中国涉外民间组织的监管机制研究

何 静



中国涉外民间组织的监管机制研究

何 静

（东莞职业技术学院，广东东莞 523808）

涉外民间组织是指境外在华民间组织。这些组织在中国经济社会各个层面迅速发展，而我国针对涉外民间组织的监督管理尚无健全完善的法律制度，缺乏有效监管。要从监管愿意和监管能力两个方面构建涉外民间组织的监管模式。相应采取树立有效监管理念，推行备案登记制度，细化分类体系，建立问责机制等措施，夯实监管基础工作，规范监管主体行为，追究社会责任，形成涉外民间组织的监管机制。

涉外民间组织；监管意愿；监管能力；监管机制

当前，中国改革的重点已由经济领域推进到社会领域，经济体制、社会结构、利益格局发生着深刻变革，给我国的社会经济发展注入了巨大活力。越来越多的境外民间组织纷纷登陆中国，在教育卫生、环境保护、扶贫救灾、农村社区发展、社会福利慈善等领域得以迅速发展。然而，我国针对涉外民间组织的监督管理尚无健全完善的法律规制，对其在华活动缺乏有效监管，致使它们基本在“体制外”运行。据民政部中民慈善捐助信息中心发布的分析报告显示，美国在华NGO的总数在1 000家左右，平均每年注入中国的捐款数量大约是2.95亿美元，30年来捐赠总金额约为200亿元人民币，仅有不到3%的NGO身份合法[1]。因此，加强涉外民间组织的有效监管机制是民间组织发展一个重要环节，既要鼓励和促进涉外民间组织在中国开展正常活动，又要确保国家主权和政局稳定，这是一个亟需解决的重要课题。

一、中国对涉外民间组织的监管现状

涉外民间组织是指境外在华民间组织。改革开放以来，为了加强对大量涌入中国的涉外民间组织以及国内各种类型民间组织的规范管理，我国颁布了多项法规规章，确立了管理机关，建立了基本的法律制度框架，形成了“归口登记、分级管理、双重负责”的双重监管体制。

（一）中国对涉外民间组织的立法监管现状

任何经济社会组织要开展正常活动必须首先获得合法性，即组织的合法身份要得到政府部门的承认与登记以及社会的认同。目前，只有涉外基金会及外国商会可以按照《外国商会管理暂行规定》和《基金会管理条例》进行登记注册，取得合法性地位。

《外国商会管理暂行规定》第二条规定：“外国商会是指外国在中国境内的商业机构及人员依照本规定在中国境内成立，不从事任何商业活动的非营利性团体”。《基金会管理条例》明确指出，拟由非内地居民担任法定代表人的基金会和境外基金会在中国内地设立的代表机构由国务院民政部门负责登记。可见，除了基金会和国家级的外国商会外，涉外民间组织不管是法人组织还是非法人组织均无法作为非营利组织在民政部门注册登记。实际上，经民政部门依法登记的在华外国基金会仅有寥寥数家，境外基金会设立代表机构也为数不多。有19家境外基金会代表机构在民政部依法登记，如美国半边天基金会北京办事处、比尔及梅琳达•盖茨基金会北京代表处等。

同时，《社会团体登记管理条例》规定：“社会团体的分支机构、代表机构不具有法人资格；社会团体的分支机构不得再设立分支机构；社会团体不得设立地域性的分支机构。”这些法规禁止了涉外民间组织同一区域内的同业竞争，也限制了分支机构的设立。《基金会管理条例》第二十五条还规定：“境外基金会代表机构不得在中国境内组织募捐、接受捐赠”，又限定了其在中国境内募集资金活动的开展。

无法登记取得合法身份的涉外民间组织不能在中国境内开设独立的银行账户，直接导致这些组织不能在中国募集善款，不能享受税收减免优惠政策，影响到组织吸引专业人才、自身发展以及社会信用等。因此，涉外民间组织纷纷采取多种形式获得合法身份。大量涉外民间组织在中国境内以“企业”身份或变通为外企常驻代表机构到工商部门登记注册，如国际信用评估与监督协会（ICASA），绿色和平组织在北京设立的办公室等[2]69，接受工商行政管理的相关法律法规来管理，而唯一对涉外民间组织实施行政管理的民政部门则无“法”管到。

（二）中国对涉外民间组织的监管体制

依据《社会团体登记管理条例》的规定，我国对民间组织实行“归口登记、分级管理、双重负责”的管理模式，即民间组织要获得合法身份，必须通过登记管理机关和业务主管单位的双重认可。登记管理机关主要以业务主管单位的初审为前提，负责民间组织的登记监管，主要包括：民间组织的成立、变更、注销的登记或备案；民间组织的年度检查，审查民间组织的年度工作报告；对民间组织的行政违法行为进行处罚等。而业务主管单位主要负责民间组织的经常性监管。税务、财政、审计等部门也根据部门职责对涉外民间组织相关业务进行监管。

我国政府对国内民间组织实施的管理模式同样应用于涉外民间组织的监管。但是，两个《管理条例》都没有明确界定业务主管单位。《社会团体登记管理条例》第11条规定了设立社会团体应提供的一系列证明文件及材料。第12条规定：“登记管理机关应当自收到本条例第11条所列全部有效文件之日起60日内，做出批准或者不批准筹备的决定；不批准的，应当向发起人说明理由。”这种繁缛的申请程序对于想登记的涉外民间组织无疑是一种障碍。在近乎苛刻准入的双重管理体制下，许多民间组织不能通过合法渠道进行登记注册而转向工商企业部门登记，或不登记而游离于政府监管之外，尤其对于涉外民间组织更是前置审批。

除了涉外基金会及外国商会外，涉外民间组织要获得“合法”身份的制度几乎空白。中国政府对涉外民间组织的进入大多持“默许”态度，只要涉外民间组织专注于提供政府没有意愿或者没有能力提供的公共物品，而不危害中国的国家安全或社会稳定，在实践中对涉外民间组织实行“不承认、不取缔、不干预”的三不政策。即，中国政府不承认在华涉外民间组织的法律地位，不取缔已来华活动的涉外民间组织，也不干涉它们的内部事务[3]。

目前，涉外民间组织的业务管理分散在外事、扶贫、教育、妇联、卫生、环保等各个部门中，接受政府部门的对口管理。这种分割的格局使政府部门不能准确了解和掌控涉外民间组织的活动信息。现行法律又缺乏具体可操作性，监管主体不明确，交叉与模糊地带较多，存在多头监管，重复监管，出现违法监管真空地带，导致“主体缺位与模糊”。

（三）地方治理下涉外民间组织的监管更多体现利益偏好

由于大部分涉外民间组织在华活动主要是依托地方开展工作的，涉外民间组织依托其拥有的高素质专业人员、庞大的资金和先进的技术优势，常常通过寻找合作伙伴，与一个部门或某个组织共同实施项目。通过项目具体实施与地方治理紧密结合起来，给地方带来资金、技术和就业机会而受到地方政府的欢迎，客观上承担了部分招商引资功能。由于中国政府对于涉外民间组织登记准入的活动领域、组织类型并没有明确界定，地方政府出于自身的利益诉求而产生意识形态偏好，在选择涉外民间组织时并不注重组织的涉外属性，而是取决于它的工作，是否有利于当地经济和社会发展。因而，大量涉外民间组织在与地方政府的长期合作中形成了各具特色的合作制度安排，有效地弥补了正式制度安排的缺陷，为涉外民间组织参与中国社会治理提供了参考。

（四）监管能力建设比较薄弱

监管制度的缺失势必导致监管机制的残缺，既没有必要的评估，又没有社会监督机制制约。中国对涉外民间组织的监管方式几乎只有“年检”式的例行公事，只要涉外民间组织在“三不政策”默许下开展活动而不违法，政府部门一般不会干涉，也无法干涉，使得他们在华活动处于非常态监管和不规范的状态，更何况多数涉外民间组织没有依法登记。此外，相比国际非政府组织发育完善的国家，目前我国在动用新闻媒介、社会力量以及第三方等机构来监督涉外民间组织方面还显得十分薄弱，还未形成合理、科学、有效的监管平台与体制。

其次，目前各地普遍未建立民间组织专门管理执法队伍，尚未引起当地政府的重视和支持，措施不力，工作不深入。日常登记管理人员也少，经费不足，办公条件相对较差，尤其是绝大多数县（市、区）无机构、无专干、无经费，根本不具备执法条件，无力开展执法监管工作。同时，有些执法管理人员业务素质偏低，依法行政监管意识差，有的甚至怕麻烦，不敢严格执法，大胆执法，更不善于执法。总体来看，缺乏开展监管工作的硬性约束。

二、涉外民间组织的监管机制框架

因此，涉外民间组织的监管机制架构主要包含如下四个方面。

（一）厘清职责，规范监管主体行为

目前，我国涉外民间组织的监管主体主要是登记管理机关和业务主管单位，监管侧重于准入阶段的主体合法性审查而非准入后的运作活动，出现多头管理、监管主体多元化带来的监管真空。因此，首先应理顺管理体制。设立专门的涉外民间组织管理机构，集登记管理、日常管理、信息反馈、问责等权限于一身，统一负责涉外民间组织的监管工作，负责与涉外民间组织的项目活动关联的政府职能部门对其运作情况监管的协调工作。需进一步梳理并明晰登记、税务、财政、司法、海关、质检等管理机关的监管职责，形成监管联动机制，从重视“登记管理”逐步转向重视“活动过程”监管。其次规范管理机关的监管行为。要制定具体可操作性法律法规，明确备案登记、职能范围、职责划分、处罚力度等各个方面的规章制度，防止管理机关的自由裁量权膨胀。同时，各级政府应加强综合性管理机构和专业化监管队伍的建设，负责本辖区内的涉外民间组织的登记管理、备案、年检，并逐级上报，形成强有力的统一监管体制，使涉外民间组织的整个工作活动和组织运作绩效法制化、透明化、程序化。

（二）分类管理，严把准入关

根据涉外民间组织的类型和活动特征，要划分出鼓励、允许、限制和禁止的领域，并明确告知涉外民间组织。对于准入领域拟定明确的涉外民间组织的类型，如公益慈善类、妇女儿童权益保护类、工商经济类、劳工维权类、政策研究机构类等[5]。要对涉外民间组织的构成及其活动领域进行甄别归类，包括涉外民间组织的内部构成、资源背景、规模力量、活动领域等，并进行相应的潜在风险总体分析评价，实行分类管理，重点领域实行重点管理。登记管理机关要严格按照准入领域和风险评价结论，先行简化备案程序，给予涉外民间组织准法人资格，然后视其活动判断是否给予其登记注册。对于社会公益领域规模大、影响大和意义重大的少数涉外民间组织，可以实行公益认证制度。

（三）规范运作，完善立法监管

对涉外民间组织的监管是一个复杂的系统工程，要依赖完善的法律制度体系，增强法律规范的操作性和针对性，搞好法律体系的衔接和法律规范的配套，为处治涉外民间组织的违规、违法和犯罪行为提供有力的法律依据和保障。

一是健全完善备案登记制度。明确涉外民间组织在华活动必须进行相关备案登记，必须遵守中国法律法规，并对故意违法行为做出明确的惩罚规定。备案登记注册时，涉外民间组织应提交组织的性质和活动方向，组织的宗旨、使命和价值，组织活动的内容领域和地域范围等内容。登记管理机关要简化涉外民间组织的备案程序，严格登记注册。

二是实行严格的年检制度。涉外民间组织要定期向登记机关、税务机关、社会公众等机构提交年度主要活动情况及财务税收状况的报告，明确载明组织的法律执行情况、机构和人员情况、工作开展情况。由审计部门或委托相关会计师事务所定期审核涉外民间组织的资金来源、费用管理情况。

（四）提升能力，强化执法监察效能

要建立高效的行政执法机制，不断提高执法监察效能。一方面，要增强法治观念，明确执法部门、执法人员的权责范围和法律责任，真正做到有法可依、执法必严、违法必究。提高综合运用法律、经济和行政等手段的执法能力，正确行使对涉外民间组织活动检查和日常监督工作。依法查处涉外民间组织活动中的违法违纪行为。对不接受职能部门依法管理的涉外民间组织，要依法及时注销或撤销；对未经报告或备案擅自开展或参与活动，或者撤销后继续以涉外民间组织名义开展活动的，坚决予以取缔，并对相关人员视情节轻重予以责任追究。另一方面，增强执法监察能力。要加强执法机构建设，实行财务经费预算管理，保障执法经费。增加计算机网络、通讯信息、取证办案等技术装备投入，建立涉外民间组织数据库，推进涉外民间组织监督管理的信息化建设，健全监控网络和预警体系。同时，要加强专业执法队伍建设，强化执法人员尤其基层执法人员的专业技能，充实对涉外民间组织执法监察力量。

三、完善涉外民间组织监管机制的对策

（一）树立有效监管理念，正确指导监管行动

政府监管理念是对监管的基本价值的判断，具有支配性和先导性，是影响监管行为和效果的一个重要因素。首先要从心理态度上消除“三不政策”的无为理念，全面正确认识涉外民间组织的性质和作用，不能“妖化”而拒之国门外，更不能放任自流消极处之。因此，政府职能监管部门要树立有效监管理念，要清醒认识到涉外民间组织在促进我国经济社会发展的积极作用，加以鼓励利用、正确引导，更应谨慎防范其危害国家安全和社会稳定的消极影响。做到具体问题具体分析，综合运用法律、经济、行政等多种手段正确行使监管职能，实现有效监管，既不能简单地一味放松监管，也不能过度强化严管。

（二）推行备案登记制，强化过程监管

基于现行双重管理模式的缺陷，我国应积极推行备案登记制的管理模式，既能为涉外民间组织的活动提供便利条件，又可能有效避免其活动危害国家安全和社会稳定的宗旨。所有来华的涉外民间组织都应到登记管理机关备案，在备案登记方面一律平等，不给予差别待遇。不备案登记的涉外民间组织不能开展任何活动，并予以取缔或禁止。备案登记有利于掌握涉外民间组织的基本情况，可为日后常规监管打下基础。对于一些规模小、成员较少的非正式结社的涉外民间组织赋予“准社团法人身份”，纳入法律保护范围内，并承认其存在的合法地位和权利，视其以后发展情况而定。对于那些专注于扶贫抗灾、医疗教育、环境保护、社会福利等社会公益领域的涉外民间组织先行备案，并简化登记程序，使其顺利获得合法性权利，享受国内民间组织的同等待遇和优惠政策。对于触及宗教、政治、人权等敏感领域的涉外民间组织应要求备案，以便充分掌握这类组织的基本信息和活动状况，设立严格条件限制，且重点防范，并视日后发展情况是否予以登记，或者直接取缔和禁止活动。

（三）细化分类体系，夯实监管基础工作

涉外民间组织千差万别，其活动纷繁复杂，翔实的信息资料是政府实施有效监管的基础。无论是备案登记管理还是过程管理，对涉外民间组织进行分类都是非常重要的基础工作。通过简化备案程序、年检环节及年度工作报告等途径，深入了解涉外民间组织的性质、类别、活动方式、活动范围及受益者等基本情况，并归类建档，建立涉外民间组织数据库，逐步建立涉外民间组织分类体系，并将该体系纳入到监管的法律框架内，在具体的法律规定、条例及暂行办法中予以明确规定。

我国可以参照目前国际上比较通行的非营利组织国际分类体系（the International Classification of Nonprofit Organizations,简称ICNPO体系）。按照ICNPO体系，各种民间组织被划分为12大类，26小类，各小类又被分解为150小项[6]。根据国际分类体系并结合我国现行法律法规及社会经济统计，可以将目前涉外民间组织按其活动领域进行分类管理：环境保护、教育培训、医疗卫生、文化交流、社会服务（特殊人群）、扶贫赈灾、经济发展、法律政治等类型。这样的划分能够方便政府相关部门对涉外民间组织的监管，便于及时掌握这些组织的情况。

（四）建立问责机制，完善多元监督体系

为弥补政府机关监管力量的不足，要建立授权或授信监管机制，整合社会资源，形成政府、社会舆论、公众媒体监督、独立第三方评估监督等多元监督体系。

政府要编制涉外民间组织统计年鉴，发布官方权威统计数据，给予一定的信任度评级，形成官方评价服务系统，并定期向社会公开涉外组织的有关资料档案，接受社会公众和媒体监督，提高公众的监督意识和加大媒体舆论监督力度。政府要制定法律规制、政策标准和职业道德规范，加大培育民间组织或第三方评估机构的力度，不断提升民间组织公信力。通过授权或授信，选择具有较高信誉和资质能力的第三方评估机构进行受托评估监督，形成独立的第三方评估制度，充分发挥社会力量的作用。

无论是政府机关的监管，还是涉外民间组织的活动，以及相关社会主体的监督，都必须对各自的行为承担相应的法律责任和社会责任，必须建立责任追究制度即问责机制。建立问责机制，旨在明确各行为责任主体对谁负责、如何负责、何时负责以及负责的程度，确保各行为责任主体在相应的法律规制范围内开展工作，实现健康有序的规范化运作。

[1] 陈荞.美国NGO在华慈善活动分析报告[N].京华时报，2012-03-31.

[2] 中国发展简报.200家国际NGO在中国[R].2005-01.

[3] 何静.国外非政府组织的管理模式及对中国的启示[J].学术探索，2013（6）：67.

[4] 刘鹏.从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新[J].中国人民大学学报，2011（5）：93.

[5] 王亦君.中国社会组织管理制度迎破冰期[N].中国青年报，2012-02-09.

[6] 杨青.对在华外国非政府组织的分类研究[J].新远见，2008（5）：26.

（责任编辑：李朝平）

A Study on the Supervision Mechanism of Foreign Non-governmental Organizations in China

HE Jing

(Dongguan Polytechnic, Dongguan, Guangdong 523808)

Foreign non-governmental organizations are the international non-governmental organizations (INGOs) in China. These organizations have developed rapidly in China at all walks of life, but there still lacks better legal system and effective supervision and management of INGOS in China. Foreign INGOs supervision mode will be built from two aspects: supervision willingness and supervisory capacity. We can take some appropriate measures such as building up effective regulatory notions, implementing registration system, refining classification system and establishing accountability mechanisms so that the preparation is more solid, the related subjects are better controlled, and the people responsible can bear the legal duties. Thus civil supervision mechanism for INGOs can be established.

foreign non-governmental organizations; regulatory willingness; regulatory capacity; supervision mechanism

D922.295

A

1009-8135（2016）02-0080-05

2015-12-25

何 静（1965-），男，湖北来凤人，高级经济师，东莞职业技术学院教师，主要研究经济管理、公共管理。

国家社会科学基金资助项目“中国涉外民间组织的政府管理研究”（项目编号：12BZZ047）阶段性成果