推进体育彩票公益金绩效审计的探讨

●李银香

推进体育彩票公益金绩效审计的探讨

●李银香

随着我国体育彩票公益金数额的增加，社会公众对其的关注程度不断提高，审计部门也加强了对体育彩票公益金的绩效审计力度。本文从经济意义和社会意义两方面探讨推进体育彩票公益金绩效审计的重要性，详细阐述了体育彩票公益金绩效审计的应用，并针对绩效审计过程中仍存在的审计体制独立性问题、审计立法滞后性问题、审计环境复杂性问题，提出完善体育彩票公益金绩效审计的几点建议，为促进我国体育事业和社会公益事业的发展建言献策。

体育彩票公益金 绩效审计 审计准则 绩效指标

一、推进体育彩票公益金绩效审计的意义

体育彩票公益金是按照国务院的批准，从体育彩票的销售总额中以规定比例计提的专门用于实施群众体育工作、资助竞技体育工作以及特定社会公益事业的专项补助资金。体育彩票公益金的筹集表现为体育彩票公益金的来源，即来自于体育彩票的发行资金收入。体育彩票的资金收入主要包括三个部分：体育彩票的发行经费、体育彩票返奖奖金以及体育彩票公益金。按照《国务院进一步规范彩票管理的通知》规定对彩票资金的构成比例进行了修订，体育彩票返奖现金的比例要求不低于体育彩票总销售额的50%，对于体育彩票发行经费要求不高于体育彩票总销售额的15%，对于体育彩票公益金则要求不低于总销售额的35%。

对财政支出进行绩效审计是政府、财政部门、主管部门衡量各项公共支出效果，实现以结果为导向、以效益为中心的有效方法，也是控制和管理公共支出合理支出的基础。体育彩票公益金作为各级政府发展群众体育、竞技体育的重要资金来源，其绩效审计的结果直接关系到我国体育事业的发展，具有较好的经济和社会意义。

（一）经济意义

从经济意义上看，对体育彩票公益金开展绩效审计，有助于各级政府严格控制项目资金的安排，从预算层面对项目实施进行有效监督，有利于体育事业和产业健康快速发展，助推地方经济的繁荣与发展。一方面，通过绩效审计，合理安排大批量路径器材的安装、使用等资金支出，能够促进室外健身器材的研制、开发与生产，有利于推动健身器材生产行业的发展。通过以效益为中心的预算安排和产出评估，能够确保青少年体育后备人才培养模式的高效运行，增强财政支出的透明度和示范性，带动社会对体育活动、竞赛组织、体育设施及体育用品的积极投入。另一方面，通过对绩效审计结果的应用，能够合理安排以后年度的预算安排，促进项目使用单位系统、科学、合理地控制项目资金的投入方向，使每一笔财政资金都用在刀刃上。这不仅有助于更好地推动全民健身运动，增强国民体质，还有助于地方政府通过健身活动创建城市特色、城市品牌，带动当地旅游业发展。

（二）社会意义

从社会意义上看，体育彩票公益金大量投放于全民健身运动和青少年体育后备人才等项目，是利国利民的公益性事业。一方面，它能满足群众就地、就近健身的需求，丰富群众业余文化生活，引领健康的生活方式，提高广大人民群众的身体素质，同时健身活动的开展有助于人际间的良性互动与情感交流，有助于缓解生活压力，使广大群众保持身心舒畅，从而提高人民群众的生活品质。同时还能培养青少年终身热爱体育锻炼的习惯和兴趣，从中发现、培养具有竞技体育天赋的人才，为竞技体育培养更多的后备人才，保证竞技体育对人才的需求。另一方面，通过项目绩效审计的实施和持续开展，并在一定范围内公开绩效审计信息，能够增强政府公共支出的透明度，满足广大纳税人对公共资金运用情况的知情权和监督权，加强人民群众对政府的信任度和对政府工作的支持度。与此同时，项目绩效审计结果的应用还有助于人民群众养成健康的生活方式，同时培养青少年终身锻炼的习惯，对带动周围人群积极健身起到了良好的示范效应。

二、体育彩票公益金绩效审计的应用

体育彩票公益金绩效审计是国家审计机关以体育彩票公益金为审计对象，评价体育彩票公益金的筹集和分配使用是否符合经济性、体育彩票公益金的管理活动是否符合效率性及体育彩票公益金目标完成的效果性三个方面，对其存在的问题提出审计意见及整改措施的活动。绩效审计与常规审计最大的不同在于常规审计只对体育彩票公益金收支情况的合规性、合法性做出审计，而绩效审计更加注重对公益金使用的效益进行审计。因此，对于体育彩票公益金进行绩效审计的实施主要包括四个步骤：一是以审计对象的性质确定审计的目标、范围及方法，不同的对象在审计过程中应加以区分；二是针对体育彩票公益金的经济性、效率性和效果性进行绩效评价；三是根据绩效评价结果指出公益金在管理过程中存在的问题；四是提出审计意见，出具审计报告，针对问题提出审计建议及整改措施。

（一）确定审计目标、范围及方法

体育彩票公益金主要使用在社会公益事业、全民健身计划以及奥运争光计划上，目的在于推进群众体育和竞技体育的发展。体育彩票公益金按照“收支两条线”实行财政专户管理，其筹集、使用、管理应按《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》的有关规定，必须专款专用，不得用于平衡预算或挪作他用。绩效审计的目标应基于体育彩票公益金的性质，通过国家审计机关的绩效审计使体育彩票公益金最大程度地发挥效用，进一步规范公益金投资项目的管理，切实促进我国体育事业和社会公益事业的发展。

在审计计划过程中，审计范围可以依据审计对象和审计目标进行确定，是指在审计实施过程中，在空间和时间上达到的广度和深度，具体可以体现为针对具体年份跨度对体育彩票公益金的筹集过程、支持社会福利和体育的投资项目等范围进行审计，可以着重选择项目金额重大、社会影响力度大、披露模糊不透明、风险程度较高的项目进行审计，以期将有限的审计资源放在最为重要的地方。确定审计范围之后，针对不同项目国家审计机关人员为获取充分适当的审计证据而采取的一切技术手段即为审计方法，贯穿于整个体育彩票公益金的审计过程。随着审计要求的不断提高，北京、山西等在2011年率先引入了对体育彩票公益金的跟踪审计方法。

（二）指明体育彩票公益金管理中存在的问题

国家审计机关针对体育彩票公益金项目通过实施一定的审计程序，获取审计证据，对其进行经济性、效率性和结果性方面的评价，目的在于发现被审计项目存在的问题。通过以往的审计结论来看，目前体育彩票公益金管理普遍存在以下问题。

首先，存在体育彩票公益金分布不均的问题。一般来说，经济发达的地区体育彩票的总销售额会相对较高，而经济落后的地区则销售量较少，按照固定的比例提取体育彩票公益金的数量也相对较少，这会导致体育彩票公益金用于支持体育基础设施建设和社会公益事业建设的力度相对偏弱。其次，体育彩票公益金使用情况透明度低。根据2012年颁布的《彩票公益金管理办法》，其中规定所有彩票公益金的筹集、分配及使用情况均要定期向社会公众发布公告，而现实情况是大多数地方体育部门并未向社会公众披露使用情况，或者是披露信息的真实性有待商榷。再次，体育彩票公益金所代表的“公”和“益”不突出。“公”代表着体育彩票公益金在社会群众中的惠及程度，“益”则指社会群众从体育彩票公益金中直接或者间接获得的好处。而现实情况中高标准体育场馆的重复建设、体育设施的闲置浪费、部分体育运动项目收费高等现状与体育彩票公益金的“公”、“益”目标相背离。

（三）提出审计建议及整改措施

在对体育彩票公益金进行绩效评价之后，最为核心的步骤是针对存在的问题对被审计单位提出审计意见及整改措施，并出具审计报告，促进被审计单位更加高效、优质地利用体育公益金。针对体育彩票公益金存在的问题，可提出对应的审计意见及整改措施：一是上交一定比例的体育彩票公益金进行整体分配，考虑地区发展不均衡的问题，对欠发达地区分以较大的比例，统筹安排尽量达到公平公正的效果；二是加强公告披露和社会公众监督力度，对未披露或披露不合要求的地方体育部门进行警示或处罚；三是对体育场馆雷同闲置浪费、体育设施利用率低、收费不合理等问题进行整改。

三、体育彩票绩效审计过程中存在的问题

（一）审计体制的独立性问题

审计独立性要求国家审计人员在对体育彩票公益金进行审计时，与被审计单位没有特殊的利益关系或者不受外界因素的干扰，客观公正地实施审计业务，以保证审计报告的可靠真实。然而在现行审计体制下，政府可以有选择地向人大常委会报告或者不报告某些审计事项，而且通常情况下，公益金投资项目都是经过本地常委会、政府的同意，从而形成了“内部审计”性质的审计体制。这在一定程度上影响审计人员的独立性，形成的绩效审计报告往往不能真实反映体育彩票公益金的使用效益情况，限制了绩效审计对体育彩票公益金的管理进行有效监督，造成了社会福利的损失。

（二）审计立法的滞后性问题

体育彩票公益金的绩效审计必须要在详细的准则或指南下进行。从各国的绩效审计成果来看，财政资金绩效审计开展效果良好的国家一般配备完善的准则和相关法规制度保障。美国早在1972年就颁布了《政府审计准则》，其中的最后两个部分详细阐述了绩效审计实施与报告的具体要求和步骤。相比之下，我国还停留在对真实性和合规性的审计层面，对绩效审计的相关立法和准则尚未完善。至2001年深圳市才率先颁布了《深圳经济特区审计监督条例》，作为我国首个关于财政资金绩效审计的地方性法律法规。因此，我国需要有更高层次的立法以及更全面的法规制度作为保障，推进体育彩票公益金绩效审计的应用。

（三）审计环境的复杂性问题

一方面是体育彩票公益金绩效审计技术复杂。由于体育彩票事业的不断发展，体育彩票公益金数额不断上涨，投资项目多种多样，国家审计人员面对不同的评价对象无法采用统一的技术和方法，需要审计人员灵活地根据评价对象的性质选择适当的技术和方法，这无疑增加了绩效审计的难度。另一方面，体育彩票公益金的绩效审计标准不完善。绩效审计评价标准作为评价被审计对象实际效果和经济效益的尺度，若没有具体的评审标准，会对审计人员得出客观公正的审计意见造成一定的困难，影响最终的绩效审计质量及审计结论的可信度。

四、完善体育彩票公益金绩效审计的建议

（一）完善体育彩票公益金绩效审计准则和相关规范

在目前我国颁布实施的政府审计准则和相关审计规范中，绝大多数未涉及到对财政资金绩效审计的审计准则和相关评估标准，应适当借鉴绩效审计准则建设完善的国家，对其审计经验、审计方法、审计理论、审计程序进行参考反思，进一步对我国绩效审计准则尚存在不足的地方加以修订、完善。首先，国家审计署可以与其他审计组织积极合作，参考我国注册会计师协会制定的企业审计准则，加强审计资源的利用；其次，可以融合风险导向审计，充分考虑体育彩票公益金项目的审计风险，将审计资源分配到风险更大的领域；再次，要求审计机关出具合理的审计结论及具体可行的审计建议，而不能在审计建议中用“实施了一定的整改措施”或者是“制定了相关的整改方案”等模糊语言一笔带过，过于普适性而没有针对性。

（二）构建体育彩票公益金绩效审计评价标准及指标体系

美国已将经过审计实践检验、完善成熟的绩效审计指标体系纳入到绩效审计准则中，而我国尚未有明确的财政资金绩效审计指标体系。虽然财政部在1995年发布过一套企业绩效审计评价体系，但是政府绩效审计评价体系与企业还是有很大的差别。因此，构建完善的体育彩票公益金绩效评价标准及指标体系，才能更有效发挥绩效审计对体育彩票公益金的推进作用。首先，确定符合我国体育绩效公益金特点的、客观的、可理解的、多层次的绩效审计评价标准；其次，制定体育彩票公益金绩效审计指标体系框架，可以分为销售环节指标、分配环节指标、使用环节指标、内部管理和控制环节指标以及评估环节指标，再将各个环节指标逐一细化，下设具体指标。

（三）推行体育彩票公益金审计公告制度与责任追究制度

审计公告制度是指国家审计机关以适当的方式向社会公众公开披露重要审计事项的审计内容、审计程序、审计过程及审计结果的制度。推行体育彩票公益金审计公告制度可以解决公益金使用透明度低的问题，审计机关可以将审计报告披露在审计署的网站上或者国家体育总局的官网上，也可以利用各种方式向新闻界和社会各界披露。在一定范围内公开绩效审计信息，能够增强政府公共支出的透明度，满足广大纳税人对公共资金运用情况的知情权和监督权，促进人民群众对政府的信任和对政府工作的支持。在公告披露的过程中实行责任追究制度，对于该作为而不作为或者乱作为的责任人进行相应处罚，强化体育公益金的绩效审计效果。

（本文受湖北省软科学研究项目资助〈项目号：2015BDF043，项目名称：低碳经济目标导向下环境审计研究〉）

（作者单位：湖北工业大学经济与管理学院）

1.何小宝、徐荣华.2014.财政专项资金绩效审计研究[J].审计研究，3。

2.河南省审计厅课题组.2002.财政资金绩效审计与评价[J].审计研究，S1。

3.闵志刚、赵华.2014.体彩公益金绩效审计框架构建[J].审计月刊，4。

4.聂兴凯、张庆龙.2011.内部审计绩效评价指标体系的设计与运用[J].中国内部审计，8。

5.刘敏、王萌.2015.浅议绩效审计与绩效评价[J].财政监督，15。