优化我国慈善组织审计监督

■//贾鹏宇　刘　栋

优化我国慈善组织审计监督

■//贾鹏宇刘栋

慈善组织审计监督配置的缺陷无法保障其实现应有的监督效果。因此，建立完善的慈善组织审计监督机制迫在眉急，这对于保证利益相关者权益、维护慈善组织公信力，并最终引导政府管理向“小政府、大社会”的公共治理方向发展具有重要的意义。

慈善组织信息披露审计监督机制公信力

一、我国慈善组织审计监督现状

自2008年汶川地震以来，我国慈善事业发展迅速，慈善组织数量持续上升，各项善款捐赠也逐年增多。然而，我国慈善组织规模的持续扩大并没有带来捐赠数额的持续增长，平均到每个组织的捐赠数额反而下降了。2012年全国接收社会各界的款物捐赠总额比2011年下降87.7％，经历了连续两年下降，2013年该捐赠总额约989.42亿元，比上一年同比增长18.86％，2014年该捐赠额破千亿，比上年小幅增长5.3％。增长幅度持续放缓。

产生这种现象的一个重要原因，就是近几年我国慈善组织“问责风暴”的持续负面影响。2011年的一系列慈善事件把我国慈善组织推上了舆论的风口浪尖，公众对慈善信息披露的关注空前高涨。部分慈善组织因为信息透明度低而丧失了社会公众的信任，各种善款募捐也因此降至冰点。

近年来，由于我国政府对慈善组织的监管力度不够，慈善组织财务信息披露不透明，导致他们的公信力下降，直接影响了公众的捐赠热情。现实中确实存在部分基金会以“公益”“慈善”之名，行“牟利”“避税”之实，违规参与市场经营，盲目参与高风险的投资，而信息透明度不足更加深或无形中推进了这种隐患。究其原因，审计监督不到位便是其中很重要的一个弊病。因此，如何有效的发挥对慈善组织的审计监督作用，建立一套适合我国国情和当今时代发展要求的慈善组织、慈善资金审计监督制度体系就具有较强的理论意义和实践意义。文中涉及理论主要有受托责任论、信息不对称理论和“免疫系统”论。

二、我国慈善组织审计监督存在的问题

（一）未形成良好的审计监督环境

政府干预过度，尤其是对于慈善资金的募集和使用。根据我国现行法律规定，所有正规的慈善组织都要在相关民政部门登记注册，并且其业务主管单位也要经过政府部门的授权。这种规定使我国政府部门形成了对慈善组织的双重、分级管理，政府对慈善组织的行政化管理也限制了慈善组织的独立运作。这种领导体制很大程度上制约了我国审计监督职能的充分发挥，审计单位不完全独立于被审计单位，独立性差在大程度上限制了审计单位的工作积极性，使审计监督职能大打折扣。

现实中行政性慈善募捐和慈善资金运用的行政化现象严重。近年来，先后有中华体育基金会、宋庆龄基金会巨额资金“丢失”事件，这些组织与政府或多或少有一定牵扯。在汶川地震期间，80％左右的善款流入了政府的财政专户，变成了政府的“额外税收”。汶川地震发生一个月后，在社会各界捐赠款物中，由政府直接受赠的就占总捐赠比例的66.75％，这充分说明了政府在慈善募捐机制中的主导地位。政府官员向企业“索捐”现象严重，政府拿到的资金比预算外还要预算外，想怎么花就怎么花，不受上级的财政监督，而审计机构对此的划分也无法形成统一的标准，很难找到合适的入口介入监管。由于资金最后都会经过政府的环节，民间组织无法向捐赠者与公众交代其实际使用情况和使用效果，审计机构也难以对信息披露状况进行鉴定与评估。“审而不计”的情况普遍存在，政府审计流于形式化。

（二）信息披露机制不健全

慈善资金审计监督的依据是原始凭证、账簿及其报表等会计信息，慈善组织会计信息质量的高低关系到审计监督目标是否能够实现以及实现的程度。目前，会计准则关于会计信息质量没有给出客观和具体的解释，并且没有具体有效的操作标准，相关法律法规不健全。而且我国慈善组织内部审计监督严重缺失，只有极少一部分慈善组织真正落实了内部控制的考核制度，大部分组织只是象征性的加强，事实上根本没有实施具体有效的监督工作，发挥不了监督职能，形成不了监督效果，更形成不了长久有效的监督机制。因此，会计信息质量自然不高。

我国慈善组织虽然有小部分财务信息对外公开，但所披露的信息很少且不完整，他们通常选择一些正面信息，或者一些迷惑性较强的信息，比如折旧多少，现金净增加额，而对于资金来源、数量以及适应效率等信息却披露甚少或者根本不披露。部分慈善组织甚至在官网上没有公布接收款项的内容，公众会计信息查阅也缺乏可入渠道。组织较小的团体会计出纳一人担任或临时担任，严重违反《会计法》。资金管理制度、成本控制制度、财务信息公示制度都是空白。会计信息质量低导致监督过程无法很好的进行，监督目标实现起来困难重重。

（三）未建立良好的监督机制和平台

2012间公益发展报告显示，87.4％的样本组织制定了明确的财务管理制度，60％的组织每年都编写财务报告，86.9％的样本组织有会计人员，89％的组织有出纳人员，59.1％的组织曾接受过外部独立财务审计。中国红十字会所披露的财务信息，只能查询到2010年的财务报告。这都是慈善资金审计监督信息披露制度和慈善资金审计监督平台不完善、不健全所致。机制不完善和缺乏执行力度使得财务信息披露缺乏依据和规范，不按规定来，组织想怎么披露就怎么披露，进一步导致诸如监督者不知如何监督，被监督者趁机规避监督，两者没有很好的“制度契合”问题，财务审计监督名存实亡。

社会公众监督难以真正实现。公众对于慈善组织透明公开的要求已经越来越高。公众希望慈善组织公布善款是如何使用的，而且，公众希望能够有途径了解慈善项目的实施过程，希望慈善项目的实施过程能够得到第三方的有效监测和评估。然而，由于一方面缺少信息来源的渠道，另一方面缺少监督权力运用的途径，公众的监督权往往无法很好的实现。

（四）慈善资金使用情况监督不善

当前，我国慈善资金在管理、使用过程中存在问题，资金的安金性还存在隐患。有的部门把社会自愿救助捐赠活动转为变相摊派，挪用甚至侵占捐赠款；有的社团组织以捐赠为名从事营利活动。如河南省宋庆龄基金会在收入减少的同时，公益支出竟呈现大幅增长，在其给出数据中，短短3年时间，河南宋基会的总资产实现了从零到近30亿元的飞速增长，这在全国两千多家慈善基金会中绝无仅有，令人怀疑其来龙去脉，陷入“善款放贷”、“善款投资”、“公益项目缩水”等质疑。宋基会成立独资公司运作资金，但公益项目支出却不详，并且其并没有完善的会计信息来支撑，背后的真相也并未经过审计机构的监督与核查。

另一方面我国现阶段对于慈善资金的审计主要关注财务信息的合规性，尚未对慈善组织所占有和耗费的物质资源及人力资源的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性进行审计，从而无法反映慈善组织的总体绩效。

三、我国慈善组织审计监督的改进对策

（一）构建良好的审计监督环境

首先要营造良好的外部治理环境。其中很重要的一点是防止政府干预过度，改变当前行政式的政府审计监督模式，逐步建立适合现实国情的立法型审计监督模式。必须保证政府审计机关审计监督独立，内部审计监督独立和注册会计师审计监督独立以强化审计机构的独立性。慈善资金的运用要去“行政化”。要赋予审计机构更多的监管权限，完善审计监督职责。从法律层面上，首先要完善审计机构的调査取证权，加强审计法律法规的保障力度，完善审计机关在调查权和要求报送资料的权力等方面的规定。另外，要完善慈善资金审计监督职责，完善经济责任审计职责，明确审计人员责任追究机制，完善审计报告制度职责。制度上，一方面引入由政府评估和独立第三方评估构成的外部评估制度，通过对慈善组织的经营效率、管理能力等进行评估、打分、评级并向公众公布结果，由公众进行优胜劣汰，另一方面政府在审计经费上可给慈善组织予财政支持，必要时还可引入公益审计，以提升审计质量。

其次要构建透明廉洁的内部环境，健全内部治理机制，形成组织内部的权力机关、经营决策机关、执行管理机关、监察机关的相互制衡、权责明晰的治理架构。如组织的财务情况要定期向理事会及会员代表大会报告，重大支出、接受捐赠等重大财务活动还要向社会公布，同时，建立和完善信息披露内部管理制度，合理规范披露的内容、方式、责任等，引入内部责任追究制度，从而建立起慈善组织的内部风险抵御系统，提高内部自律，为赢得社会的认可与信任提供保障。壹基金在这方面就做得很好，公开透明，赢得了很高的公信力。

（二）保证所披露信息质量

提高会计信息质量，加强和完善相关的配套措施，完善准则体系。除了加强会计法律法规的建设外，还要与有关监管部门多沟通交流。慈善组织的作假动机，往往是管理层的意志。要减少这种现象就必须采取强有力的措施来增大慈善组织管理层会计信息质量违约成本，迫使其承担相应的法律责任。尤其要加大对会计处理的各个环节、各个过程中虚假会计行为的打击力度，而不是等问题暴露再去追究责任。

完善组织的内控制度。合理有效的内部控制能够监督和保证慈善组织内部财务制度的有效运行，从而能够很好的反应会计信息的本来面目及交易实质，进一步能够提高会计信息质量。将慈善组织的运行流程和内控制度有机结合起来，确保内控制度有效执行，加大慈善组织信息系统的建设和改造，减少人为操作，实现自动控制。还要规范相关管理人员和会计人员的管理，增强其独立性。

（三）建立相应的监督机制和监督平台

在慈善组织审计监督机制中，信息作为审计监督的基础，也是各审计监督主体发挥作用的平台和渠道。慈善组织日常活动与管理的每个环节都会产生不对称信息，慈善组织作为信息优势方掌握着比较全面完整的信息。因此，必须建立完善的信息披露制度，提高组织信息透明度，才能真正发挥审计的监督作用。信息披露分为事务信息披露和财务信息披露，借助他们可以对慈善资金实施很好的审计监督作用，慈善组织就可以通过善款使用追踪和财务反馈机制来明确捐赠物资的来龙去脉，也可以减少慈善组织内部腐败行为的发生。

信息披露和审计监督平台的建设要利用好网络、媒体等现代化信息平台，利用好第三方机构。例如，以中民慈善捐助信息中心、基金会中心网等慈善信息搜集、披露组织的成立标志着中国慈善公益组织信息公开化建设的开端，中民慈善捐助信息中心定期发布捐赠信息，为公众提供数据查询，服务，推进了慈善信息公开化建设步伐，基金会中心网在其网站上公布其会员单位的收支明细账目、项目财务信息，目前已采集了2000多家的基金会名录和比较完整的基础信息（99％），采集的基金会财务信息和年报均超过80％。

（四）构建和完善审计监督体系

建立政府审计为主导、慈善机构内部审计为基础、注册会计师审计为辅助的全方位、多角度的慈善资金审计监督体系。政府审计机关要注重审计调查的深入，做好慈善资金专项审计的质量控制，积极向社会公众披露相关审计监督信息。审计机关还应实行事前、事中、事后审计监督全方位的审计监督模式，对慈善资金的筹集及其使用全过程进行跟踪监督。内部审计监督通过对慈善组织的年度财务报表编制的监督，并将监督的结果向监事会等监督机构报告，通过对慈善资金日常的持续审计监督，可有效预防慈善资金舞弊和提高慈善资金的使用效率，发挥免疫作用。对于注册会计师审计，属于第三方评估的引入，会计事务所可以对慈善组织一年的财务状况进行抽査，判断慈善组织的慈善项目是否具有社会和经济效益，并公布审计结果。内部审计监督掌握的第一手监督信息，可以为注册会计师和政府审计部门提供非常便利的渠道和平台，为慈善资金的外部监督提供服务。

［1］李忠亮.我国慈善资金审计监督法律制度研究〔D〕.安徽大学，2013.

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［6］王名，贾西津.中国NG0的发展分析〔J〕.管理世界，2002（8）.

◇作者信息：中国海洋大学管理学院

中国企业营运资金管理中心

◇责任编辑：闫树北

◇责任校对：闫树北

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