浅析科学事业单位科研经费管理使用的问题及建议

■//吕　甲

浅析科学事业单位科研经费管理使用的问题及建议

■//吕甲

政府对科研经费投入的连年增长，体现了国家对科学研究的高度重视。科研经费的管理使用，一定程度上影响了科学研究的成果和效果。目前，在科研经费的管理使用中，存在着如经费预算编制缺乏科学合理性、经费使用与预算脱节、超额提取绩效支出、结余经费管理混乱等问题，本文分析了这些问题产生的原因，并提出了相应的解决建议。

科学事业单位科研经费管理预算科技计划

改革开放以来，特别是1999年国家实行课题制以来，我国对科研经费的投入呈逐年上升趋势，这已成为我国经济增长的一个显著特征。但是科研经费的大幅投入并未换来等量的科研成果产出，科研经费违规使用问题屡见报端，究其原因很大程度上是由于对科研经费的管理和使用存在问题。进一步加强科研经费管理，提高科研经费使用效率在深化中央财政科技计划管理改革的现实情况下显得尤为重要。

一、科研经费管理使用过程中存在的问题

（一）经费预算编制缺乏科学性和合理性

1.预算编制不科学。我国科技计划预算编制本着目标相关性、政策相符性、经济合理性的原则，要求项目承担单位财务部门、项目负责人共同编制项目预算申报书，但实际情况是项目支出预算基本由科研人员凭借以往经验和估计自行编制，缺乏科学性和对财务支出标准的把握；财务部门通常只注重日常核算监督，很少主动参与科研项目预算编制过程，财务部门对预算编制的审核留于形式。

2.预算支出科目设置不合理。科技计划项目经费管理办法中都有对经费开支范围的规定，12项预算支出分类科目（分别是设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费、其他支出、间接费用）设置宽泛，并没有与会计核算科目一一对应，如编制说明中对出版/文献/信息传播/知识产权事务费界定为出版费、资料费、专用软件购买费、文献检索费、专业通信费、专利申请及其他知识产权事务等费用，这些费用明细在会计核算时分散在印刷费、办公费、信息网络及软件购置更新、邮电费等多个会计明细科目，这些会计明细科目同时还包含不属于出版/文献/信息传播/知识产权事务费预算内容的其他支出，这就导致在决算编制时需要将归属于这一预算内容的经济支出挑拣出来，统计比较困难。其次，预算支出科目范围定义模糊，科目分类中存在支出重叠的可能。比如野外考察中产生的车辆燃油费、租车费等既可以归为差旅费，也可以归为燃料动力费；采购的化学试剂既可以认为是材料费，也可以看做是测试化验加工费。预算支出科目设置宽泛、支出范围定义模糊，使得科研人员在预算编制时不能很好地将要发生的经济业务与会计核算科目相对应，另一方面也容易导致同一经济支出在不同预算科目中重复列支。最终导致实际经费使用只能执行比较粗放的管理方式，决算编制时支出归类的随意性大。

（二）经费使用与预算脱节

1.科研经费预算批复下达后，很多科研单位没有硬性要求到财务部门备案，财务部门无法掌握项目预算明细额度。财务人员工作强度大，监督与服务职能无法兼顾，在日常财务审核中也只是对票据的合法合规性把关，对经费使用与预算执行缺乏监督，造成有的项目结题前预算目标没有完成，有的项目支出已超出预算。

2.很多科研人员的意识还停留在自己申请来的课题经费，自己就有绝对的支配权，不受预算约束，甚至列支与科研活动无关的支出。等到项目结题验收前没花完的项目突击花钱，超支赤字项目大量调账，此类情况在很多科研院所都普遍存在。

（三）绩效支出比例过低

《财政部、科技部关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教［2011］434号）文中明确规定绩效支出不得超过直接费用扣除设备购置费后的5％。绩效支出，应当在对科研工作进行绩效考核的基础上，结合科研人员实绩，由所在单位根据国家有关规定统筹安排。但从项目经费使用情况来看，超额提取绩效支出已成为项目经费使用中的主要问题，问题的产生还是由于科研经费中人员费用比例过低，无法体现对科研人员劳动投入的认可和激励。对比中美科研经费管理可以看出，我国科研经费普遍执行的综合管理费、劳务费在项目合同总额中所占比例大大低于美国此类预算在研究经费中所占比例。科研人员一方面承担着繁重的科研任务，另一方面科研成果和劳动付出又不能给自己带来经济效益，在经费使用中就有可能出现超额或违规提取绩效支出用于发放工资，更有甚者发生虚报冒领劳务费或专家咨询费、挪用套取科研经费等违规违法行为。

（四）结余经费管理混乱

自然科学基金项目经费管理办法中规定对于通过结题验收并且依托单位信用评价好的，项目结余资金在2年内由依托单位统筹安排，专门用于基础研究的直接支出。若2年后结余资金仍有剩余的，应当按原渠道退回自然科学基金委。973、863等科技专项经费管理办法则是要求结余经费足额上缴科技部。不同科技计划项目对结余经费管理的不同规定，使得项目依托单位结余经费管理混乱，该上缴的上级主管单位没有要求就没有上缴，该统筹安排的由于各项目负责人对结余资金不放手也无法进行统筹使用。同时，科研人员在项目实施过程中有可能发生突击使用项目经费、列支与项目无关支出、甚至出现虚报冒领、挤占挪用科研经费的违规违法事件，事实上造成科研经费的进一步浪费。

二、完善科研经费管理使用的措施建议

（一）提高预算编制的科学性和合理性，形成一套统一标准的预算体系

1.加强科研管理部门、财务部门与科研人员的合作力度，在财务部门设立预算岗位，专门就财务政策、各类经济支出标准、预算科目与会计核算科目对应关系等为科研人员提供专业性的指导和帮助，提高经费预算在执行过程中的的可行性和约束性。

2.统一各类科技计划的经费预算规定，如统一对间接费用中管理费提取比例和绩效支出提取的规定，制定统一的费用测算标准和依据，明确定义和细化各项预算科目，避免分类重叠、重复列支的可能性。进一步明确预算科目与会计核算科目的对应关系，提高预算、执行、决算的统计精准性。

（二）加强财务及内审部门对科研经费使用的监督作用，动态监控预算执行，提高科研人员的预算约束意识

科研人员和项目承担单位要依法依规使用项目资金，不得擅自调整外拨资金，不得利用虚假票据套取资金，不得通过编造虚假合同、虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费，不得通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标准等方式违规开支测试化验加工费，不得随意调账变动支出；在财务系统中设置预算支出预警提示功能，动态监控项目预算执行；建立预算执行奖惩机制，改变科研人员预算约束薄弱的思想意识。

（三）提高绩效支出及人员费用在项目预算中所占比例，建立绩效考核制度，充分发挥绩效支出的激励作用

适当提高绩效支出比例，结合一线科研人员实际贡献公开公正安排绩效支出，体现科研人员价值，充分发挥绩效支出的激励作用。这样既承认了科研人员的劳动，又消除了科研人员违规违法套取、挪用科研经费以获取额外收入的思想动机。充分调动项目承担单位和科研人员的积极性创造性。

（四）统一结余资金管理政策，推行结余资金由依托单位统筹安排

无论是973、863还是自然科学基金项目，都是国家财政拨款项目，经费使用和管理在本质上应该一致。制定统一的经费管理政策，即减少了财务人员和科研人员的学习成本，又有助于各项目评审验收要求的统一。《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号文）中已明确要求项目完成任务目标并通过验收，且承担单位信用评价好的，项目结余资金按规定在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出，并将使用情况报项目主管部门；未通过验收和整改后通过验收的项目，或承担单位信用评价差的，结余资金按原渠道收回。这就要求在实际工作中项目依托单位切实明确单位职责与责任主体，打破课题负责人掌握课题经费的传统落后思想，有效推进结余资金统筹安排，将有限的资金用到最需要支持的科研活动中。

科研经费的管理使用关乎到科研项目的成果产出以及后续科研项目的申报，因此，我们必须努力解决在科研经费管理使用中存在的问题，使科研经费的管理水平和使用效率大大提高，确保科研工作的健康可持续发展。

［1］李兵，李正风，崔永华.课题制科研经费管理存在的问题与对策〔J〕.中国科技论坛，2011（7）.

［2］商喜英.提高国家科技计划项目经费管理水平探究不同会计制度下科技经费核算及税务处理问题〔J〕.财会学习，2015（4）.

［3］李雪梅.高校科研经费预算、核算和内审三位一体管理体系探讨〔J〕.会计审计，2016（2）.

◇作者信息：中国科学院寒区旱区环境与工程研究所

◇责任编辑：张力恒

◇责任校对：张力恒

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