洞庭湖生态经济区湿地生态补偿机制探讨

■//李　纯　章振东

洞庭湖生态经济区湿地生态补偿机制探讨

■//李纯章振东

洞庭湖生态经济区有大量淡水资源、农产品、水产品和矿产等多种资源，而且具有巨大的环境调节功能和环境效益。但是，由于认识程度的差异和社会经济条件的限制，洞庭湖生态经济区生态系统恶化的趋势正在加剧，在生态补偿机制方面一直没有得到相关部门的足够重视。本文借鉴已有的研究生态补偿机制理论，分析探讨了洞庭湖生态经济区湿地生态补偿机制的现状，针对当前湿地生态补偿实践中出现的补偿资金不足、补偿资金来源单一等问题，提出了构建洞庭湖生态经济区湿地生态补偿机制的政策建议。

洞庭湖生态经济区湿地生态补偿补偿机制

一、洞庭湖生态经济区的发展现状

洞庭湖位于湖南省北部，长江荆江河段以南，跨湖南、湖北两省，是我国第二大淡水湖。洞庭湖南汇湘、资、沅、澧“四水”，北纳松滋河、虎渡河、藕池河三口分泄的长江洪水，东接泪罗江和新墙河水，江河来水进入洞庭湖后经湖泊调蓄，由城陵矶北注长江，可谓“四水三口二河，九水归一”，是长江中下游的重要调蓄湖泊和生态平衡功能区。洞庭湖生态经济区规划包括岳阳、常德、益阳、长沙市望城区和湖北省荆州市，共5市33县市区。规划总面积6.05万平方公里，常住总人口2200万。2014年4月14日已经获得国务院正式批复的《洞庭湖生态经济区规划》，标志着加快洞庭湖生态经济区建设，打造更加秀美富饶的大湖经济区正式上升为国家战略。

洞庭湖生态经济区有大量淡水资源、农产品、水产品和矿产等多种资源，而且具有巨大的环境调节功能和环境效益，在调节气候、控制土壤侵蚀、调蓄洪水、促淤造陆、降解污染物、美化环境等方面发挥着重要作用。同时，洞庭湖还是一个丰富的遗传基因库，湿地所保存的遗传基因对保障生物种群特别是珍稀濒危物种的存续，具有难以估量的重要价值。但是，由于认识程度的差异和社会经济条件的限制，洞庭湖生态经济区生态系统恶化的趋势正在加剧，洞庭湖生态经济区保护的形势依然十分严峻。主要表现在湿地面积下降，湿地和物种栖息地“岛屿化”和“片段化”；局部水体污染严重，物种资源减少，生物多样性降低；原生性湿地生态系统结构遭到破坏，呈现逆向演替，繁衍野生动植物资源、降解有毒物质、调节气候和调蓄洪水等湿地生态系统服务功能下降，生态安全保障能力降低。特别是改革开放以来，洞庭湖生态经济区各种环境问题日益突出，生态系统受到了前所未有的压力，生态系统显现的问题日益突出，这些问题已经成为了制约洞庭湖生态经济区社会经济可持续发展的瓶颈，己对生态系统安全构成了严重威胁。因此，生态补偿问题就成为了经济社会迫切需要解决的问题之一，亦成为了各界以及众多学者研究关注的热点之一。

二、湿地生态补偿及生态补偿机制

湿地生态补偿就是对湿地生态环境本身的补偿，即自然生态补偿，也就是湿地生态环境治理。通过恢复与重建、维护与修复洞庭湖生态经济区生态系统整体功能，促进湿地生态环境的自然恢复，实现对洞庭湖生态经济区生态系统本身的补偿。

生态补偿机制是以维护、恢复和改善生态系统服务功能为目的，以内化相关活动产生的外部成本为基础，遵循公平性、效率性、可持续性、受益者付费等原则，充分发挥政府、社会和市场互补作用。以调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系为对象的，具有经济激励作用的一种制度安排。生态补偿机制对保护行为的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本，对破坏行为的求偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。生态补偿机制是以“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式，让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿，促使环境资源、生态的受益方给予施益方以合理的补偿，达到社会经济可持续发展目标。

三、洞庭湖生态经济区湿地生态补偿存在的问题

（一）洞庭湖生态经济区湿地补偿管理过程缺乏监管

目前，洞庭湖生态经济区在生态补偿机制运作过程中对于监管没有明确规定，使湿地生态补偿工作开展不顺。一是洞庭湖生态经济区生态补偿的管理与实施涉及多个行政管理部门，虽然不同部门分工不同，但这些分工只是在他们原有职能上的简单重复，没有特定针对洞庭湖生态经济区生态补偿做出具体明确的职责划分，造成了这些行政主管部门在开展洞庭湖生态经济区生态补偿工作时缺乏主动性。且顶层协调机制的缺失，缺乏一个权威机构来进行统一领导与协调，各部门各自为政的现象尤为突出。二是洞庭湖生态经济区的保护与管理主要依靠其所在地的县级政府，其人员工资和工作经费主要靠县级财政负担，由于县级政府财力不足，造成多方面的资金压力，使县级政府在洞庭湖生态经济区生态补偿过程中难以完全遵循上级政府所规定的相关方针政策，无法保证相关标准的符合度，以致湿地补偿的目标难以实现，同时，省、市政府监督工作也无法有序开展。

（二）生态补偿资金来源单一

洞庭湖生态经济区生态补偿属于典型政府主导型生态补偿，财政补贴是唯一的补偿资金来源，这就意味着政府必须将有限的资金最大化的利用起来，影响了生态补偿的可持续发展。一方面，参与洞庭湖生态经济区生态补偿的补偿主体不仅仅只有政府，政府只是补偿主体之一。在洞庭湖生态经济区生态恢复初期，对于成片严重受损，又无法找到破坏者的湿地而言，具有高度组织性、体系性的政府主导型的补偿方式对洞庭湖生态经济区生态治理具有十分显著的效果。但是，随着市场经济的发展，这种典型的政府主导型模式已无法适应需要，存在一定的局限性和不合理性。另一方面，在不同程度上获得湿地生态系统服务的人或组织众多，包括非政府组织、受益区地方政府、非湿地区的居民、湿地资源消费者等。他们是湿地生态系统的次级受益者，因此，也应为其服务付费。同时，需把这些受益者纳入补偿主体加以考量，利于今后洞庭湖生态经济区生态补偿工作的深入开展。目前，洞庭湖生态经济区单一的生态补偿资金来源，也不利于生态补偿机制的实施，无法真正缓和各利益者冲突与矛盾。

（三）生态补偿标准缺乏科学依据

洞庭湖生态经济区生态补偿标准过低，没有考虑居民意愿，缺乏合理性。湖北省政府为整个洪湖湿地生态恢复工程的顺利实施，承担全部补偿资金供给，先后投入了7000多万元专项资金。该资金通过不同的补偿标准对拆围居民、渔民和湿地自然保护区职工进行生态补偿。经过几年的建设，洪湖湿地恢复工程成效显著，2010年国家林业局和世界基金会授予洪湖湿地保护区为长江流域优秀保护区。即使如此，洪湖湿地的补偿标准还是受到了一定的质疑。主要是政府单方面制定的补偿标准，实现了良好的生态效益却牺牲了民众的经济效益，形成不可调和的矛盾。洞庭湖生态经济区生态补偿目前还处于初级发展阶段，今后生态补偿的实施必然会面临与洪湖湿地相同的困境。

四、洞庭湖生态经济区生态补偿存在问题的原因分析

洞庭湖生态经济区生态补偿在实施过程中缺乏必要监管与部门合作，政府主导的生态补偿，忽视了市场及社会参与作用，使洞庭湖生态经济区生态补偿资金来源单一，补偿标准备受质疑，同时也面临着因缺乏法理依据而无法可依的尴尬。

（一）生态补偿管理执行不力，生态补偿方式欠缺

一是洞庭湖生态经济区生态补偿存在多头管理；一直以来，洞庭湖实行分段管理，位于洞庭湖周边的县级单位为主要管理部门。没有统一的管理机构，造成了各个县区和各个部门之间各自为政、政令不一、令行禁不止的局面。目前洞庭湖被分割为东洞庭湖、西洞庭湖、南洞庭湖三块，分设三个自然保护区，洞庭湖的管理又分属水利、航运、渔业、林业、环保、湖洲、血防、建设和旅游等多个部门，有时遇到群众举报，难免会出现互踢皮球、相互推矮等现象。在保护洞庭湖及其湿地等各种法律法规日趋完善的前提下，多头管理导致的执法混乱己经严重地制约了洞庭湖治理的法治脚步。洞庭湖多头管理的现状之下，法治的力量被大大削弱了。这种方式也成为污染企业为规避“外部性成本”，获取政府支持的重要依托。二是洞庭湖生态经济区生态补偿方式欠缺。对各区域补偿均以一次性的资金补偿为主，补偿方式单一，缺乏灵活性。补偿资金由财政直接拨款，这给政府财政带来巨大压力，也缺乏激励，采取财政拨款方式发放生态补偿金，这属于资金支援的“输血型”补偿，而非“造血型”补偿，也不利于洞庭湖生态经济区生态补偿机制的长远发展。

（二）生态补偿资金来源渠道狭窄

政府一直主张建立“政府主导与市场相结合”的生态补偿机制，以减轻政府财政困难。然而，市场这一经济手段却没有得到政府真正的高度重视，洞庭湖生态经济区生态补偿的实施未充分发挥市场机制的作用，导致生态补偿资金来源渠道狭窄。政策环境缺失、市场交易手段缺失和市场交易平台缺失是洞庭湖生态经济区生态补偿市场机制缺失主要原因。只有政府对某些生态资源的产权进行合理界定，釆用多种以生态补偿作为考量依据的湿地市场补偿手段，同时构建交易平台，使受益者与受损者进入市场，公平谈判，生态补偿才能得以有序发展，符合实际需求。市场机制在生态补偿中的缺失致使政府不得不承担绝大多数的补偿责任。市场机制还可充分考虑洞庭湖生态经济区生态补偿相关者利益，提高他们的积极性，降低交易成本，最大限度地发挥生态补偿的作用。

（三）生态补偿标准欠妥

洞庭湖生态经济区在进行退田还湖、禁渔期补偿时，都未充分考虑湿地所在地居民的补偿意愿。目前，洞庭湖生态经济区补偿标准只考虑了机会成本，标准偏低，带有浓厚的政府主导色彩，完全由政府说了算，居民只能接受不能反驳。事实上，政府主导与市场机制相结合，要考虑民众意愿，釆取不同补偿手段进行生态补偿才更加合理。社会无法参与湿地生态补偿标准的制定，将直接影响补偿的科学性及最终效果。同时，社会无法参与还消弱了补偿效果。政府单方面给出的标准，不一定达到他们内心的期待，因而，认同度不高，无法发挥湿地生态补偿的激励性作用，无法促进民众对洞庭湖生态经济区自愿保护行为。

（四）生态补偿立法滞后

到目前为止，有关湿地生态补偿的立法无论从国家层面还是地方层面来讲几乎都是空白，根本无法满足湿地生态保护的基本要求。国务院制定的《生态补偿条例》在短期内难以完善出台，国家财政转移支付法律目前也还没有制订，环保部制定的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》又缺乏一定强制性。只有少数省市建立了生态补偿机制试行办法，如苏州市，2010年7月，苏州市推出以湿地生态补偿为重点的《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》以及《苏州市生态补偿专项资金管理暂行办法》。苏州市各级政府依据《意见》和《办法》精神迅速展开了针对水稻田、重要湖泊、水源地等湿地的生态补偿工作。湖南省制定的《绿色湖南建设纲要》确定多领域生态补偿和共建共享机制，其本意是化解不同群体的利益冲突，维护弱势群体权益，实现公共利益的最大化。但是，《纲要》对洞庭湖生态经济区生态补偿的针对性不强，对湿地生态补偿的实施以及监管方面只是简单化描述，无法从根本上解决洞庭湖生态经济区生态补偿领域立法滞后的问题，使湿地生态补偿政策权威性不足，遭受社会质疑。1992年加入“国际重要湿地公约”的东洞庭湖，是我国首批加入“国际重要湿地公约”的六大国际重要湿地之一。1994年经国务院批准升格为国家级自然保护区。但作为湿地类型的保护区，东洞庭湖自然保护区实施有效管理能够依托的法律却十分有限，仅能依靠《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生动物保护法》和本身制定的相关实施细则，因此，难以从法律冲突、权限分割、规划滞后的现状中寻找到可靠的依托进而对整个保护区域实施整体保护。例如《湖南省湿地保护条例》是从全省湿地保护的普遍性出发，未能考虑到洞庭湖生态经济区保护的特殊性。而《湖南省洞庭湖区水利管理条例》的调整范围是水资源的利用和水工程的管理，未能考虑到野生动植物及其生态保护问题。更为重要的是这些立法在原则和管理机构上都存在分歧，如《湖南省湿地保护条例》确立的原则是“保护优先”，主管机构是林业行政主管部门；而《湖南省洞庭湖区水利管理条例》确立的原则是“利用和保护相结合”，主管机构是水利主管部门等。

五、构建洞庭湖生态经济区湿地生态补偿机制的政策建议

（一）科学评估洞庭湖生态经济区湿地生态系统，精准计量生态补偿数额，是调动生态经济区湿地生态补偿各主体积极性的关键

洞庭湖生态经济区的生态补偿主体包括中央政府、湖南省、湖北省、岳阳市、常德市和益阳市及生态经济区所在地的县政府等，也包括向洞庭湖生态经济区排放废水的企业法人、砂石资源的开发者及涵盖区域的所有公民。主要在生态效益损失、生态环境污染治理、人工湿地权利人、环境建设者等方面补偿。加大对洞庭湖生态经济区保护和建设投入，补偿受到损害的湿地生态系统，按照“污染者补偿”的原则，对经济区周边污染企业征收生态补偿费，对洞庭湖区建造的人工湿地如水库、稻田、养殖水面的生态服务价值量评估，结合生态服务价值损失量、污水治理成本及人工湿地提供的生态服务价值量等因素，实施生态补偿。科学评估湿地生态系统，精准计量生态补偿数额，是调动生态经济区湿地生态补偿各主体，特别是生态服务提供者积极性的关键。

（二）完善洞庭湖生态经济区湿地生态补偿方式，增强生态经济区补偿对象自我竞争能力，为其转业创造条件，改变其对湿地资源过度依赖的现状

完善洞庭湖生态经济区湿地生态补偿方式，通过采取资金补偿、政策补偿、智力补偿等。一是资金补偿。资金补偿是一种最为直接的补偿方式，能让受偿者真真切切地感受到自己获得了经济利益。二是政策补偿。通过制定一些优惠政策如优惠信贷，向补偿对象提供经济上的援助，帮助其通过自己的努力提高自己的生活质量，转变以往传统的对湿地自然资源依赖程度较高的生存方式，开拓其他的生存之路。三是智力补偿。智力补偿是学者们大力提倡的“造血式”补偿方式，向受偿者提供信息，并对其进行投资、外出务工技能培训，使其再次接受教育，提高其参与市场经济的能力，增强其自我竞争能力。洞庭湖生态经济区的补偿对象主要是渔民、农户，为其提供知识和技能培训，为其转业创造条件，只有他们开辟其他的生存途径，才能改变他们对湿地资源过度依赖的现状。

（三）加大政府投入补偿力度，开征生态补偿税费，积极拓展吸收社会资本投入生态补偿的渠道

一是加大政府投入补偿的力度。湿地生态系统保护属于公益事业，政府负有不可推卸的责任。就洞庭湖生态经济区而言，中央政府应承担70％补偿资金，湖南省政府承担10％，常德市、益阳市，岳阳市政府总共承担5％的比例。洞庭湖生态经济区所在的县级政府根据当地政府的财务情况，适当承担一小部分。在当前我国的非政府组织尚不发达的阶段，湿地生态系统的保护工作仍然需要政府成为主要的出资人和组织者。县级政府的财政目前比较困难，让它们象征性地从已有的财政收入中拿出一部分资金用于生态系统保护是可行的，但不能对地方政府寄予过高的期望。二是开征生态补偿税和生态补偿费。根据“使用者付费的原则”，向洞庭湖生态经济区资源的开发者与利用者（如采砂公司、自来水厂、渔民、苇农）征收生态补偿税和生态补偿费，筹集补偿资金，这也符合权利与义务相一致的原则。当前常德市、益阳市和岳阳市的水价格由水价、水资源费、污水处理费和排污费等组成，水资源费的价格偏低，并不能体现水资源的价值，每一年收取的费用不足以补偿生态系统给人们提供的生态供水服务。可以将当地政府的湿地资源承包费收入设定一定比率，作为湿地生态补偿费，筹集湿地生态补偿资金。就洞庭湖生态经济区资源的利用现状而言，湿地资源的承包收入的主要来源有砂石资源、渔业资源、芦苇资源等。根据受益区域、受益群体不同，政府可以考虑开征湿地生态补偿税。考虑当前农村经济还不够发达，农民收入不高的实际情况，在征收湿地生态补偿税时，可将常德、岳阳、益阳三市洞庭湖生态经济区所在区域的农民除外。可以从洞庭湖自然保护区内开展旅游而获得的收入中拿出一部分专门用于湿地自然保护区的保护性投入。三是吸纳社会资本，建议成立洞庭湖生态经济区生态补偿专项资金。在筹集补偿资金时，应充分挖掘社会资本的潜力，通过正当、合法的渠道吸纳社会资金。首先，向乐于履行环保义务的公民募集资金。湖南和湖北省政府可以推动建立一个洞庭湖生态经济区生态补偿基金组织，该组织在湖南、湖北省的每一个大专院校招募洞庭湖生态经济区保护志愿者，这些志愿者在本校成立一个湿地保护协会，设立一个专门账户。由这些志愿者发动本校学生，做一些生态经济区的宣传工作，并向单个社会成员募集资金。这些志愿者在募集资金时，必须带上有效的工作证件及本人的身份证。这些有效证件应统一印制，并且公告社会。其次，争取那些社会责任感强烈的企业向生态补偿基金组织捐助生态保护资金。再次，国家政府层面要积极建立健全生态补偿方面的法律法规，完善资本市场要素，广泛吸收社会资本投入生态补偿。发挥社会和市场机制的作用。社会是实施生态补偿的重要力量，如一些社会公益性组织可以为生态补偿提供大量的补偿资金。同时，还应通过在市场中引入生态环境产权机制、价格机制、交易机制，发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用，建立公平、公正、公开的生态利益共享及相关责任分担机制。

（四）建立完善生态补偿法律，合理使用生态补偿资金，发挥生态补偿资金的最大效益

洞庭湖生态经济区保护立法呈现零散性、片面性、低层次性等特点，致使洞庭湖生态经济区保护缺少系统而权威的法律制度保障。积极建立完善生态补偿法律法规。积极恢复与重建、维护与修复生态系统整体功能，促进湿地生态环境的自然恢复和湿地生态环境治理，实现对洞庭湖生态经济区生态系统本身的补偿。如湖泊水体的净化、湖床中泥沙的处理、湖床清淤、对因人为原因导致湿地生态环境发生变化予以恢复使其恢复原状等。湿地产权人的效益损失补偿。这里的湿地产权人指洞庭湖生态经济区中的人工湿地的建设者，包括淡水鱼塘的所有权人、稻田的经营主体、水库的建设者。湿地产权人享有湿地生态环境建设的收益权，洞庭湖人工湿地的产权人享有湿地生态效益的收益权。就洞庭湖生态经济区而言，补偿资金主要用于补偿无地渔民、稻田受到野生鸟类侵害的农户、淡水养殖鱼塘因鸟类觅食而使产量受损的养殖户。总之要科学合理使用生态补偿资金，发挥生态补偿资金的最大经济效益和社会效益。

六、结语

洞庭湖生态经济区对于湖南省、湖北省的经济发展、维护长江流域的区域生态安全有着至关重要的作用，当前要以政府为主体，完善湿地生态补偿的相关法律法规、实行湿地资源许可审批制度、制定湿地生态税费制度、探索湿地的市场补偿机制、加大湿地保护投入、按区域、分类型、多途径实现湿地的生态补偿、加强部门间的协调，建立公众广泛参与的湿地生态补偿机制，解决洞庭湖生态经济区资源保护与开发利用中存在的问题，实现对洞庭湖生态经济区资源的有效开发与保护。建立公平有效的生态补偿机制，不仅能直接受益于每个人，也是我们最终建立环境友好型、资源节约型社会的基础。

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◇作者信息：湖南文理学院

◇责任编辑：罗敏

◇责任校对：罗敏

F275.5

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1004-6070（2016）07-0069-05

本文受到湖南省重点建设学科“产业经济学”、湖南省创新团队“土地流转与农业经营方式转变”、湖南省社会科学研究基地“现代农业经营方式”湖南省2011协同创新中心“洞庭湖生态经济建设与发展”平台资助。2014年国家社会科学基金一般项目BJY029“吸引社会资本投入生态补偿的市场化机制研究”阶段性成果。