浅谈如何加强新时期法治财政建设

●马源禾

浅谈如何加强新时期法治财政建设

●马源禾

最近，财政部出台了《法治财政建设实施方案》，提到“力争到2020年形成较为完备的财政法律制度规范体系、高效的财政法治实施体系、严密的财政法治监督体系、有力的财政法治保障体系。”本文就法治财政建设的重要性以及如何加强法治财政建设，提出一点思考和建议。

法治财政 依法治国 监督机制 依法理财

党的十八届四中全会对依法行政、建设法治政府作出了新部署，明确提出要“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在建设法治政府工作全局中承担着十分重要的职责。最近，财政部制定了《法治财政建设实施方案》（以下简称《方案》），从依法全面履行财政职能、完善财政法律制度体系、强化对财政权力的制约和监督等七个方面对法治财政建设进行了规定。

一、当前法治财政建设中存在的问题

当前，很多财政干部尤其是领导干部的法治意识，突出表现在对法治的认识仍然停留在口头化、表面化、工具化的层面。一是口头上讲法治，行动上却是人治。有的干部没有摆正权与法的关系，以言代法，以权压法的思维和行动还一定程度存在。二是法治工作表面化，没有纳入核心。有的地方认为法治工作不是主流，自觉不自觉地将其边缘化，仅仅定位在对外宣传上，每年按规定动作搞几次表面化的活动，骨子里不愿依法依规办事、照章遵程序办事，对这方面的意见不想听、不爱听，法治机构的重要作用发挥得很不够。三是选择性适用法律，将法律工具化。有的地方领导干部在实际执法中，选择性使用法律，当需要规范他人就积极组织实施，当自身不当行为和不当利益受到法律限制时，就想方设法规避或变通法律，从而使法律成为对他人有效而对自己无效的工具。例如，有些财政干部不依照法定程序办事，擅自简化程序，直到被诉讼、被问责后，才想起应该依法遵法。在法治财政建设中，存在着对法治的重要性认识不足，依法办事的习惯还没有养成，法治财政宣传教育还不够深入，财政法制建设落后于财政改革与发展的实践等方面的问题。具体来说，表现为以下几个方面。

（一）部分财政干部对法治重要性认识不足

财政涉及政府、市场、社会各个层面的利益关系，不仅与老百姓的切身利益密切相关，而且影响着社会资源的配置和社会公平正义的实现。随着形势的发展变化，财政行为越来越成为社会关注的热点。财政纠纷、财政复议、财政诉讼已经成为财政部门必须面对的现实。随着依法治国、建设法治政府的深入发展，全社会法治氛围日渐成熟，公民法人维权意识越来越高，社会各方面对财政关注度越来越高，这使得财政工作面临的风险越来越多。从目前看，政企、政事、政社关系仍未完全理顺，这些问题根源于部分同志对法治的认识仍然停留在口头化、表面化的层面，没有真正将法治思维内化于心、外化于行。

（二）财政执法中依法办事的习惯还没有养成

面对涉法事件井喷式增长和法治内化于财政改革的新形势，财政执法中的不作为、乱作为，甚至滥用权力的现象仍然存在。例如，湖北省某镇财政所所长长期挪用单位公款，在其担任镇财政所所长期间，利用职务便利，以向本所会计打借条等方式，先后挪用公款180多万元，给党和国家造成了严重的经济损失。同时，选择性执法成为财政部门比较突出的问题，该办的事不给办，不该审批的事项仍然审批，审批备案过程中增设条件的问题时有发生。行政许可没有严格依法实施，执法程序约束力不强，执法自由裁量权过大，执法不公现象仍然存在。面对涉法事件快速增长和法治财政建设的新形势，部分财政干部仍然习惯于用老办法应对，不习惯依法办事，遇到问题不是先考虑法律如何规定，而是按照惯例办事，导致行为不规范、不严密甚至出现违规情况。

（三）法治财政宣传教育不到位

财政工作业务面广、专业性强，同时日常事务性工作又很多，广大财政干部都很繁忙，客观上讲，很难抽出时间来学习法律法规，尤其是近几年财政法律法规的密集出台，要求广大财政干部在短时间内迅速掌握财政法律知识有些困难。目前仍有少数同志对财税法规缺少系统性学习，部分干部甚至对日常工作中经常运用的法律也没有做到全面准确掌握，这种状况对工作造成了不利影响，问题主要集中在不能全面掌握财税法律法规，无法熟练运用法律等方面。同时，普法宣传在一些地方活动形式比较单一，有些地方培训方法机械，照本宣科，使大家觉得枯燥无味，内容单调、脱离实际，实际效果不理想，仅仅把普法理解为搞一次法律知识竞赛，搞搞法治宣传，没有把普法与提高财政干部的法律素质和依法理财水平结合起来。

（四）广大干部的法治思维和依法行政能力还不能完全适应新时期财政工作的需要

十八届三中全会提出，现代财政制度是国家治理的基石。新时期财政工作的难度加大，要求广大财政干部既要有一定的法律知识，还要熟悉财政业务。目前既精通法律知识，又熟悉财政业务的全能型人才还不是很多，熟悉财政业务的同志，缺乏法律方面的知识；精通法律方面问题的，却又对财政业务不熟悉。加之个别领导对法治工作不重视，在一定程度上影响了财政职能的顺利实现。以《预算法》为例，以前，在旧《预算法》执行过程中，很少发生因违法而被追责的案例，但新修订的《预算法》却大大强化了法律责任部分，新增了6种被追责的情形，同时进一步增强了审计、人大、社会公众对预决算的监督。所以，加快推进依法行政、依法理财已经是财政系统的一项重要任务。

二、《法治财政建设实施方案》的具体要求

《方案》提出：要加强重点领域财政立法，提高财政立法公众参与度，严格规范财政行政执法，强化对财政权力的制约和监督，全面提高财政干部法治思维和依法行政能力，具体来说：

第一，针对部分财政干部对法治重要性认识不足的问题，《方案》提出，要树立重视法治素养和法治能力的用人导向，把法治观念、法治素养作为衡量财政干部德才的重要标准。长久以来，法治观念淡薄是财政干部日常工作的一大问题，这项规定将把法治放在了更加重要的地位。只有不断强调法治建设的重要性，依法行政、依法理财才能逐渐从外在要求转化为内在行为，才能为建设法治财政注入强大动力。

第二，针对财政执法中不依法办事的情况，《方案》提出，要严格规范财政行政执法。完善财政行政执法程序；创新财政行政执法方式；建立统一的财政行政执法信息平台；全面落实行政执法责任制；健全行政执法人员管理制度。这项规定解决了财政职能转变不到位的问题。

第三，针对财政干部的法律素质不高的问题，《方案》提出，要加强对财政干部的法治教育培训，健全财政行政执法人员岗位培训制度；注重通过法治实践提高财政干部法治思维和依法行政能力，加强对财政领导干部任职前法律知识考查和依法行政依法理财能力测试。加强法治教育培训是提高财政干部法律素质的重要途径，通过开展法治教育培训，营造出依法理财的良好氛围。

三、推进法治财政建设的具体措施

建设法治财政任务艰巨，任重而道远，笔者认为，要从思想、制度、监督、宣传、民生五个方面深入推进法治财政建设，将法治财政建设落到实处。

（一）推进法治财政建设，正确的思想认识是关键

十八届四中全会强调，“推动全社会树立法治意识，坚持把领导带头学法、模范遵守法律作为树立法治意识的关键。”要认识到，法律不仅仅是一种约束，也是对财政工作的一种保障。只有学法、知法，才能提高法律素质，做到依法办事、依法行政。一方面，要认识到“法无规定不可为”，对没有法律授权和法律依据的事情不能做；另一方面，对法律有严格规定的情况要严格依法依规办事。只有这样才能不断提高自己法律知识和素养，推进法治，服务于民。

（二）推进法治财政建设，完善的制度体系是保证

习近平总书记指出，全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。建设法治财政，重在制度建设。制度建设是法治财政的基础。具体来说：首先要健全完善财政管理制度，对相关制度办法进行全面的清理、修订，为推进财政改革提供制度保障；二要建立法治与财政协调联动机制，按照法治思维，从顶层设计入手，健全完善财政与法治的联动机制；三要落实责任追究制度，高度关注实行重大决策终身责任和追究倒查；四要建立工作人员依法办事能力考核制度；真正将是否依法办事作为考察、使用干部的重要因素，注重把法律素养好的干部选拔、任用到重要、核心岗位，这样才会更加放心。良好的法治环境，是依法理财的基础性工作。从全国来看，发达地区已经从要钱、要政策转变为花钱买制度。所以，要将财政管理制度、法治与财政协调联动机制、责任追究制度、依法办事能力考核制度等各项制度真正地落实完善起来，为依法理财、打造阳光财政、透明财政奠定基础。

（三）推进法治财政建设，有效的财政监督是重点

随着专项资金范围日渐扩大、国库集中支付改革的不断深入，尤其是新《预算法》的颁布实施，社会公众监督的范围已经开始延伸到财政资金的分配、使用、监督等核心领域，财政工作的阳光透明性正在逐步展开。因此，为了更好地提高财政监督的专业性和科学性，在加强财政监督的同时，可以创造性地将绩效评价与财政监督相结合。一方面，通过绩效评价提高财政监督效率和水平。根据单位绩效自评或主管部门评价的结果，将评价结果较差且存在违反法律法规和规章制度的，作为重点监督的对象；另一方面，通过财政监督为绩效评价提供法律保障。通过财政监督核实专项资金的使用情况，专项资金是否及时拨付、是否存在挪用现象、是否存在截留现象、是否存在结余，等等。树立“绩效中监督，监督中有绩效”的理念，确保财政资金安全、规范和有效的使用。

（四）推进法治财政建设，良好的法治教育培训是手段

建设法治财政，必须营造良好的法律宣传和教育环境。法治财政建设，关键在人，在依法行政、依法理财的新形势下，法治培训工作是做好普法宣传的重要手段，是提高财政部门工作人员法律意识、增长法律知识的重要机会。但是，一些部门的法治培训并没有取得良好的效果，因此，创新培训方式是增强培训效果的重要一步。法治教育培训要切实从财政干部的工作实际出发。在举办法治培训班期间，建议培训讲师以对培训对象“有用”、“能听懂”、“喜欢听”为出发点，在培训中采取兴趣教学、案例教学、互动教学等新颖方式，多用一些生动的案例，常在课程中和大家进行互动，更好地实现增长法律知识，指导工作实践的良好效果。

（五）推进法治财政建设，阳光透明的依法理财是目的

法治政府是透明政府，透明政府就要求将应公开的事项按规定公开。由于财政花的是纳税人的钱，所以要将财政资金管好用好，使每一笔钱都花在“刀刃”上。近年来，财政公开已经成为社会热点，财政要主动接受社会各方面监督，切实保障公众的知情权，加大财政信息的公开力度，按规定做好政务公开、文件公开、执法公开工作，减少直至杜绝预算管理中各种不规范、擦边球甚至违法、违规行为，自觉接受人大监督和社会舆论监督。同时，要通过政府门户网站、政务公开网、公示栏，主动公开财政执法权限、办事依据、办理程序、办结时限等信息，方便群众和预算单位办事，积极构建“阳光财政”。

全面推进依法理财，努力构建法治财政，既是对法治财政建设的总体要求，也是财政工作的一项重大任务。法治财政工作任重而道远，只有每一个环节都做好，才能把这项工作做好，做出彩，做出成绩。

（作者单位：河北省财政厅）

1.财政部.法治财政建设实施方案[Z].2016-5-27。

2.郭卫华.2008.论财政法治建设[J].财政监督，11。

3.牛富荣.法治财政、法治政府与腐败治理[J].经济问题，7。

（本栏目责任编辑：尹情）