新一轮财税体制改革与财政监督转型

●江庆 章鑫

新一轮财税体制改革与财政监督转型

●江庆 章鑫

目前，按照十八届三中全会全面深化改革的战略部署，新一轮财税体制改革正稳步、有序推进。全面深化改革、建立现代财政制度要求财政监督工作转型，以适应新形势下的财税体制改革。在此背景下，本文通过分析现行财政监督体系存在的不足，探讨财政监督转型的方向，并提出具体的措施，促使财政监督转型工作顺利、高效开展，有力推动财税体制改革的进程，保障财政制度的平稳运行。

财税体制改革 财政监督转型 会计监督

一、全面深化财税体制改革要求财政监督转型

（一）财政监督转型是全面深化财税体制改革的重要内容之一

财政是政府的“理财之政”，是政府履行各项经济职能的重要方式。合理、规范的现代化财税体制是一个国家实现优化资源配置、收入公平分配、经济稳定发展、社会安定和谐、国家长治久安的制度保障。然而建立一套科学的、与国家治理体制相适应的现代财政制度，离不开中央和地方的共同努力，要求改进预算管理制度，明确权力和责任，建立权力与责任相适应的制度，并且拥有法律保障。国家治理体系的现代化，离不开财政制度的现代化。而财政制度的现代化，离不开财政监督的有力支撑。财政监督作为一项重要的财政职能，是国家财政运行体系的重要组成部分。多年来，财政监督从规范预算管理、严肃财经法纪、整顿财税秩序等多方面为我国各项财税政策的有效执行保驾护航。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）作出了全面深化改革的战略部署，并强调了深化财税体制改革的重要性。《决定》提出，全面深化财税体制改革就是要建立高效、透明、完整、规范的现代预算管理制度，建立健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。同时，《决定》还指出，要逐步建立和完善决策权、执行权以及监督权相互协调又相互制约的动态行政运行机制。由此可见，财政监督本身就是整个财政体制改革的重要内容，《决定》对财政监督职能、监督方式以及监督机制三个方面的改革推进工作都提出了更高的要求。

我国现行的财政监督制度与《决定》所提出的要求存在较大差距，如果财政监督不能进行有效转型，各项财政政策就很难高效地执行，财政的各项职能也就无法顺利实现，现代财政制度的建立也就成了空中楼阁。因此，推进财政监督转型是全面深化财税体制改革、建立现代财政制度的必然要求。

（二）预算管理制度改革与新《预算法》对财政监督提出了新要求

十八届三中全会通过的《决定》要求改进预算管理制度，建立健全全面规范、公开、透明的现代预算管理制度。一直以来，我国各级政府财政公开性和透明度都有所欠缺，原因在于各级政府在预算执行过程中或多或少地存在违规问题，而这些违规问题恰恰与财政监督缺位有关，如果财政监督能够全面持续对政府预算执行进行有效监督，保证政府财政合法、合规地进行，财政公开性和透明性就不会存在阻力。因此，建立规范、公开、透明的现代财政制度要求财政监督工作进行转型，使得财政监督能够更有效地全方位监控各级政府预算执行工作。

十八大以来中央政府在不断推进财税制度改革，政府的预算管理制度改革工作也全面推开，为了配合完成《预算法》修改工作，政府陆续出台了一系列关于深化预算管理制度改革、清理规范税收优惠政策、加强地方政府债务管理、完善政府预算体系等方面的政策文件。这些文件对新时期财政监督工作提出了新要求，特别是新《预算法》已于2015年1月1日起施行，其对新形势下的财政监督工作提出了更高的要求。

新《预算法》要求全部财政收支都纳入到政府预算当中，同时取消预算外资金，并且要求接受人大监督审查。要求从之前的收支平衡转向建立跨年预算平衡机制，预算审查重点从收支平衡、赤字规模向支出预算转变，各级政府应当按年度编制综合财务报告等等。因此，财政监督的重点、方式、方法等方面都要进行相应改变。

二、现行财政监督中存在的问题与转型方向

长久以来，我国的财政监督与上述目标和要求存在较为明显的差距，主要体现在以下几个方面：一是财政监督和财政管理之间存在严重脱节，导致财政监督没有很好地融入到财政主体业务之中，财政监督与预算的编制、执行之间没有建立起互动反馈机制，存在信息不对称的情况。二是财政监督检查工作侧重于事后检查，而事前审核与事中监控环节比较薄弱，从而缺乏对财政资金使用与运行的全程监督，造成资金使用低效、违纪行为常有发生。三是财政监督仍是以临时性、突击性的财务检查监督为主，重点检查和专项检查监督、实地调研、系统化动态监控等监督手段综合运用不足，使财政监督总体效能大打折扣。四是财政监督检查成果反馈机制单一，制度框架存在缺陷，从而不能充分利用财政监督的工作成果，同时财政监督工作与其他监管部门之间缺少相互协作，财政监督的威慑效应没有得到应有的体现。

以上问题的制约，导致财政监督工作整体功能得不到有效发挥，同时也不利于建立深化财税体制改革所要求的完整规范、透明高效的现代财政运行机制。因此，要想有效推进财政监督工作转型，就必须落实解决上述存在的所有问题。

财政监督转型的关键在于紧紧围绕全面深化财税体制改革的要求，不断完善财政监督职能，丰富财政监督方式，提升财政监督价值，建立起从决策到执行到监督“三位一体”式的现代财政运行机制，从而使得财政监督在财政机制的运行中发挥更加重要的作用。

（一）促进财政监督工作与财政主体业务融合

财政监督是财政固有职能之一，是国家经济监督体系的重要组成部分。而预算监督则是财政监督的核心内容，当前单一、直接监督的传统财政监督模式已不能满足新时期改革的要求，无法实现预算管理和财税体制改革的目标，因此需要向实现财政运行过程全覆盖的嵌入式财政预算监督新模式转变。虽然目前我国很多地方政府都在推动这一管理模式，但仍需要进一步加大力度推广。此外，要进一步推动财政监督业务与财政管理等主体业务相融合，健全财政运行、监督机制，形成预算从编制、执行到监督之间相互制约又相互协调的动态平衡的财政运行新机制，使决策权、执行权和监督权形成“三权”相互分离、制约，从而在制度建设上真正做到把“权力关进制度的笼子里”，保证财政职能的实现，进而保证国家宏观调控效果的实现。

（二）建立健全事前、事中、事后相结合的全过程财政监督体系

我国现行的财政监督检查工作主要以事后检查为主，不能实现对财政运行过程进行全过程、全口径、常态化的监督，因此必须加强事前审核和事中监控环节，达到事前、事中、事后相结合。事前监督主要发挥监督预警功能，要求财政监督全程参与部门预算的编制和审核，监督预算编制的合法性，主要在预算编制、资金分配的前期介入。预算编制环节常常存在诸如单位或部门之间财力分配不均、各项经费划分不明确等问题，因此事前监督全程参与部门预算的编制审核十分有必要。事中监督主要跟踪监控预算执行过程和重大支出项目，以及对财政资金的分配和使用过程进行监控，同时对使用效益进行评价分析，保证财政资金高效安全运行。事后监督应当逐步减少，主要是对预算执行的结果进行监督检查。事后监督应当立足于事前、事中监督过程中发现的重大问题，对其进行专项检查。在财政监督工作中，要将这三者有机结合起来，运用到预算编制、执行和决算的各个环节，做到及时发现并解决问题，稳步提高预算编制的科学性以及预算执行的有效性，从而使得财政监督成为全过程、全口径、常态化的监督。

（三）促进财政监督方式向静态监督与动态监督相结合转变

在财税改革的早期阶段，财政监督业务开展一般无固定监督形式，1994年分税制改革后，财政监督形式主要从以财政收入为监督对象的临时、突击式的检查，逐步转变为重点检查和专项检查监督，监督效率有较大提高。虽然专项检查在多年来的财政监督工作中扮演重要角色，在管理规范以及问题查处等方面发挥了重要作用，但它只是一种静态监督手段，依然存在时间滞后的缺陷，往往只能等到问题发生之后才能发现并进行整改。为了有效改善这种情况，需要引入动态监督机制，促进财政监督向静态与动态监督相结合的监督形式转变。这样一来，在从事日常财政监督工作时，采用动态监督就可以先行发现财政活动运行中出现的偏差和问题，如果情节较为严重，可以再以静态监督形式的专项检查方式及时介入，对动态监督所发现的问题进行确认并及时整改，从而能够最大限度地在问题产生的萌芽阶段将其遏制，防止其进一步扩大，避免造成不必要的损失，以此保证财政体系平稳、健康运行。

（四）建立健全财政监督检查成果双向反馈机制和跟踪回访机制

只有财政监督检查成果得到有效运用，财政监督才能对财政管理发挥积极作用。要提高财政监督检查成果利用率就需要改变当下财政监督检查成果的单一反馈机制，建立双向反馈机制以及跟踪回访机制。双向反馈机制要求，一方面财政监督部门要及时把监督检查成果和报告反馈给被检查单位，同时提出合理、有效的建议，让这些被检查单位知道问题出在什么地方并及时采取整改措施解决问题。另一方面，被检查单位要求在规定时间内提供对检查发现的问题的整改报告和相关材料，将整改措施的落实情况及时反馈给财政监督部门。

跟踪回访制度要求政府监督部门对被检查单位限期进行跟踪检查，将被检查单位对整改措施的贯彻落实情况与监督检查结论进行对照，按要求督促整改措施的落实。财政监督效果的强弱最终取决于财政监督检查结果的利用效率，因此必须建立健全成果运用的制度保障机制，把制度执行落到实处。同时，财政监督部门要加强与金融、税务、审计等一系列相关监管部门之间的沟通和协作，综合利用各部门优势，整合资源，不断完善目前财政监督工作的反馈机制，切实改变监督检查结果利用不足的现状，有效提升财政监督的威慑效应，从而提高监督检查成果利用效率。

三、推进财政监督转型的措施建议

财政监督应重点关注社会民生领域和专项资金。财政监督的目的是改善财政资金使用效率，提高民众福利水平。近些年中央和各级地方政府推出众多惠及民生的重大民生工程，以提高民众福利水平。这些民生工程资金运用是否得当直接关系民众的幸福安康，因此财政监督应该重点关注这些涉及民生的领域，如教育、医疗、社会保障等。

专员办作为财政部驻地方的财政监管机构，是财政部职能工作在地方的延伸。财政部驻地方专员办应该发挥其就地监督的优势，逐步加大监督检查的力度，关注社会民生的改善和保障情况，深入基层去关注基层群众反映出来的各项突出问题，及时检查核实，加强对社会民生支出资金的跟踪监督与检查，确保财政资金运行的安全、规范、有效，确保财政政策效用得到最大限度的发挥。

与此同时，要加大对中央专项转移支付和公共投资项目资金等的监管力度。据财政部有关数据显示，2014年中央对地方专项转移支付高达1.89万亿，这笔庞大的资金涉及的种类、部门、项目繁多，众所周知，专项资金都是专款专用，也是难以监管的领域。因此财政部驻各地专员办要更多地综合运用核查、抽查、跟踪监控等各种手段，不断扩大与巩固就地审核审批的范围和领域，加强对各项重大专项转移支付资金的事前审查与事中控制，以及公共项目资金的跟踪监督，严格处理违法违规问题，跟踪分析专项资金的落实情况与财政政策的实施效果，并同时提出政策的完善意见和建议。

（一）整合各级财政监督机构，提高财政监督效率

我国现行的财政监督机构普遍存在人少事多的情况，有些地方政府对基层的财政监督机构进行干涉的情况较为严重和普遍，使得基层的财政监督工作丧失了独立性和权威性，财政监督质量和效率低下，无法满足当下财政监督工作的需要。新形势下，必须加大部门和人员整合力度，增强财政监督工作的独立性，例如：可以通过对中央与地方的财政监督人员实施联合监管、不同省市间实行跨区联动监管以及上级向下级派驻监管人员等多种形式，不断优化各级别、各部门财政监管体系的人员配置，从不同方向发挥出财政监督的合力。这样不仅使得当下人少事多的困境得以改善，而且便于形成规模庞大、结构完善的检查监督队伍，不断扩大财政监督的覆盖面，提升监督影响力，同时基层监督机构人员少、不能进行自主决策的问题也可得到一定改善，基层财政监督的权威性得到实质性的提升，有效减少地方政府的干预。

不仅如此，各地区各部门财政监督人员相互监督、相互学习、交叉反映工作中的问题，减少各自为政的情况，及时发现财政管理运行中的问题，及时沟通、及时解决，从而提高各级财政监督人员的自身素养和检查监督效率。另外，在加大各级财政监督机构人员整合的基础上，还要优化机构内部机制，加快财政监督信息化建设，全方位提升财政监督的质量和效率。

（二）健全财政资金支出的绩效评价制度

根据现代财政制度的要求，绩效管理是财政管理的重要组成部分和重要目标之一，只有运用科学的监督与评价方法对财政资金运行的全过程进行分析，才能使财政资金的使用能够不断规范、提高效率，从而提高财政管理效率和政府公共服务水平。

一是要明确财政资金绩效评价目标。目前现行的财政绩效评价体系很大程度上参考了国外的绩效考评制度，但仅仅依靠借鉴形成的绩效评价制度很难满足当前错综复杂的社会经济环境，因此必须结合我国当前的实际情况，对资金运行的各种综合效应进行分析，从而明确财政资金绩效评价目标。

二是绩效评价制度要贯穿于财政资金运行的各个环节。因为财政资金总是处于不断循环、流动的过程中，所以需要在各个环节建立起绩效评价制度，让每项财政资金运行的每个细节都有规范、有约束、有章可循、有法可依，建立起从财政资金运行的分配环节、购买环节到支付环节全覆盖的绩效评价制度，才能保证财政资金高效运用。

三是要制定科学的财政资金绩效评价标准。财政资金绩效评价标准用来准确衡量和评价财政资金绩效管理水平，因而要全面推进财政资金绩效评价工作必须建立科学、规范、合理的指标体系，广泛收集各类分类标准数据，根据不同评价对象制定不同评价标准，切实有效地提高财政资金运行效率。

（三）加强财政监督中的会计监督

《中华人民共和国财政部会计信息质量检查公告第33号》显示：2014年财政部统一组织全国各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）和新疆生产建设兵团财务局开展了会计监督检查工作。各地财政部门共检查企业、行政事业单位20635户、会计师事务所1358户，发现各类违规问题涉及金额690.81亿元。这一会计监督公告结果显示出加强会计监督的重要性。

会计监督是财政监督的重要组成部分，众所周知，财政资金运用都是通过财务途径进行，财务报销审核都是通过会计部门进行，因此还需要加强会计监督以确保各项资金合法合规使用。一是要继续完善会计监督法律体系建设，明确划分会计监督和审计监督的职责和权限范围。二是要建立、健全会计监督机制。当前会计监督存在内部监督机制不完整、理解不正确等问题，造成监督能力下降。各单位和部门要加强内部监督体系的可行性和实践性，确保工作人员从事会计监督业务时做到职能上的相互分离、相互制约，使得单位财务管理整体构架更加清晰，会计监督和运行更加合理和高效。三是要加强各单位部门的社会审计监督与政府监管。部门单位在实行内部监督机制的基础上，还要配合加强社会监督和政府监管。另外，国家财政部门也要定期对各种监督进行内部和外部公示，从而形成内部监管、政府监管与社会监督三者有机结合的监督控制体系，使会计监督的效用得到最大化发挥。■

（作者单位：安徽大学经济学院）

1.江苏省苏州市财政局课题组.2014.财政监督检查成果运用问题研究[J].财政监督，34。

2.解文钰.2014.紧扣六个突出助力工作转型——对财政监督和专员办工作转型的再思考[J].财政监督，10。

3.罗薇.2014.新一轮财税体制改革中财政监督职能定位探讨[J].财政监督,13。

4.孙磊.2015.新预算法与我国新一轮财税体制改革[J].宏观经济研究，2。

5.余功斌.2014.在深化财税体制改革中推进财政监督和专员办工作转型[J].财政研究，7。