政府自然资源审计研究——以W省矿产资源审计为例

■//王 霞 吴 岚 杨 晨

政府自然资源审计研究——以W省矿产资源审计为例

■//王 霞 吴 岚 杨 晨

我国政府自然资源审计已有多年实践，然而相关的理论研究还处于起步阶段。本文基于W省矿产资源审计实践，试图对政府自然资源审计的理论与方法进行梳理和总结，探索在自然资源审计中存在的现实问题及对策，为政府自然资源审计实务工作提供指导。同时，也希望本研究得出的结论对完善我国政府自然资源审计理论与实务有推进作用。

自然资源 矿产资源 政府审计

一、引言

长期以来，我国经济走的是粗放型经济发展的路子，导致自然资源枯竭、生态环境恶化等现象频现。以牺牲自然资源来换取GDP增长的政绩观，虽然一直遭受诟病，却有旺盛的生命力，以破坏生态环境为代价的经济发展方式始终难有根本上的改变。2013年，党的十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出加强自然资源管理的全局性、重要性和紧迫性，要求“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。

从审计理论上讲，自然资源属于国家所有，政府在其开发利用保护中起主导或引导作用。社会公众作为自然资源的最终所有者，有获取相关信息，以监督、评价政府行为合理性、有效性的权力。自然资源审计是指审计机关为贯彻节约资源和保护环境的基本国策，采取一定的方式和方法，依法对政府及相关主管部门、企事业单位和个人开发、建设、利用、保护自然资源以及与自然资源和环境有关的财政、财务收支及其相关管理活动的合法性、效益性进行审计。

1998年审计署设立了农业与资源环保审计司，资源环境审计正式提出；2003年审计署建立了自然资源审计与其他审计项目相结合的工作格局和协作机制；2009年审计署出台了《关于加强资源环境审计工作的意见》；2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，自然资源审计的覆盖面逐渐扩大，自然资源审计工作取得了较大进展。尽管我国政府自然资源审计已有多年的审计实践，但相关理论研究还处于起步阶段。为此，笔者基于W省矿产资源审计实践，探索自然资源审计中存在的问题及对策，以期对完善我国政府自然资源审计理论与实务具有积极的促进作用。

二、W省矿产资源审计简介

为促进合理开发和保护矿产资源，揭露重大违法违纪问题，维护国有资源权益，审计署自2014年3月起，对W省等6个省（自治区）矿产资源2011-2013年的开发利用保护，探矿权采矿权使用费和价款、矿产资源补偿费（统称矿产资源相关资金）的征管情况进行了审计。

（一）审计目标

首先，围绕W省国有大型涉矿企业、国有地勘事业单位的矿业权收购、转让等交易中存在的违法违纪问题查找案件线索；其次，结合W省国土部门在矿业权出让、转让、延续等审批管理中出现的问题，分析审批程序中存在的问题，提出完善矿业权管理的建议；最后，关注矿产资源开发带来的环境问题，针对W省采煤塌陷区的治理现状形成专题报告。

（二）审计对象

W省、市、县级人民政府及其所属的国土资源、财政、发展改革、煤炭工业、工商、工信、国资监管、税务、安监等部门，部分矿业权人（含地勘单位和矿山企业）均为W省矿产资源审计的对象。必要时延伸审计或审计调查其他相关部门和单位。

具体审计对象确定过程中，一是以持有矿业权较多的企业和持有勘探权较多的地勘单位作为重点延伸审计对象，初步拟定选择3家地勘单位，7个重点涉矿企业；二是通过计算机分析矿业权转让异常、价款缴纳异常、国有与民营企业交易异常的矿权；三是结合W省涉矿企业、事业单位对外投资、房地产、多种经营规模大的特点，针对具体业务抽查相关单位。

（三）审计内容及标准

本次审计以全国性法规与W省地方性法规为标准，重点审计矿产资源管理基本情况、矿产权管理情况和矿产资源相关资金征管情况。

（四）审计实施及发现

审计过程中，项目组充分利用W省国土厅矿产资源储量、矿业权数据库以及W省国土厅相关统计报表资料，并请W省国土厅矿管处、储量处、地勘处、财务处等处室和省财政、税务等部门协助完成基础数据的收集工作。重点围绕《W省矿产资源总体规划》、重点矿产资源专项规划、矿产资源开发整合以及煤矿国家规划区的实施情况进行审计。

1.矿业权出让情况。通过计算机方法筛选出重点矿权，调阅重点矿权档案、交易中心出让档案等，发现W省国土资源厅违规批准转让矿业权5宗；违规为2宗矿业权办理审批手续。

2.矿业权转让和矿业权人勘查开采情况。通过检查矿业权人转让矿业权的程序、价格等发现：2家国有单位和2家地勘单位未经批准或评估违规转让16宗矿业权；3家国有企业未经评估违规收购4家涉矿企业股；W省经济和信息化委员会、省煤矿安全监察局违规核定1个矿山的生产能力；1家地质队9个探矿权多年“圈儿不探”；1家煤矿超核定生产能力生产；1家煤矿无证开采。

3.矿产资源相关资金征管情况。通过查阅W省国土厅储量处、矿管处、财务处清理的有关矿业权人矿业权价款的评估、协议签订、价款收缴情况，并对W省矿业权价款征收中的成本扣除、分期缴纳、资金占用费计算等发现：欠征矿业权价款及资金占用费等231072.36万元；矿业权价款未按规定缴入省级国库699.94万元和违规少缴中央分成收入140万元；矿业权价款22672.79万元滞留非税收入专户未及时缴库；违规批准7家公司探矿权延期缴纳探矿权价款；国有矿业权人未及时缴纳矿产资源补偿费1280.61万元。

此外，在审计过程中，审计组还发现某民营企业法定代表人弄虚作假骗取国有控股企业巨额收购股权款等违法事实，移送给有关部门继续查处；某国有单位负责人涉嫌滥用职权造成巨额国有资产损失等违法情况，以审计要情形式报送国务院。

（五）审计建议及整改

结合W省矿产资源审计过程中出现的问题，审计署给出了审计建议并于2015年1月出具了审计报告和审计决定。2015年2月，审计署发布公告，对包括本次W省矿产资源审计等矿产审计项目的部分审计结果和整改情况向社会进行了公告。2015年3月，W省人民政府向审计署报送了审计发现问题整改情况，多数问题已基本整改到位。

三、W省矿产资源审计实施中存在的问题分析

（一）审计范围较窄

从审计空间范围分析，本次全国矿产资源审计在全国选取了6个省份，不到全国34个省市自治区的五分之一，审计的覆盖面较窄，影响了审计对于国家矿产资源监督作用的充分发挥。

从审计重点分析，本次矿产资源审计的主要内容是矿产资源的开发利用保护和矿产资源相关资金的征管情况，主要局限于资源财务审计和资源合规性审计两个方面，未对资金的成本效益进行评价，资源绩效审计方面更未涉及。

从审计项目的时间安排和人员配备分析，本次审计项目中，现场审计时间从3月底至5月底共2个月，审计署3个驻地方特派员办事处共投入约40人，另外聘请冶金地质方面的专家3人。审计内容涉及W省全省矿业权及相关资金的管理使用情况，约7000多宗矿业权和150亿元相关资金。审计对象涉及W省、市、县级人民政府及所属的国土、财政、发展改革、煤炭工业、工商、国资监管、税务、安监等部门，以及部分矿业权人。在审计过程中，审计组在W省本级和重点确定的下属3个市分别设立了审计小组，部分事项延伸至W省之外的另外4个省份。由于审计项目本身具有时间紧任务重的特点，审计实施过程中，采取抽查重点和典型矿业权的方式进行，选择了持有矿业权较多的7家企业和持有勘探权较多的3家地勘单位作为重点审计延伸对象，选取转让异常、价款缴纳异常、国有与民企交易异常的矿权作为重点，无法做到被审计省份所有矿业权和审计对象的全覆盖，影响了审计效果的实现。

（二）审计方式方法落后

从时间看，本次审计于2014年开展，审计时间范围为2011年至2013年，属于事后审计。事后审计无法完全掌握矿业权从设立到灭失的全过程，无法监督矿产资源相关资金及时征缴和正确使用，期间存在的各种问题无法消灭在萌芽阶段，而只能尽可能地督促整改，不能发挥审计对于重大问题发生的预防作用。例如，在本次矿产资源审计中，W省国土资源厅违规出让和批准转让矿业权的事实早则2002年、晚则2011年就已经发生，获得矿业权的企业早已通过矿山开发和矿产品经营牟取巨额收益。审计报告的主要处理建议是对违规审批的矿业权进行清理规范，被审计单位表示在今后的审批工作中，将进一步严格矿业权审批管理，避免类似问题再次发生，对未评估或低估矿业权造成的国有资产流失重新评估后予以追回，获利矿山企业并未产生损失，审计的惩处和警示效果有限。对矿业权价款和相关资金欠征和未及时缴纳的问题，被审计单位予以补征和追缴，但也无法弥补巨额国有资金未及时发挥效益的损失。对企业排放不达标问题给予行政处罚决定，对已造成的环境污染，无法补救。

从审计方法看，本次审计项目中，审计方式主要以财务审计和合规审计为主。在矿产资源资产负债表尚未建立的情况下，财务审计具体还是以关注资金的收支情况为主。合规审计是对被审计单位遵守矿产资源相关法律、法规、规章情况的监督。在审计过程中，审计人员仍然采用传统财务审计和合规性的基本方法思路，通过查阅账目、矿业权档案等入手，分析矿业权出让转让和相关资金征收、管理、使用的合理性和合规性。

（三）审计力量薄弱

如前所述，40名左右的审计人员加3名冶金地质专家相对于7000多宗矿业权和150亿元相关资金而言，审计力量显得非常薄弱。

此外，自然资源审计需要审计人员不仅懂得常规的财务和审计知识，更需要熟悉矿产资源相关的政策法规，还要掌握矿产资源储量认定和价值评估专业知识，以及绩效审计等相关的技能。而当前审计人员在矿产资源审计方面的知识结构不够全面、经验积累也较少，掌握的常规审计方法无法满足矿产资源审计的专业性要求。比如要揭露在矿产资源出让、转让过程中的国有资产流失问题，必须熟悉矿业权价值评估，从而涉及到评估方法选用、评估参数选取、评估范围界定等具体问题，其专业性极强，一般审计人员并不具备这种能力。

（四）缺乏完善的审计评价依据

首先，虽然我国目前已经制定实施了一系列矿产资源等自然资源开发利用保护的法律法规，但这些法律法规往往只是对方向性内容做出了规定，没有实际操作细则，与自然资源审计的实际需求无法完全匹配。其次，自然资源涉及众多专业领域，许多指标难以定量描述，更难确定合理的评价指标和评价标准。最后，我国还未制定具体的资源环境审计准则和审计指南，有关资金分配使用的合理性和有效性、项目建设的经济型和效果性、环境成本和效益等审计评价指标和评估标准体系尚不完备，审计判断具有主观性及随意性，难以实现客观、全面、准确评价，存在较大的审计风险。

四、我国自然资源审计的改进措施及建议

（一）扩大审计覆盖面

1.制定审计项目规划。在进一步规范和提升矿产资源审计项目管理质量的基础上，摸清审计对象的涉及范围、总体数量和基本类型等情况，对审计对象进行分类管理，制订矿产资源审计项目中长期规划，建立轮审制度，确保全国所有省份的重要矿产资源、重点涉矿单位至少在3至5年内能够被轮审一遍，实现矿产资源的审计常态化。

2.增加绩效审计类型。除了财务审计和合规性审计两个方面，在矿产资源审计中还应加入绩效审计类型，制定审计方案、实施审计过程和出具审计报告等环节均考虑增加绩效评价内容，如对地方政府矿产法规和政策是否完善的审计、对矿山环境恢复治理项目的效益进行审计、对找矿采矿行为环境影响的审计、对矿产管理系统的审计等。

3.充分调动人力资源。积极创新审计组织方式，有效整合审计署、地方政府审计机关、企业内部审计部门和社会审计中介机构等多方面的审计人力资源，改进矿产资源审计跨地区协作组织方式。

（二）改进项目组织方式

1.统一组织实施全国范围内的大项目审计。矿产资源审计应该在全国范围内统一组织实施，结合本次全国性大项目审计实践经验并加以完善。审计过程中，应当加强审计管理，按照“统一组织项目管理”的要求，及时沟通，做到上下联动、信息互通、资源共享。

2.实施跟踪审计。为弥补事后审计方式的缺陷，达到真正的审计评价目的，审计机关可以采取跟踪审计方式。跟踪审计是对矿业权审批、出让、转让、开发利用、矿山环境恢复治理等全过程进行监督，对项目建设期以及建成后对环境的长期影响都予以关注和评价。这种审计方式可以在项目的初始阶段就发现问题，及时调整项目，防止决策的失误，避免矿产资源和环境遭受不可修复的破坏，也有助于降低审计的检查风险，提高矿产资源审计结论的真实性和公允性。

3.改进审计管理方式。针对案例中审计力量弱和审计任务重之间的突出矛盾，审计机关要实现审计全覆盖的目标，必须积极探索多视角分析、多专业融合、多方式结合、多技术运用的审计管理模式，切实提高审计效率。

根据审计工作需要，可探索向社会购买审计服务，并在审计时，对社会审计机构出具的相关审计报告进行重点核查。探索外聘专家制度，在矿产资源储量评审认定和矿业权价值评估等专业性强的环节中，充分发挥专家积极作用。对相同行业和同类项目实行“捆绑式”审计，推行扁平化管理，在工程审计、领导干部经济责任审计、其他自然资源审计等项目中考虑加入矿产资源审计内容。探索政策理论研究、数据挖掘分析和审计核查取证协同监督方式，着力推行“大兵团作战、多兵种合成”的审计组织形式，不断改进审计现场管理方法，切实提升审计监督效能。

（三）充实审计人员力量

1.开展业务培训。为提高审计人员的业务素质和能力，需优化现有资源审计队伍的知识结构，利用已开展和正在开展的自然资源审计项目聘请专家对审计人员进行有针对性的培训，在每次矿产资源项目开始前安排专家给审计组人员授课；联合高校或相关机构开办矿产资源审计业务知识培训班，对非资源环境类专业的审计人员进行矿产资源审计相关基础知识教育；对于已完成的审计项目，各审计机关之间通过论坛等方式进行经验交流，互相学习，资源信息共享。

2.引进相关专业人才，充实现有审计队伍。审计署已成立资源环境审计司，各驻地方特派员办事处也设立资源环保审计处，各级地方审计机关也设立了相应的资源审计部门。在每年公务员考试招录审计人员时，应注意控制不同专业和工作经验的人员录用比例，既要录用财会、审计类人员，也更需要录用现阶段缺乏的环境、资源、工程等专业技术人员，适当加大资源、环境、工程类人员的比例。

3.合理选择专家工作，有效降低资源审计风险。在选择专家时，首先，应注意专家的思维角度及对审计工作的了解程度，选择与政府审计角度契合度高的专家，以保证专家的工作成果可以作为审计证据使用。一般地说，独立的专家比受雇于某个部门的专家更可靠；其次，聘请专家过程中应注意明确责任关系，明确专家负责的范围及应承担的相关责任。通过合理利用专家工作，有效降低审计风险。

（四）健全审计评价体系

可以从目前已进行和拟开展的矿产资源审计的主要内容入手，如矿产资源政策绩效情况、矿产资源相关资金征收管理使用情况、矿产资源开发利用与保护情况、矿山地质生态环境保护情况，建立矿产资源政策绩效、资金绩效、开发保护绩效和利用绩效等4类审计评价指标，并且应包括定性评价指标和定量分析指标。具体来说：

政策绩效审计评价可从政策制定、政策实施、政策效果3方面设计评价指标：政策制定强调合法性、合理性、协调性与可操作性，政策实施关注符合性、经济性与效率性，而政策效果则强调效果性、环境性与社会公平性。

资金绩效审计评价可围绕资金征收情况、资金分配情况、资金到位情况、资金使用情况展开：通过征收比率评价资金征收情况，资金分配强调合规合理性与科学性，资金到位情况则关注资金拨付率与及时性，资金使用情况强调投资完成率、资金合规率与资金效益。

开发保护绩效审计评价可以通过计算公益性地质勘查投入率与矿产资源开发率评价矿产资源的调查、勘查和开发程度；通过分析主要矿种资源储量补损率评价矿产资源开发利用的可持续性；通过分析违法勘查开采发生率与矿产资源违法案件结案率评价地方政府在矿产资源执法上的监察力度；通过矿产资源损失浪费率的计算评价矿产资源的损失和浪费情况；通过研究矿山环境治理恢复率评价矿山环境治理与保护情况。

对于单个矿山利用绩效审计评价可围绕开采回采率、选矿回收率、采选综合回收率、总回收率进行，同时，政府也可考虑汇总多个企业的主要矿种的相关指标，以综合考量整个地区主要矿种的矿产资源开采水平和节约利用程度以及政府在鼓励企业提高矿产资源综合利用率方面的工作成效。

［1］审计署驻重庆特派办理论研究会课题组．区域环境审计研究〔J〕．审计研究，2013（02）．

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［3］徐泓，曲靖．自然资源绩效审计的目标、内容和评价指标体系初探〔J〕．审计研究，2012（02）．

［4］范宏琨．资源环境审计的方式方法．中国审计〔J〕，2014（12）．

［5］杨肃昌，芦海燕，周一虹．区域性环境审计研究：文献综述与建议〔J〕．审计研究，2013（02）．

［6］黄溶冰，赵谦．自然资源资产负债表编制与审计的探讨〔J〕．审计研究，2015（01）．

◇作者信息：四川大学锦城学院

四川大学商学院

审计署驻成都特派员办事处

◇责任编辑：何 眉

◇责任校对：何 眉

F239.44

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1004-6070（2016）11-0058-04