基于风险导向的财政科研经费监管方法研究

●周尊丽 高显扬

基于风险导向的财政科研经费监管方法研究

●周尊丽 高显扬

本文在分析财政科研经费监管现状的基础上，提出引入风险导向的财政科研经费监管方法。以了解项目承担单位的科研环境及内部控制为起点，着重了解项目承担单位的科研诚信文化与科研业绩考核、内部科研经费管理制度、科研与经费管理岗位设置及信息技术等。重点把握科研经费使用中的四个风险控制点：首先关注科研经费是否单独核算，重点复核科研经费调整事项，关注固定资产购置、管理和开放共享情况，并对虚列经费支出风险保持警觉，最终要促进项目承担单位建立有利于科研经费管理的内部控制及风险防范机制，通过改进和加强财政科研经费监管，为科技事业发展提供有力支撑。

风险导向 财政科研经费 监管

在国家创新驱动发展战略及中央财政科研资金改革的背景下，各级政府不断加大财政科研投入，对科研经费管理实施简政放权，有效促进了科技事业的快速发展。与此同时，随着巡视、审计等监管力度及信息公开力度的加大，关于科研经费滥用、腐败等问题的曝光频率越来越高。加强科研经费监管、提高财政资金的安全性和有效性，引起了社会的广泛关注。本文在分析财政科研经费监管现状的基础上，将风险导向的理念运用到科研经费监管中，分析当前财政科研经费使用中的主要风险，并有针对性地提出风险应对措施。

一、财政科研经费监管现状

科研经费泛指用于研究与开发（R&D）的各类经费。从2002年国务院办公厅转发科技部、财政部等部门制定的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》起，项目（课题）制成为我国科研经费组织与管理的主要方式。

根据科研经费的来源，一般可分为“纵向科研经费”和“横向科研经费”两类。“纵向科研经费”指通过竞争性方式从上级部门或机构获得的研究项目经费，如2014年中央财政科研计划改革以来，科研项目承担单位获得的国家自然基金、重点研发计划等项目经费就属于纵向科研经费。对于纵向科研经费，主要根据项目资助部门制定的经费管理办法来管理，如根据《民口科技重大专项资金管理暂行办法》来管理国家科技重大专项的项目经费等。“横向科研经费”是指接受企事业单位委托获得的各类研究经费，大多为非财政性资金，需要纳入单位财务统一管理，由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用。本文所说的财政科研经费，主要指通过竞争性方式从上级部门获得的各类研究项目（课题）经费。

财政科研经费的性质是财政性资金，加强资金监管、提高使用效益，才能发挥财政资金引导社会研发资金投入、促进科技进步的重要作用。目前，对财政科研经费的监管主要分以下几个层次：

（一）单位法人的内部监管

项目承担单位内部制定相关的科研经费管理制度，加强科研项目经费报销审核，通过开展科研项目财务决算审签、单位内部审计等方式加强科研经费监管。

（二）主管部门的财务验收

在科研项目完成后，项目主管部门除了对科研项目任务完成情况进行验收外，还会同时或单独开展财务验收，通过委托第三方审计或专家评审等方式，对项目预算执行情况进行考核和评价，督促承担单位对经费违规情况进行整改。

（三）财政、审计、人大等监督

除单位内审、主管部门财务验收外，财政部门的财政监督，审计部门的经济责任审计等、人大监督，以及财政信息公开后的公众监督等，都会涉及科研经费管理与使用的监督。

二、基于风险导向的财政科研经费监管方法的引入

（一）风险导向理念的主要内涵

上个世纪80年代以来，风险导向审计取代了账项基础审计（详细审计）、制度基础审计，成为主流的审计方法。对于公众利益实体，注册会计师更加注重对企业风险管理、内部控制和治理水平的整体评价，以重大错报风险的识别、评估和应对为工作主线，将审计风险控制在可接受的低水平，提高了审计工作的质量与效率。

为适应现代科研管理要求，本文探索将风险导向的审计方法引入到对财政科研经费的监管中，以了解项目承担单位的科研环境、与科研相关的内部控制为出发点，把握科研经费易发生错报的风险点，有的放矢地发现项目承担科研经费管理的制度缺陷，从而帮助项目承担单位和课题组提升科研经费管理的整体效率与水平。

（二）引入风险导向财政科研经费监管方法的主要作用

1、提升科研经费的监管效率。随着财政科研经费投入的持续增加，相关管理部门的项目总量和单项资助额度都快速增长。基于风险导向的监管模式需要对高风险领域分配更多的监管资源，对低风险领域分配较少的资源，可以集中有限的监管资源，专注于高风险领域，从而提高科研经费的监管效率。

2、减轻承担单位的检查负担。科研人员反映，过去在科研任务之外，各种科研经费监督、检查、审计较多，增加了科研人员的工作负担。基于风险导向的经费监管，以发现经费使用中的风险和提升承担单位科研经费管理水平并重，注重对前期整改结果运用的评估，减少有限的监管资源浪费在一些效率较低的重复检查、多头检查、过度检查上，从而减轻项目承担单位重复被查的负担。

3、控制科研经费的整体风险。就像风险导向的审计方法强调以了解被审计单位及其环境为审计工作的起点，进而了解被审计单位的性质、行业状况、监管环境、目标战略、经营风险、内部控制等方面，同样地，风险导向的科研经费监管从了解项目承担单位科研环境及其内部控制入手，将科研经费监管工作提高到一个宏观的、战略的、全局的层面，系统控制科研经费管理与使用中的整体风险。

4、提升承担单位的管理水平。科研经费监管的目标不仅仅是查错防弊，更旨在促进建立有利于科研经费管理的内部控制及风险防范机制，通过强化风险管理促进科研经费的价值增值，真正提高财政资金的使用效益。

三、基于风险导向的财政科研经费监管的主要风险及应对措施

（一）评估项目承担单位的科研环境及内部控制

风险导向审计以了解被审计单位及其环境为起点，基于风险导向的财政科研经费监管，在科研项目承担单位开展经费监督、财务验收、项目审计时，同样以了解项目承担单位的科研环境，以及与科研经费管理相关的内部控制为起点。

1、关于科研诚信文化与科研业绩考核。项目承担单位倡导科研诚信，不仅有利于杜绝学术不端和学术腐败，也有利于科研人员据实申报科研经费预算、诚信使用科研经费，也会按照承诺的自筹金额，加大科研投入。科研考核评价体系也影响着科研经费舞弊动机，如一些高等院校和科研机构仍以高水平的项目数、高影响的论文数等指标作为科研人员职称评定、职务晋升的衡量标准，一些科研人员迫于科研绩效考核的压力，就会为做课题而申报课题，出现重复申报等不良动机，从而影响财政资金的使用效益。

2、建立健全本单位科研经费管理制度。在落实国家及上级部门的科研经费管理办法的同时，项目承担单位还要建立健全本单位科研经费管理制度。如2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》明确，项目承担单位要“制定内部管理办法，落实项目预算调剂、间接费用统筹使用、劳务费分配管理、结余资金使用等管理权限”。据此，在对承担单位经费监管时，首先要全面了解单位内部的科研经费管理制度，没有制定的，要督促单位及时制定，完善科研项目资金内部管理、经费调整及报销等规定。

3、科研与经费管理职责分离。近年来，国家在科研经费的监管中更加注重加强承担单位的法人责任。过去，课题组取得了科研经费，课题负责人像个人取得了经费支配权一样，列支了很多不规范的支出。发挥法人单位在科研经费监管中的作用，就是要将科研经费纳入单位财务统一管理，科研部门、财务部门、资产管理部门、知识产权部门等职责分离又互相配合，建立健全科研财务助理制度，提高经费专业化管理水平。

4、信息技术在科研管理中的运用。现代信息化手段的运用，大大提高了科研管理效率和便利化程度。在科研经费监督中，要关注承担单位的科研经费是单独建立了科研项目及经费管理系统，还是纳入单位会计系统，查询事业单位科研项目公务卡使用信息等。检查一贯执行的信息系统运行的有效性，有利于批量了解科研经费预算执行情况，提高监管效率。

了解项目承担单位的科研环境及内部控制远不止上述四方面，评估内容也会因项目承担单位科研领域的不同而不同，如越是前沿的研发项目不确定性越大，需要更加关注承担单位对经费调整的相关制度规定等。

（二）科研经费使用中的风险控制要点

1、首先关注科研经费是否单独核算。科研经费的单独核算是经费监管中首先要关注的前提。单独核算的根本目的是为了将科研项目经费与承担单位的非本项目的经费区分开来，以保障专项经费的专款专用，为科研经费的监管提供基础资料。所以在实务中，单独核算是经费监管的首要重点，不仅要关注科研项目与非本项目经费的分开核算，而且要关注不同来源经费是否单独核算，如中央财政资金、地方配套资金、单位自筹资金等是否单独核算。检查单个项目的经费支出是否全部来源于单位法定会计账簿，是否自动生成项目经费明细账，杜绝以表代账应付财务审计与检查等行为。

2、重点复核科研经费调整事项。2016年中央财政科研项目资金管理新政进一步下放了预算调剂权限，在项目总预算不变的情况下，直接费用中材料费、测试化验加工费、燃料动力费等与研发活动直接相关的科目预算，可由承担单位自主调剂；但会议费、差旅费、国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费等与管理相关的预算可以调减，不得调增。虽然科研项目预算调剂权限的下放适应了科学研究的不确定性，但也要防范调整权限的滥用等。经费监管要重点检查承担单位是否履行了单位内部的调整审批手续、调整理由的充分性、证明材料的可靠性等。

3、关注固定资产购置、管理和开放共享情况。科研项目中的重要固定资产可以决定研发的技术路线，固定资产单位价值高、使用周期长，是承担单位资产管理的重点，更是风险高发的领域。当前科研经费中研发设备的购置主要存在如下问题：一是购置时未按照政府采购的有关程序与要求，难以保证资产购置的价格合理。二是重复购置，资产利用率低。由于科研经费分属于不同项目（课题），即使研究内容有一定的相关性，为保证研发进度，各项目组仍希望另行购置，购置后使用频率又不高。三是没有建立完善的资产管理制度，科研经费中的资产购置后一般由科研人员保管使用，而科研人员不是专门的资产管理人员，资产账有实无、账无实有现象时有发生。基于以上原因，要将固定资产的购置、管理和开放共享情况作为监管重点，仔细核对大型科学仪器设备是否经过联合评议，检查采购审批、购置等文件及合同，核对预算与实际采购的资产型号等，确保国有资产的安全性和完整性。

4、对虚列经费支出风险保持警觉。在风险导向审计中，注册会计师假定收入确认存在舞弊风险，重点围绕净资产高估开展风险评估、识别和应对。在科研经费监管中，并不是要将科研人员视为“坏人”，但“虚列经费支出”确是科研经费管理中的高风险领域，如通过编造虚假合同、虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费，通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标准等方式违规开支测试化验加工费，假借课题研讨会名义虚列会议费支出，利用虚假票据套取汽油费、手机通讯费、办公用品、餐费、招待费、旅游费等个人消费性支出等。这些行为严重损害了国家利益，情节严重的甚至违反了国家法律法规，因而需要在对科研经费的监管中加强经费支出原始记录的核实与验证，如查验劳务费、专家咨询费的发放清单及签收记录，会议费的报批及结算记录，材料费的出入库记录等。

四、主要结论及建议

上述经费执行中的风险及应对措施，是基于风险导向的科研经费监管实务的探索与研究。虽然无法涵盖科研经费管理和使用中的所有风险点，但是将风险管理理念贯穿到监管过程中，对各个层次的科研经费监督与管理均有一定的参考价值。

基于风险导向的科研经费监管决不仅是就问题查问题的查错防弊，最终是要促进项目承担单位建立有利于科研经费管理的内部控制及风险防范机制，建立常态化的自查自纠机制。经费监管也是放管结合、优化服务的重要方式之一，需要后续的科研信用管理、信息公开等制度的支撑，通过改进和加强财政科研经费管理，为科技事业发展提供有力支撑。

（作者单位：上海社会科学院）

周琳.2015.以风险为导向的高校科研经费内部审计研究[J].教育财会研究，8。