦发现预算违法行为涉及犯罪，财政部门必须依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（中华人民共和国国务院令第310号）的有关规定，移送司法机关。财政检查人员发现涉嫌犯罪的预算违法行为不移交司法机关，情节严重的，则构成《刑法》第402条规定的徇私舞弊不移交刑事案件罪。根据最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》的有关规定，涉嫌下列情形之一的，应予立案：（1）对依法可能判处3年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的犯罪法案件不移交的；（2）3次以上不移交犯罪案件，或者一次不移交犯罪案件涉及3名以上犯罪嫌疑人的；（3）司法机关发现并提出意见后，无正当理由仍然不予移交的；（4）以罚代刑，放纵犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人继续进行违法犯罪活动的；（5）行政执法部门主管领导阻止移交的；（6）隐瞒、毁灭证据，伪造材料，改变刑事案件性质的；（7）直接负责的主管人员和其他直接责任人员为牟取本单位私利而不移交刑事案件，情节严重的；（8）其他情节严重的情形。

（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理小金库工作领导小组办公室工作或借调）