当前违反财经纪律的表现形式及治理对策

●胡士革 杨春霞 李新利

当前违反财经纪律的表现形式及治理对策

●胡士革 杨春霞 李新利

近年来违反财经纪律案件数量居高不下，随着财政改革不断深化，出现了一些新情况、新问题，需要引起高度重视，认真研究解决。本文按照上级财政部门关于做好“十三五”规划专项课题研究要求，就违反财经纪律行为产生的外部环境和内在背景因素、主要表现形式及治理整治对策等方面进行了分析探讨，为从财经法制教育、内部控制、外部监督和强化惩处等方面建立各级领导干部和财会人员“不想违、不能违、不敢违”的有效机制提供实践支撑和建议。

违反财经纪律行为 背景因素 表现形式 治理对策

财经纪律指党和国家制定的经济法规和相关政策，是党和国家的方针政策在财经工作中的具体体现，是各经济主体在财政和经济工作中必须遵守的行为准则。近年来，随着财政改革发展步伐不断加快，也伴生出一些新情况、新问题。纵然各项财政法律法规逐步健全，各级纪检监察、审计、财政等部门监督力度也逐步加强，查办很多大案要案，违法违纪行为在很大程度上得到遏制。但基于利益驱动及侥幸心理等因素，违反财经纪律问题仍时有发生，在不同程度上干扰了财务管理秩序，给国家和单位造成了较大的损失，也给有关职能部门开展审计监督带来困扰。

一、违反财经纪律的背景因素

从近年监督检查发现问题看，违反财经纪律行为基本上都是有意识的行为，在一定程度上可以说是“一把手”违纪。

（一）外部环境因素

1、用人机制因素。各地贪官提拔贪官、带病提拔、违规提拔均时有发生。一个自身素质存在问题的“一把手”，很难保证单位不发生违反财经纪律行为。

2、串通因素。串通可以使最严密的内控机制失效。这里包括外部串通和内部串通。外部串通是指单位与不法商人等的串通，近年各地不断发生的“围标”、“串标”及不合理开支开具“维修”、“会议”、“副食”、“培训”等发票入账的“找票”行为即属此类。内部串通是指单位内部关键岗位人员之间的串通。

3、监督因素。这里面既有监督执法执纪部门人员少、任务重、手段滞后等因素，更为重要的是近年行风评议和涉企检查备案等政风建设措施，尽管在很大程度上改善了执法执纪部门的工作作风，但也造成了执法执纪部门在一定程度上的缩手缩脚，不敢严格执法情况，在一定程度上使很多违纪情况不能及时揭示。单纯的媒体舆论等外部监督由于不专业，揭示不出来深层次问题。

4、惩治因素。部分基层党组织治党不严，对党员干部思想上、行动上存在苗头性倾向性问题，大事化小、小事化了，缺乏有效的教育和监督。甚至当党员干部违纪违规被追究责任时，存在护短心理，想方设法帮其说情开脱，使违纪者不能依法受到制裁，一定程度上助长了违纪者气焰。有许多违纪问题侥幸躲过职能部门检查成为漏网之鱼，也助推了违法违纪现象滋生蔓延。

（二）内部环境因素

1、价值观严重缺失。一些人思想道德防线不牢，拜金主义、享乐主义、奢靡之风等长久积习的社会风气使得人们难以抵御金钱的诱惑，金钱至上、享乐主义的价值观扭曲了人的主观意识，驱使他们以身试法，想尽一切办法侵占国家及集体利益，达到自己享乐的目的。这也是最根本的原因之一。

2、既得利益驱动。追求个人和小团体的既得利益是当前违反财经纪律问题的直接原因。一方面，一些单位和部门既得利益诱惑严重，面对外界利益驱动不惜以身试法。另一方面，部分单位和部门本位主义严重，一切从小团体和个人利益出发，采取各种违纪违法手段满足其不合理和不合法的费用支出。

3、法纪意识淡薄。单位领导班子及财务人员对财政财经法律法规知识不了解、不掌握，不能合理把控自己的财务行为，认识不到有哪些行为及情节已经触及了财经法纪的底线，因此，在从事某项违反财经法纪行为时存在侥幸心理，觉得偶然违纪一次不是什么大事。

4、内控机制薄弱。内部管理及控制制度的薄弱也是当前违反财经纪律问题的根本原因之一。一是部分单位内部控制缺失，难以摆脱“一把手”说了算的局面，单位内部监督力度不够，经办人员、会计人员盲目听从指令，不敢、不能够及时制止和纠正违反财经纪律的行为。二是部分单位和部门重制度制定、轻制度执行，致使内部控制效率减弱。

二、违反财经纪律的主要表现形式

（一）违反收入管理规定，截留、隐匿、违规使用应上缴的收入

1、收入不记账。将收取房屋租赁收入、承包经营收入、规费收入等不开票也不计入单位财务账簿，不上缴财政，私存私放，在账外用于单位的不合理开支。如某高级中学，为规避教育部门管理规定，以本学校名义招高三复读生，私下与某民办学校联合办学，占用公办教师资源，但收费计入民办学校账簿，按复读费一定比例拥有资金控制权，将公办学校一些正常费用或不合理开支转移到民办学校，形成实质意义上的“账外账”。又如：某学校将学生食堂发包个人经营，但从未收取租赁费，而是通过在食堂安排公务接待抵顶应收取的租赁费，导致账外截留、坐支非税收入，也是账外账的一种形式；医院也存在类似情况。

2、不开具正规收费票据收费。以暂收或预收的名义开具二联单或三款单收据，资金由经办人以个人名义保管，不及时上缴单位财务或同级财政。由于缴款人大部分为自然人（个人），因当时未足额缴纳收费，或者是经办人给予一定的照顾，事后缴款人也不主动要求换开正规票据，致使该部分收费长时间滞留在经办人手中。有的是收款人个人行为，公款私存，或者临时挪用，间隔一段时间再开具合法票据上缴财务；也有的是集体违纪，领导授意经办人收费不及时开票，不上缴单位财务，私设“小金库”，截留坐支挪用，用于单位各种隐性开支等。如：某乡镇收取社会抚养费连续几个月不开专用票据，不上缴国库，坐支挪用金额达几十万元，收支单据账外保存，在上级监督检查工作部署以后才被迫入账，但形成的截留坐支挪用事实已经无法整改，无力筹措资金弥补应上缴的财政收入。

3、将收入记入往来科目。将行政事业性收费以暂收的形式收取后，在单位账的往来科目记录，年终不进行清理，既不归还也不上缴财政，将资金用于单位开支，形成变相隐匿、截留、挪用应上缴的财政收入。

（二）违反规定采取各种手段套取、截留、挪用财政专项资金

1、通过虚假的申报资料套取财政补贴资金。如：某村民以虚假出资注册成立的种植农民专业合作社名义，骗取农业机械购置补贴40万元。又如：某村民委员会截留挪用农业支持保护补助资金7.75万元。该村村民委员会将集体耕地100亩承包给本村12户村民，村委会以某村干部名义申请领取该100亩农业支持保护补助资金7.75万元，所有补贴资金用于村里公益事业，未发放到种粮农户。

2、利用已经建成的老项目申报财政资金。如：某公司利用以前年份已开始建设的优良商品猪养殖项目，以新建项目名义申报国家农业综合开发产业化经营财政补助资金171万元，根据申报时对企业自筹资金投入比例等的要求，编造了自筹资金支出等相关虚假财务资料，骗取财政补助资金。

3、农村土地流转成为套取财政资金的新介质。如：某粮食种植农民专业合作社用不真实资料骗取财政支持农民专业合作组织发展创新试点项目资金110万元。该合作社申报方案显示，合作社社员326名，项目总投资1850万元，其中省级财政资金110万元、社员集资1740万元，资金主要用于项目基础设施建设、购置生产设备和全程社会化服务。财政部门先后拨付该合作社财政资金106.32万元。经审计核实，方案上所谓326名社员实际为土地承包户，用于支付8000亩土地流转的自筹资金支出中，实际只有4385亩签订了土地流转合同，1740万元社员集资实际为合作社发起人自己出资，其中用于新建仓房、晒场及配套设施312万元，用于购买农机喷灌机等设备的156万元支出均为虚假支出。

4、部分专项资金管理薄弱。如：某乡镇民政所某年违规使用管理专项资金达60万元。①挤占挪用专项资金28.7万元，挤占救灾款4.6万元用于临时救济，挤占五保供养1.3万元用于敬老院建设，挤占其他民政资金用于救济金2.8万元、优抚事业费11.3万元、带病还乡军人补助8.7万元。②不符合条件人员领取优抚补助1.7万元。③虚报五保供养人数及集中供养人员套取资金9万元，挪用农村危房改造资金20万元，挪用农村低保资金结余0.6万元，三项资金共29.6万元用于敬老院建设。④滞留其他专项资金8万元。

5、套取养老保险、医疗保险现象时有发生。如：某医院通过伪造病历、虚列收费项目、重复收费等手段，骗取新农合资金21万元；人社部门某年机关事业人员与已经享受城乡居民养老待遇人员重复48人，重复领取城乡居民养老待遇1.44万元；已享受城乡居民养老待遇人员与已享受企业职工养老待遇人员重复433人，重复领取城乡居民养老待遇13万元；已死亡人员领取城乡居民养老保险待遇22人，涉及发放待遇0.66万元。

6、职业教育学校是虚假申报套取财政补贴资金多发区。

如某中等职业学校落实国家补助资金政策时存在下列问题：重复或虚报学生信息享受国家补助资金；违规截留国家补助资金，通过在退学费名单上代签的方式，截留已经退学学生的免学费资金，另外，部分学生已经退学未领取国家助学金资助卡，学校仍然保留这部分资助卡；通过注册“双学籍”或无学籍的方式违规享受国家补助资金；或对没有注册学籍的学生发放国家补助资金；通过“保留学籍”不在校方式享受国家补助资金，或中途退学仍享受国家补助资金。

（三）违反支出管理有关规定，挥霍浪费财政资金

1、预算支出管理薄弱，违规使用“三公”经费。“三公”经费一直是财经违纪问题的易发多发区，虽然通过“三公”经费公开和专项整治，公务接待费、车辆购置及运行费和出国（境）费整体逐年递减，但也存在一些亟待解决的问题。一是公务接待方面存在的问题越来越隐蔽，变换花样将公款吃喝隐匿于小区家庭、单位食堂、私房菜馆等，但难以从单位账面所设置的“公务接待费”明细科目了解一个单位真实的业务招待费开支情况。二是串通不法企业开具其他发票变相报销。如：将烟酒以副食品等形式列入福利费，将公务灶发生接待费用变相列入福利费支出，将宾馆、饭店发生接待费寻找商业发票以维修费、会议费、印刷费、办公费等形式列支。三是公务接待费超标准超预算情况较多。招待费支出标准文件依据为1989年制定的“不得超过预算公务费支出的2%”，随着经济社会的发展，按照现行物价水平，该标准已严重不符合实际；对招待费超预算列支问题，因部分县市财力有限，预算安排的公用经费的标准远低于按照公共财政预算口径测算的标准及行政运行客观需求，很容易造成招待费超标准、超预算列支。

2、津补贴及干部职工福利方面仍需进一步规范。八项规定和规范津补贴以来，擅自发放奖金福利情况得到遏制，但仍然存在一些政策执行偏差。一是教育部门超标准发放班主任费、发放监考费、教师节补助、升学奖等问题仍然存在。由于学校管理的特殊性，为更好地发挥奖励机制在促进教学质量发展中的激励作用，教师工作量、升学率等难免和福利待遇挂钩，仅仅凭借绩效工资不能更好地发挥调节作用。只能从提高班主任费标准、适当发放监考费、教师节补助、升学奖等，调动教师的积极性。但各地教育主管部门虽然有发放标准，但都是以前年度的老标准，不能更好体现教师付出的劳动价值，执行中难免有一定偏差。二是单位内部职工餐厅运行缺乏制度支持。为方便干部职工就餐，部分单位设置有内部职工餐厅，单位适当发放餐证或充值卡用于职工就餐补贴。但无论补贴金额多少，均没有相应的政策制度依据。即使不发补贴，内部餐厅的非营利性形成饭菜价格和材料成本之间的负差额客观存在，经营亏损如何处理没有制度规定。如果按照违反财经纪律进行处理似乎不近情理。这有待出台和完善行政事业单位福利制度，使干部职工集体福利待遇得到应有的保障。

3、违反中央八项规定，变相公款消费铺张浪费。在落实“八项规定”精神中，仍有部分党员干部阳奉阴违，想着法子规避“八项规定”要求。如隐匿于公务灶、茶艺馆、私房菜馆等的公款吃喝；采取变相租借下级单位或管理对象车辆的方式公车私用；通过加设桌椅、门口标示牌等方式增加实际办公面积等进行公款消费铺张浪费。

（四）基层财务管理工作存在隐患

1、部分行政事业单位任用会计人员不符合规定。由于行政事业单位在职人员中有会计从业资格证的专业人才很少，寻找有执业资格的财务部门负责人或会计人员有一定难度。或者有的单位领导在任命财务部门负责人和会计人员时不熟悉不了解任用财务人员的政策要求，不考虑其是否具有会计从业资格，导致部分单位财务会计人员无证上岗，业务素质普遍不高，进而导致会计基础工作薄弱。

2、部分单位内部控制制度不健全。由于行政事业单位账簿由原来的财政部门实行会计集中核算逐步还原到目前单位自行管理，单位对财务管理及内部控制不熟悉、不重视，部分单位不单独设置财务（会计）科室，只是安排一个专职会计，隶属办公室等科室管理，但日常会计事务一般均由会计人员独立完成，缺乏两个以上经办人员的相互制约和牵制。由于内部控制不到位，致使部分违纪问题滋生蔓延。如：某事业单位仅设会计人员一名，该会计将以单位名义收取的现代农业生产发展资金粮食产业类项目上的企业履约保证金三年共计223万元，私自存入个人存折账户内，未纳入单位账簿统一核算，期间先后三次挪用部分资金给其爱人从事个人经营活动。正是由于单位失去对该项资金的有效控制，才导致其违纪问题发生。

三、治理建议及对策

结合当前“依法治国”的总体要求，严肃查处各种违反财经纪律行为，是维护党的执政地位的重要手段，是财政经济健康快速发展的重要保障。维护好党的财经纪律，应注重以下几点：

（一）加强法规纪律教育，提高领导干部、关键岗位及财务人员等风险岗位人员遵守财经法纪的自觉性

坚持教育为先、预防为主、循序渐进的思路，以领导干部、关键岗位及财务人员等风险岗位人员为重点，深入开展党风党纪、理想信念、财经法律法规教育，引导风险岗位人员牢固树立正确的权力观、利益观，强化财经法规意识和责任意识，自觉防止滥用职权、谋取私利的行为。一是组织财经法纪培训，广泛宣传财经法律法规，让他们懂法；二是组织好各种形式财经违纪的警示教育，观摩各种形式的违法违纪典型案例，让他们惧法；三是通过法律法规及警示教育，提高综合素养和法律法规意识，让他们守法。真正做到不越制度这条红线，不碰纪律这条警戒线，不触法律这条高压线。

（二）建立科学的选人用人机制

为政之要，在于用人；发展之要，在于用人。选人用人，关系全局，同样也是治理违反财经纪律的治本之策。建立和完善选人用人担保人制度和责任追究制度，强化权力运行制约和监督体系，切实把权力关进制度的笼子，坚决维护政治清明，才能把真正德才兼备、务实求真、踏实进取、清正廉洁的好干部选出来用起来，才能最大限度地减少违反财经纪律行为的发生，给人民以公平公道、给社会以风清气正。

（三）落实好预算法律制度，建立完善现代财政预算管理制度

一是严格部门预算管理制度。科学编审预算，严格执行预算，合理预算调整，决算真实可靠。切实强化预算约束力，防止财政资金分配使用、收费、罚款等的随意性。二是加强政府非税收入管理。严格“收支两条线”管理制度，规范国有资产有偿使用、行政事业性收费及票据使用等管理，从源头上防治腐败。三是推行国库集中支付和公务卡制度无盲区。通过国库集中支付，减少中间环节，杜绝跑冒滴漏，增加财政支出的直接性和透明度，消除截留、挪用财政资金的违规问题；通过强力推进公务卡制度改革，最终实现公务消费的透明化，堵住现金支付漏洞，从源头防治公务消费腐败，抑制“三公经费”支出。

（四）规范行政事业单位内部控制制度，实行违纪风险防控

落实党风廉政建设主体责任，有效防控廉政风险，根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》，在行政事业单位切实落实内部控制规范，查找、梳理、评估涉及到会计业务及管理中的各类风险及风险点，制定、完善并有效实施一系列办事制度流程，加强对领导干部行使权力的监督，形成对财务工作风险进行事前防范、事中控制、事后自动纠错的控制机制，堵塞财务管理漏洞。

（五）创新外部监督形式，发挥社会监督优势

畅通群众监督渠道，健全群众监督机制。加强政府信息公开，为群众监督提供畅通的渠道。一方面财政预算的编制与执行在公开内容上，更加简单明了，让群众能够清楚明白如何监督。其次财政预算的编制与执行中，利用电视、报刊、网络等公共媒体开通互动平台，与群众进行互动交流，动态接受群众监督。另外，在专项资金使用基层单位建立完善信息公示制度，从项目的申报、资金下达、项目实施进度、竣工验收、资金支付等全过程进行分阶段公示，全程接受群众监督，遏制弄虚作假虚报冒领财政资金现象。

（六）发挥职能部门联动作用，进一步加大对违反财经纪律行为的查处力度

各级检察、纪检、监察、审计、财政等职能部门纵横联动，各自发挥部门优势，相互协调相互配合，共同编织查处财经违纪的行政执法网，形成审计监督区域全覆盖、资金全覆盖、项目全覆盖。在违反党的财经纪律腐败问题上，绝不手软，发现一起查处一起。对违反财经纪律典型案件，认真总结深入剖析，加大案件通报力度，用身边的事教育身边的人，起到查处一个、教育一片的效果，充分发挥办案的治本功能和教育功能。

违反财经纪律的形式千变万化，维护党的财经纪律是一项长期艰巨的政治任务。只有从财经法制教育、内部控制、外部监督和强化惩处等方面建立各级领导干部和财会人员“不想违、不能违、不敢违”的有效机制，才能有效防止违反财经纪律行为的发生。

（作者单位：河南省安阳市滑县财政局）

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