财政支农专项资金县级报账制的思考与建议

■/徐海文

财政支农专项资金县级报账制的思考与建议

■/徐海文

近年来，国家投入到“三农”建设的专项资金种类越来越多，数量越来越大，各级财政部门在加强资金管理方面进行了有益的探索，其中县级报账制是运用较为广泛的管理办法之一，但就近几年来的报账执行和审计结果来看，县级财政报账制仍有待进一步规范，管理措施亟待加强。

财政涉农资金 县级报账制 思考与建议

近年来，国家投入到“三农”建设的专项资金种类越来越多，数量越来越大，各级财政部门在加强资金管理方面，进行了各种有益的探索，针对各类专项资金也出台了许多管理办法、实施细则，其中，县级报账制是运用较为广泛的管理办法之一，目前应用效果比较明显。但就近几年来的报账执行和审计结果来看，县级报账制仍有待进一步规范，管理措施亟待加强。

一、财政支农专项资金县级报账制的内涵

县级报账制，是参照农业综合开发项目资金管理推广的一种财政专项资金管理办法。县级财政部门根据专项资金管理要求，设立财政资金专户；项目实施单位根据项目实施计划和实施进度，向业务主管部门提供真实、完整、合法、有效的项目支出原始凭证和相关报账材料，提出报账申请；县级业务主管部门审核确认后向县级财政部门出具审核意见；县级财政部门对符合要求的报账申请审核无误后，及时、足额拨付报账资金。县级报账制要求县级财政部门实行专户储存、专人管理、专账核算、专款专用。

目前，实施县级报账制的财政支农专项资金主要有农业综合开发资金、美丽乡村建设资金、一事一议财政奖补资金、现代农业专项资金、财政扶贫资金、移民后期扶持项目资金以及各级财政部门根据管理需要而明确规定实行县级报账制的专项资金。

二、财政支农专项资金县级报账制的优势

县级财政对项目资金拨付实行报账制管理，强化了支农资金管理，对保证资金安全和专款专用、规范资金拨付程序、提高资金使用效益、从源头上杜绝腐败发挥了积极的作用。

（一）理顺了资金管理体制

县级报账制由项目实施单位、县级业务主管部门、财政部门共同负责实施。项目实施单位向业务主管部门提出资金拨付请求，县级业务主管部门负责审核，县级财政部门复核无误后及时、足额拨付报账资金。这种管理制度逐步形成了财政部门管资金、主管部门管项目、项目单位管建设，三者各司其职，相互配合、相互制约的的资金管理体制。

（二）保证了专项资金的安全有效运行

专项资金实行专户集中管理，由财政部门按项目资金管理办法对项目资金的支出进行合规性审核，同时，财政部门对报账资料审核无误后，通过资金专户直接将资金拨付到项目实施单位，既可以防止项目主管部门挤占、挪用专项资金，确保专款专用，又能减少资金在项目主管部门账户存留的环节，缩短资金在途时间，提高资金使用效率。

（三）确保了项目的顺利完成

县级报账制资金根据工程进展情况，分批分期直达项目建设方账户，简化了工作流程，减少了乡村两道拨款环节，提高了资金拨付效率，避免了因资金到位迟缓、部门截留挪用等原因而出现的拖延工期、偷工减料等问题，确保了项目按质按量完成。

（四）从源头上预防了腐败

报账制整个过程多个部门参与，县级项目和资金主管部门直接参与项目和资金监管，对不符合管理要求的可提出整改意见，或直接取消项目、停拨资金。报账制还建立了项目建设和资金使用公开公示制度，广大群众可以参与项目建设前、中、后的监督，这种管理模式提高了财政报账制的透明度，从源头上预防了腐败问题的发生。

三、财政支农专项资金县级财政报账制存在的问题

（一）专户资金沉淀多

目前各级财政拨付的涉农专项资金类别很多，每种专项资金都要求专户管理。资金由国库拨入专户后，专户拨款一般又要根据项目进展情况分批分期拨付，如遇工程验收或报账不及时，就会造成大量资金在专户中二次沉淀。而当前实行国库集中支付改革，目的就是要增加国库的资金调度能力，实现资金的高效透明运行，专户存量资金过大既影响了财政资金效益的发挥，也为权力寻租留下了方便之门。

（二）报账管理不规范

财政专项涉及扶贫、水利、交通、农业等各个方面，受专业技能的限制，财政管理人员在项目建设方面缺乏经验，对具体的项目工程各专业标准依据、预决算数据等不熟悉，对项目进度、工程质量、项目操作规范等方面难以准确把握，因而只能凭几张报账审批单进行程序性审核，就账报账，无法对资料的真实及合理做出专业判断，使财政把关流于形式，不能充分发挥财政报账制的意义和作用。

（三）会计核算不完整

报账制核算后，原始发票在财政部门记账，财政部门多数只按照资金管理办法建立了资金收付流水账，对自筹资金和地方配套资金部分未能纳入报账制管理，也未建立在建工程或固定资产明细账；项目管理单位报账后没有原始发票，失去了会计核算基础，普遍没有建账，或者只按照发票复印件建立了一个辅助账；由于资金直达施工方，专项资金不通过项目建设单位账户核算，只能反映自筹和配套部分。由于各方会计基础资料都不完整，因而不能真实反映经济活动原貌，特别是对形成资产的资本性支出和未形成资产的费用性支出未予分别核算、分别管理，无法形成固定资产明细账目，无法办理资产移交手续，导致移交和管护责任不明，有的资产长期闲置，无人问津；有的常年失修，过早报废；有的利用职权，占为私有等，造成国有资产流失、浪费。

（四）财政干部压力大

支农项目由项目主管部门管理并组织实施，专项资金由财政部门管理拨付并核算记账，财政干部对报账资料的真实性、合法性负有审核责任，但财政干部不可能精通所有行业的专业知识，也没有精力对所有项目的具体实施跟踪问效。虽然项目和资金的审核审批都要财政部门签字，但工作实际中，许多情况下都是项目主管部门在规定日期的最后一两天才拿来让财政部门签字，导致财政干部没有足够的时间审核相关材料，但审计出问题后又会有责任，这让财政业务人员左右为难。对于村级挤占专项资金的做法，基层财政所监管也有难处。目前大部分村级组织运转经费少，村级要维持正常运转，免不了要挤占项目资金，而基层财政工作毕竟还要依靠村级组织支持和配合，对村级组织又没有相关的项目和资金支持，对挤占专项资金的情况只好睁一眼闭一眼。

（五）多头申报需防范

报账制下，财政管钱、建设单位管事，如果上级审批的项目和资金信息不能实时共享，管钱和管事就会相互脱节，就会给多头申报埋下隐患。近年来，国家对农业、农村基础设施的投入多，不仅有财政部门的农业综合开发、土地整治、一事一议财政奖补等项目，还有农业、水利、交通、扶贫等部门的专项拨款，许多项目内容相互交叉。有的一个项目向多个部门争取资金共同完成，也有一个项目向多个部门申请立项，套取项目资金，还有的以旧报新，将以前建设过的项目重新申报，骗取国家项目资金。

（六）监管体制需完善

报账制下，项目审批和实施权在县级，但根据财政部乡镇财政资金监管有关规定，乡镇财政部门对支农资金负有监管责任。这种机制的弊端是掌握审批权的主管部门不清楚乡村项目的建设情况，乡村两级又不知道上级部门专项资金的使用情况，导致县乡两级管理脱节。另外，在实际工作中，监管必然要涉及到村级利益问题，处理得不好会引起村级与财政所之间的矛盾，村干部认为，财政所无项目、无资金直接支持村级，能盖个公章向上级争取项目资金也算一种支持，而上级部门认为财政所盖章了，项目应该已经实施了，却没有很好地跟踪问效。

四、完善财政支农专项资金县级报账制的建议

（一）及时修订专项资金管理办法

我国实施国库支付管理改革，就是要把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户支付的公共财政管理体系，实行财政直接全过程监督、控制，提高使用效益。专项资金国库集中支付是当前县级财政专项资金管理的必然趋势，它既能体现报账制的优势，又兼顾了国库集中支付的需要，但目前绝大多数支农专项资金都有“专户管理、专款专用”的要求，这与盘活存量、统筹使用财政资金的政策要求还有差距。县级财政部门要因地制宜，尽量优化报账程序，强化管理关键环节，将专项资金专户并入国库集中支付系统大平台管理，盘活存量资金，让专项资金更好地发挥效益。

（二）要完善报账制项目的会计核算

报账制规定，原始凭证应放在县财政局保存，项目资金直达项目施工单位或个人账户，而按照《会计法》和村级“三资”管理有关规定，财政支农资金应当通过“三资”代理中心代管账户反映，原始凭证应放在三资代理中心建账，两项制度关于账务资料管理和资金拨付的要求迥然不同。因此，要建立规范、统一的会计核算制度，确保报账内容真实完整地反映专项资金收支情况。项目竣工验收后，要根据属地管理原则，及时将项目形成的资产以适当的形式移交给项目所在地村集体经济组织，村集体经济组织账目也应当全面、完整地反映财政专项资金和自筹配套资金的使用情况，将凡是使用财政支农资金所形成的、归农村集体经济组织和农民合作组织成员共同所有的资产均纳入管理范围，如集体土地上建设的农村道路、小型农田水利工程等基础设施和公共服务设施。

（三）进一步强化专项资金管理

财政及项目管理部门要完善各项资金管理制度，从制度上约束和规范项目实施单位的报账行为，不仅要审核报账资料的合规性，还要审核其真实性、合理性。改革资金和项目整合模式，充分利用“金财工程”大数据平台，以县级为单位建立统一的资金和项目整合平台，防止重复申报、多头申报、虚假申报。积极探索推行民办公助、以奖代补形式，通过“先改后建、先建后补、以奖代补、奖补结合”等方式，鼓励村民自建自管，将建设权与监督权分离，节约建设成本，提高支农资金使用效益。

（四）积极探索新的资金管理模式

实践表明，财政专项资金县级报账制有利于突出发挥县级财政在加强资金使用管理方面的积极作用，但由于财政支农资金的来源渠道多，一些项目和资金小而散，有些项目建设内容需要由村集体或农民个人实施，实行县级报账制有一定难度。为切实发挥农民主体作用，鼓励和支持村民实施适宜自建的小型支农建设项目（如小农水项目、一事一议财政奖补项目），各地在坚持财政专项资金县级报账制的基础上，可探索采取县级报账制与乡镇报账相结合的办法，对一些技术要求不高、依靠村集体或群众自己的力量能够完成的项目，可以简化报账手续，实行乡镇报账制。对一些金额较少并且仅是补助性质的项目资金的管理，应简化手续，以项目实施结束并经验收合格为依据，一次性将资金拨付给项目单位。

（五）加大对财务人员培训力度

不但要培训业务知识，还要扩展知识范围，加大对基建、水利等专业领域的基础知识培训，使财务人员对实行报账制的项目具备基本的监管能力，能够及时了解掌握项目进度、工程质量、项目操作规范等，在审核资料时能够做到心中有数，有理有据，保证项目审批、拨款有的放矢。

（六）保障村级组织运转经费

村级项目资金和运转经费看似毫不相干，实质上两者紧密联系。目前村级转移支付仅能满足最基本的运转，村级如果没有集体经济收入，运转资金缺口就会很大，加上许多项目都需要村级自筹部分资金配套，村干部若想为群众多做点事，要么举债建设，要么争取项目，目前的体制下，向上级争取运转经费难，但向上级争取项目资金则相对容易，所以，村级运转经费不保障好，挤占资金，假工程真报账等问题就难以杜绝。

（七）创新日常监督方式

项目管理部门要对项目实施事前、事中、事后全过程进行跟踪监督，必要时派驻人员到项目现场进行检查、督导，积极提倡管工程的参与资金的管理，管资金的深入项目实地，掌握第一手资料。推进“互联网+”信息公开模式，积极发挥新媒体、自媒体的宣传监督作用和包村干部就地监管的优势，积极吸收受益群众参与到相关项目的立项、实施、验收等环节，确保项目和资金双安全。

（八）强化项目绩效意识

制订科学的绩效评价指标，确保项目建成后能产生实实在在的经济和社会效益。坚持以财政资金为导向，吸附社会闲散资金，发挥财政资金四两拨千金的撬动作用，提高资金整合使用效益。将群众满意度高低作为衡量财政支农项目建设成效的重要标准，项目建设的好与坏，群众讲了算。

［1］村集体经济组织会计制度.财政部.财会〔2004〕12号.

［2］中华人民共和国财政部60号令.财政部.2010年第60 号.

［3］农业综合开发财政资金县级报账实施办法.财政部.财发〔2011〕22号.

［4］财政专项扶贫资金管理办法.财政部.财农〔2011〕412 号.

［5］关于发挥一事一议财政奖补作用推动美丽乡村建设试点的通知.财政部.财农改〔2013〕3号.

◇作者信息：安徽省宣城市财政局

◇责任编辑：哈明晖

◇责任校对：哈明晖

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1004-6070（2016）06-0013-03