中国财政法治建设的进展与方向

●朱为群

中国财政法治建设的进展与方向

●朱为群

编者按：党的十八届四中全会将法治建设提升到新高度，法治财政建设作为法治中国的重要内容，理应提上重要日程。近期，财政部先后发布了《法治财政建设实施方案》、《关于完善财政干部学法用法制度的意见》，倡导财政干部带头尊法学法守法用法，进一步提升依法行政、依法理财的能力，深入推进法治财政建设。本期专题围绕“法治财政建设”邀请财政法专家、学者及实务工作者展开探讨，分别就我国财政法治建设进展与方向、特定时期税收法治研究、《法治财政建设实施方案》解读等视角探讨法治财政建设。

财政法治是国家建设、政府建设和社会建设的重要基础。中国的财政法治从上个世纪八十年代初税收法定起步，经历30多年艰难曲折过程，经由近年《预算法》修订的加速和税收法定原则的全面落实，已取得明显进展。在全面建设法治国家的新时代，一部涵盖全部财政活动的《财政法》即将呼之欲出。

财政法治 财政法《预算法》

法治是相对于人治的一种国家和社会治理方式。法治的基础在于广泛的民意，而人治的基础在于少数掌权者。在现代文明世界中，法治是国家和社会治理的基本方式。新中国成立以来，我国的法治建设取得了不少成绩，也有曲折。2014年10月，中国共产党十八届四中全会把法治中国建设提升到前所未有的高度，在新的历史起点上把法治国家、法治政府和法治社会建设作为现代化的主要目标。财政是国家治理的基础和重要支柱。财政法治建设在国家法治建设、政府法治和社会法治建设中具有基础性地位。从这个意义上说，财政法治建设的目标实现了，国家法治建设、政府法治建设和社会法治建设就有了稳固的基础，几千年以来许多人梦寐以求的长治久安就可能变成现实。改革开放以来，我国的财政法治建设步伐逐步加快。1980年9月10日，第五届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》首开了新中国财政法治建设的先河。20世纪90年代，《税收征收管理法》、《预算法》和《审计法》相继颁布实施，中国财政法律体系雏形初具。进入21世纪，《立法法》、《政府采购法》、《社会保障法》和《车船税法》的制定和实施，标志着中国财政法治建设继续向前发展。

一、税收法定原则的落实是财政法治建设的关键之举

自2009年起由全国政协委员和全国人大代表以提案和议案形式提交全国政协大会和全国人民代表大会审议的有关税收立法权回归全国人大的呼吁，得到了全社会的广泛关注，并最终形成共识，使税收法定原则写入党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并正在全面推进过程中。2009年，由天津财经大学李炜光教授起草初稿，全国政协委员、上海财经大学蒋洪教授修改定稿的《让税收立法权回归全国人大》提交全国政协大会讨论，经多家媒体报道，引起社会关注。全国人大代表赵冬苓分别于2013年3月和2014年提交《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案》和《关于落实税收法定原则的议案》，连续两年就税收法定问题提出议案。虽然全国人大法工委副主任信春鹰在2013年3月解释了税收法定的困难，没有路线图和时间表，但是2013年11月党的十八届三中全会决定就提出了要落实税收法定原则。这显示了高层决策者对于税收法定的高度重视。2015年十二届全国人大三次会议人民大会堂新闻发布厅举行新闻发布会，大会发言人傅莹在回答记者提问时明确提出，2020年之前全面落实税收法定原则。

2015年3月15，修订后的《立法法》获全国人大代表通过，进一步明确“下列事项只能制定法律：税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，而且对授权立法作出了限制。“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。”《立法法》的修订，进一步强化了税收法定的力度。2015年8月5日，调整后的第十二届全国人大常委会立法规划向社会公布，包括房地产税法、环境保护税法、增值税法、资源税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法等7个税种立法。2016年9月8日，第十二届全国人大常委会第二十二次会议对《中华人民共和国环境保护税法（草案）》进行了初次审议。这些立法行动表明，税收法定的进程正在加快。

二、《预算法》修订彰显财政法治的公共精神

除了税收方面的法治建设正在大力推进外，在财政支出领域的法治建设也同样在努力推动中。《预算法》虽然是一部兼顾财政收支的综合性法律，但重点在于财政支出的法治化。从《预算法》的制定和修改历程中，可以看到财政法治建设的艰难，但也让人看到财政法建设的方向，增强了财政法治不断进步的信心。1994年3月22日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，并于1995年1月1日起施行。虽然《预算法》的实施结束了我国政府预算收支活动长期无法可依的状态，但是在其后20年时间内竟然没有一个部门、单位或个人被追究法律责任。这反映出《预算法》本身及其执行过程中存在不少问题。1997年，《预算法》修订草案已经悄然出现。有关修订的各种研讨会几乎每年都召开。2004年，十届全国人大预算工作委员会开始牵头修订，组织国务院十几个部门成立了起草小组，其间与中央政府各部门反复讨论修改。2006年，在十届全国人大常委会立法计划中曾定于当年10月提请审议《预算法》修订，但最终搁浅。2009年，十一届全国人大预算工作委员会重启《预算法》修订。2010年3月两会期间，时任全国人大预算工作委员会主任高强表示，《预算法修正案》草稿已经取得重大进展，开始正式征求意见，计划于8月、10月或12月的全国人大常委会会议召开时上会审议，争取在2011年全国人大会议“三审”过会。2010年8月，预算工作委员会将《预算法》草案（一审稿）提交国务院，但2010年底国务院未安排讨论。2010年12月，预算工作委员会召开了一次讨论会，向全国人大相关部门及专家介绍《预算法》修正草案起草情况。直到2011年的最后几天，国务院常务会议终于通过《预算法修正案》草案，草案回到全国人大，列入常委会会议讨论议程。2012年7月，全国人大网站发布《预算法》（二审稿）公开征集意见的消息，但是在7月20日前几乎无人关注。当日，复旦大学经济学院韦森教授的一篇名为《预算法修订怎能“静悄悄”？》的论文在网上发布，立即引发媒体和社会高度关注。7月25日，由上海浦东金融与法律研究院召开了关于《预算法修正案》征求意见的闭门研讨会。针对《预算法修正案》（二审稿）存在的方向性和框架性问题，与会人员经过讨论，共达成如下五条共识：第一，强烈建议修改《预算法》的立法宗旨条款，更好地落实宪法和法律赋予人大的预算监督职能，进一步发挥各级人大对于本级预算的权力主体作用；第二，建议明确预算执行过程中的法定授权原则和人大预算执行监督权；第三，建议明确国库支配权与国库经理，肯定中国人民银行的国库经理地位；第四，建议完善预算支出项目相关的公开透明条款；第五，建议进一步明确《预算法》的法律责任，补充明确惩罚责任条款。针对《预算法修正案》（二审稿）的具体条文，不少参会学者还分别向全国人大常委会法制工作委员会提出了一系列修改建议。随着媒体的广泛报道和社会公众的积极参与，在最后半个月内，《预算法修正案》（二审稿）最终以超33万条意见创下网上法律草案征求意见的新纪录。2013年4月底，在吸收专家学者和社会公众意见的基础上经过大幅度修改的《预算法修正案》（三审稿）上交全国人大常委会审议。2014年8月31日，根据党的十八届三中全会决定的有关内容而进一步修改完善的《预算法修正案》（四审稿）经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过，终于尘埃落定。

《预算法》修法，历时20年，四易其稿，历程艰难，仍需努力推进。为了进一步落实和推动《预算法》的实施，2014年9月26日，国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号文）；2015年6月24日，国务院法制办公室公布财政部起草的《中华人民共和国预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》。虽然上述两份行政规章在落实《预算法》具体条款方面还有不完全匹配之处，但是只有坚持《预算法》的立法宗旨和基本原则，着力于解决《预算法》实施中的各种阻力，才能使《预算法》的具体规定真正落实，才能使这部规范政府财政收支行为的法律在实践中起到应有的约束和指导作用。

三、“全面建设法治国家”呼唤《财政法》

2014年11月30日至12月1日，上海财经大学中国公共财政研究院在江苏溧阳组织召开了《财政法通则（财政基本法）》专题研讨会，启动了中国财政法的研究制定工作。来自全国人大预算工作委员会、北京大学、中国政法大学、中央财经大学、上海财经大学以及江苏省地方税务局、常州地方税务局的十几位专家学者共同讨论了制定《财政法通则（财政基本法）》的重要意义及其法律定位、基本架构和主要内容。此后，上海财经大学成立了财政法研究课题组，通过收集和整理国外财政法律的相关资料，组织有关专家学者分别就财政法的重大意义、财政法的基本原则与功能、财政法与宪法以及其他相关法律的关系、财政法的基本框架、财政收入、财政支、财政信用、财政平衡、财政体制、财政监督、财政权责配置和典型国家财政法等问题展开深入研究。

2016年8月中旬，上海财经大学组织了《财政法（草案）》专家评审会，对《财政法》的基本框架进行修改和完善，形成了总则、财政收入、财政支出、公共资产、公共债务、财政监督、法律责任和附则这样一个能全面反映财政活动的法律文本框架，并在此框架内容对具体条文进行了审议。这个《财政法》的文本框架不仅对财政收入和支出的流量状态进行规范，而且对公共资产和公共负债的存量状态进行法治化约束，并且特别突出了运用多重权力制衡的原理构建科学严密的财政监督规则，强化了违反法律的责任追究。

《财政法》作为财政领域的纲领性法律，需要对财政活动的基本方面作出根本性的规定。它不应该是《预算法》、《政府采购法》和单行税法等相关法律的简单重复，而应该超越这些相关法律，并对这些法律的制定和修改具有指导作用。《财政法》需要对“什么样的财政状况是好的”作出明确的法律规定。

首先，财政收支必须平衡。就财政法治所涉及的行为而言，财政行为一般用收支活动来表示。如果财政收支平衡，说明财政状况良好。因此，法律要规定财政必须实现一定时期内的平衡，既不能结余太多，也不能出现赤字。由于财政收支活动涉及的时间范围有长有短，财政收支平衡就需要根据不同的时间而有所区别。财政收支由此被区分出经常性收支和资本性收支两种不同性质的收支。根据财政法治的要求，经常性财政收支必须保持年度平衡，而资本性收支可以在较长时间内保持大体平衡。因此，将财政收支按不同性质区分规定不同时段的平衡，是财政收支活动法治化的具体体现。

其次，财政收支必须科学分类并在此基础上加以法律规范。财政收支活动的法治化并非如此简单。财政收支活动的平衡，仅仅是整体上数量对应关系的合理要求。至于财政收支活动的具体形式及其内部结构，仍然需要具体的法律约束。财政收入和支出类型多样化复杂化，要实现财政法治，首先就要明确各类财政收支的法律边界，并制定有针对性的法律规定。

再次，公共资产和公共债务必须纳入财政法治化的轨道。公共资产的法律约束，其最终目的是要保证公共资产的安全，防止公共资产的浪费、挪用和被中饱私囊。公共债务的法律约束，其目的是要确保债务风险的可控性，防止债务规模过大、负担过重以及可能由此引发的债务危机。在公共支出和公共债务的法律约束方面，同样需要首先对公共资产和公共债务的内涵和外延作出明确的法律界定，并根据不同性质或类型的公共资产和公共债务制定有针对性的法律约束规定。

最后，《财政法》必须对政府间财政关系作出法律规定。由于国家具有中央和地方多级政府，如何处理不同层级政府间的财政关系，也自然是财政法治需要规范的方面。不同层级政府之间的财政收入分享和支出负担分担，以及财政决策权、执行权和监督权的分工与合作等，都必须纳入财政法治的范围。特别是，财政转移支付作为一项旨在实现地区基本公共服务均等化的基本财政制度，理应建立在明确可靠的法律制度的基础之上。这对于保障全体国民的公共利益具有非常重要的作用。

虽然《财政法》的初步框架已经搭建，但鉴于中国的特殊国情，财政法治建设将是一个长期的、艰难的和曲折的过程，任重道远，需要全社会的长期持续关注和不断努力。

（作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院）

1.课题组.2012.部分学者对预算法修正案提出修改建议[J].中国金融杂志，9。

2.李炜光.“税收法定”已进入较真时代[N].南方周末.2015-3-10。

3.韦森.预算法修订怎能“静悄悄”？[EB/OL].英国金融时报（FT）中文网.2012-7-20。

4.熊伟.财政基本法制定迫在眉睫[EB/OL].财新网.2016-2-19。

5.曾军平、朱为群.2015.财政基本法原则研究[C].2015年中国财税法研究会年会论文集。