完善财政支农政策的思考与建议

■蔺国相

完善财政支农政策的思考与建议

■蔺国相

近年来，党中央不断加大对“三农”的投入力度，持续出台一系列强农惠农政策，确保农业增效、农民增收、农村发展。抓好强农惠农政策的贯彻落实，是释放农业潜力、促进农民增收、稳定大局的需要和必然。但总体来看，高台县农业基础薄弱、农村发展滞后和农民持续增收困难的状况没有发生根本改变，财政支持城乡统筹发展还存在一些突出问题和矛盾。为此，应着力转变财政支农观念、完善农业投入增长长效机制、创新财政支农体制机制、健全财政支农法律保障体系，加强管理基础工作和基层建设，确保农业和农村经济持续快速健康发展。

一、高台县财政支农资金分配使用基本情况

历年来县财政支农资金的预算分配都以全县农业农村经济发展规划为依据，在保障人员费和机构正常运转的前提下，对支农资金的安排适当予以倾斜，特别是对涉及民生保障、教育卫生、支柱产业发展等方面的重点支出都优先予以保障。支农资金每年均保持25%的增长幅度，均高于县本级财政收入和支出的增长幅度，“三农”支出占县本级财政支出的比重每年也都有所提高，增长速度有逐年加快的趋势。

2011-2013年，全县共安排“三农”专项资金18228万元，其中：2011年4664万元，2012年6178万元，2013年7386万元，分别比上年增长18.76%、32.46和19.55%，分别占本年度县本级财政支出的15.04%、15.49%和16.35%。按支农资金的类别划分，其中：安排支持农业生产发展的资金17类共计4429万元，占总支出的24.3%；安排对农民直接补贴的资金7类共计2935万元，占总支出的16.1%；安排支持生态环境保护建设的资金2类共计4130万元，占总支出的22.66%；安排支持农村社会事业发展的资金23类共计6734万元，总支出的36.94%。

二、财政支农政策存在的困难和问题

当前，落实财政支农政策，加大财政支农力度，促进城乡统筹发展面临着难得的历史机遇。我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，党中央把“三农”工作作为全党工作的重中之重，出台了一系列强农惠农政策，截至目前，中央已连续十一年聚焦“三农”，出台了十一个指导农业农村工作的中央1号文件。基本形成了我国农村发展改革的政策框架。为完善农业支持保护制度，发展现代农业，加快发展农村公共事业，促进城乡统筹发展提供了前所未有的历史机遇。但从实际来看，支农资金的管理和使用也暴露出一些问题，一定程度上影响了支农资金的整体使用效益和政策效应的发挥。

（一）部分支农政策不能适应新形势新要求

虽然农村基础设施仍然薄弱，需完善扶持政策，加大投入力度。但金融机构出于自身长期运营考虑，造成对支农信贷门槛高，仅依靠农业自身发展的积累，农业经济很难形成良性循环。农村“一事一议”操作难、标准低，议而不决，难以达成共识，兴办农村公益事业困难重重。财政补贴资金项目分散、名目繁多、资金量小，涉及部门多，发放工作量大，行政成本高。涉农资金整合力度不大，资金使用分散，整体效益不高。

（二）支农资金管理相对滞后

目前，直接补贴一般只与农村经济政策挂钩，而忽略从农业发展的长远规划考虑。支农重点不够突出，平均分配资金，分散使用，影响了财政支农资金整体效益的发挥。部分支农工程项目“重建设、轻管护”，缺乏长效机制。支农资金虽然接受财政、审计、纪检等部门的监管，但在实际工作中表现出多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位的现象。

（三）支农资金运行效率不高

支农支出实行分块管理，相互之间不协调、重复投入，力量分散，有限的资金不能形成合力。同时，支农支出结构不合理，支农事业费比重较大，支持农业生产、发展农业科技、改善农村基础设施和生态环境的资金绝对数比较小，无法起到很好的投资拉动作用。

（四）对支农资金管理不完善

在“吃饭型财政”的局面短期内难以改观的现状下，部分支农任务与配套能力不相适应。由于地方财力的限制，政府支农配套资金常常难以足额到位，项目资金不足，项目计划难以全面完成，项目建设效益差；有些项目实施单位受到利益驱动，利用已建项目套取上级资金，有的部门对专项资金管理不严，没有真正做到专款专用、按期使用，对资金的操作和运行带有很大的随意性。

（五）对支农资金缺乏严格有效的监管机制

制度上的不健全，管理上的不规范，必然导致资金在使用上的损失浪费。而财政支农资金项目工程实施中也存在“勤跑项目、重要钱、轻管理”的现象。另外，受维护地方利益驱动，即便监督部门发现问题，也不能从严治理，助长了不正之风。

（六）财政支农资金投入总量不足

近几年，财政用于“三农”的投入数量不断增加，但财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊。县级政府受财力所限，虽然表现为县级政府对农业资金投入绝对量呈现出不断增长的趋势，但是支农投入总体来看与农村社会事业的发展需要还存在很大差距。

三、意见建议

（一）转变观念

各级党委、政府要真正把解决“三农”问题摆上重要位置，各有关职能部门要按照统筹城乡发展的思路来安排项目和资金，防止出现“口头农业”和“口号农业”，切实坚持统筹城乡发展原则，在政策制定、工作部署、财力投放上切实体现全党工作重中之重的战略思想，坚持公共财政改革方向，不断解放思想，更新观念，创新财政支农的体制机制，加快公共财政向“三农”倾斜、公共设施向“三农”延伸、公共服务向“三农”覆盖，不断缩小城乡发展差距。必须准确把握新形势下财政支农工作的方向和重点，找准突破口，加大财政覆盖农村的力度，扩大财政覆盖农村的范围，拓展财政支农的领域，为推动社会主义新农村建设提供坚强的政策保障。

（二）完善农业投入增长的长效机制

统筹城乡发展，财政投入是关键，建立增长的长效机制是保证。各级财政部门要积极调整财政支出，保证每年对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅度增加对农村基础设施建设、社会事业发展和农村公益性建设项目的投入。以政府投入为引导，拓宽农业投入来源渠道，鼓励工商资本等社会力量投资农业，建立多元化的农业投入机制。

（三）创新财政支农体制机制

完善补贴发放方式，推进“惠民直达工程”。健全政策性农业保险制度，加大财政保费补贴力度，扩大试点产品范围，扩大保险覆盖面。创新财政资金管理，加强选项、立项、资金核拨、督促实施、跟踪反馈等环节管理。正确处理政府与市场、国家与农民的关系，建立与市场经济体制、公共财政体制和社会主义新农村建设相适应的新型财政支农机制。加强财政支农项目库建设，规范财政支农项目申报、审核和审批管理工作，防止和克服项目申报的盲目性和随意性。

（四）建立绩效考核制度

按照正确政绩观要求，建立政府农业投入考核体系，将农业投入相关指标纳入政府目标考核，督促政府切实落实增加农业投入政策。建立政府农业投入增长的监督机制，制定保障农业投入刚性增长的考核办法。将考核结果作为干部任用的重要依据，作为兑现资金奖惩的主要依据。大力推行财政支农项目绩效评价和责任追究制度，建立科学、规范的政府公共支出绩效考评制度体系，健全财政支农资金运行监督约束机制，强化部门支出责任，规范财政支农项目管理，确保财政支农资金安全、合理、有效使用，提高财政支农决策民主化、科学化水平。

（五）大力开展县级财政支农资金整合

围绕现代农业发展和新农村建设，大力推进以县为主的支农资金整合工作。打破行业界限和部门分割，优化各类财政支农资金，逐步规范政府支农资金投向，合理有效配置公共财政资源，提高支农资金的使用效益。继续扩大整合规模和范围，积极创新整合方式，认真研究探索有利于财政支农资金整合的体制性、机制性和制度性措施，逐步建立起省、市、县三级上下联动，财政与有关部门、项目单位协调配合的支农资金使用管理模式。

（六）健全财政支农的法律保障体系

拥有健全的法律体系是保障财政支农持续、稳定、高效的必要条件。我国除《农业法》中有“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”的原则要求外，国家对农业的支持与保护还缺乏具体的可操作的条例和细则。因此，建议国家和省里出台财政支农具体法律法规，保证农业投入有一个稳定增长机制，创新政府农业投资管理体制，提高支农资金使用效益，加强对资金使用监督。

◇作者信息：甘肃省张掖市高台县财政局

◇责任校对：焦岩

◇责任编辑：焦岩