大数据与财政监督工作研究

●张夏璐

大数据与财政监督工作研究

●张夏璐

目前，财政监督从以合规性检查为主向以预算绩效监督为主转变。财政监督机构正在积极寻找合适节点将监督工作嵌入预算编制和执行，从以事后检查为主向全过程监督转变。大数据给财政监督带来了机遇和挑战，运用数据平台筛选数据，综合分析能够达到事半功倍的效果。本文在分析大数据的概念和特点的基础上，探索大数据对财政监督的影响，解析当前财政监督的方式方法，阐述大数据背景下传统财政监督方式方法的局限及问题，研究大数据与财政监督工作的思路。

大数据 财政监督 方式方法

一、大数据的概念和特点

十八届五中全会公报提出的“实施国家大数据战略”预示着大数据时代的全面开启。大数据(Big Data)指的是所涉及的数据量规模巨大到无法通过人工在合理时间内达到截取、管理、处理，并整理成为人类所能解读的信息。大数据与信息是不可分离的，是信息浩大数量的统计与技术运作。经过多年的探索，信息化已被社会广泛认识、接受并掌握。然而，信息化是生产数据的，大数据是开发数据的。大数据背景下创新政府管理的要义就是要从“政府信息化”向“信息化政府”迈进，用大数据的思维解决和处理问题。

财政监督是适应公共财政管理需要的“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的监督。随着监督工作日益开展和深入，财政监督从事后监督和合规性检查为主向事前、事中和预算绩效为主转变，监督工作对财政中心工作的服务和保障力度，检查质量和高度面临更高的要求和挑战，在这种背景下大数据对财政监督实践有着重大的影响。

二、大数据对财政监督实践的影响

（一）全员参与

通过大数据建立全员参与机制。落实业务管理机构的日常监督职能，通过各种数据筛取、分析、对比，为业务管理机构开展日常监督提供便利条件。并将业务管理机构的监督与专职监督机构的监督联系起来，建立起畅通密切联系的工作协调沟通机制，提升财政监督计划的高度，扩大财政监督的影响力，加强财政监督的成果利用。

（二）全程控制

全面提升财政监督检查的效能和水平，支撑财政监督工作从传统的事后检查向事中监控和事前预防转变。建立事前监督预警，事中监控体系，实时掌握每笔资金运行周期的全过程，实现对财政资金和财政运行全过程进行规范性、合法性、及时性的日常监控。构建事后分析反馈体系，对资金运行各个环节进行事后分析，及时发现问题、解决问题。

（三）全面覆盖、全部关联

实现财政业务横向、纵向全面覆盖，财政业务与财政外相关业务的全部关联，使监督检查工作重点突出，对象明确，手段多样，从而提高监督检查工作的效能和水平。

所谓财政业务横向覆盖即以大数据为依托的监督检查，以预算管理为源头，以国库收支为主线，涵盖财政指标管理、计划管理（含政府采购）、支付管理、总账管理、单位账户管理、转移支付管理等预算执行管理过程，并通过监测与预算编制、财税库银横向联网、非税收入收缴、人民银行几个代理商业银行等系统的接口程序，动态反映出的财政资金流动状态和生成财政收支报表等资料，提供监督检查线索和资料。以预决算分析对比、国库收支资金流进行对比分析和趋势分析、同类单位支出比例分析，同一单位不同年份支出比例分析等大数据对比分析功能，为监督检查提供便捷途径。

财政业务纵向全覆盖是指建立市县与部门共享机制，对财政资金实现逐级、逐笔、逐人清晰直接的监控。以纸质文档、图片、视频等非结构化数据的采集为突破，实现异地监督检查的可能性，进一步提高监督检查的效率。

财政业务与财政外相关业务的全部关联是指通过与发改、社保、公安、农业、林业、国税、地税、工商、金融、交通、测绘、统计、水利、气象、农机等各部门的数据采集与交换，实现跨界数据的深度融合。将财政监督与监督财政（包括人大监督、审计监督、税务稽查、社会中介监督、新闻舆论监督等社会监督）联系起来，防止多头检查、重复检查或监督不到位以及监督盲区的情况，使检查结论相互利用、信息共享，节省人力、物力、财力，降低被查单位的负担，从而使监督检查效率进一步提升。

三、大数据视角下传统财政监督方式方法的局限及问题

（一）未形成体系性监督检查计划

专职监督机构牵头制定周密的计划是基于对财政预算管理流程、业务管理机构日常管理工作、政府部门预算执行情况、市县财政管理情况的全面和完善掌握的基础上的，但由于没有建立大数据平台，导致专职监督机构的信息缺失，从而使其无法从全局层面对年度监督检查计划进行把握，致使监督检查内容常态化，无法提升监督高度。

业务管理机构在制订计划阶段时，往往侧重某一方面选取监督检查对象，如重点关注本机构信息量较少的资金，通过检查能够获取该项资金的实际使用情况，促进本机构下一步的管理；重点关注资金量大的项目，等等。但这容易造成计划制定孤岛化，各业务管理机构各自为政，不利于财政监督合力的形成。

专职监督机构在牵头制定年度计划时，往往由于外部审计情况信息缺失，容易造成当年检查项目冲突或是安排对外部审计检查过的项目相同年份进行监督检查。

（二）日常监督检查尚未真正开展

缺乏大数据平台支撑，尚未设置预警规则、指标和标准，没有明确数据平台监控内容、数据来源及处理机制，导致日常监督检查往往是纸上谈兵。业务管理机构往往由于人员少、工作多等原因，没有切实开展日常监督。在资金分配安排时未将申报人、申请内容等具体事项逐一核实，导致事后监督和外部审计中发现虚报冒领等大量问题。项目批复资金下达后，由于没有实时监控资金使用情况，往往出现问题也不自知，在事后检查中发现只能进行处理处罚，但往往造成资金使用情况未能达到预期效果。

（三）专职监督机构监督手段滞后

1、项目检查计划制定、对象选取程序复杂。专职监督机构按照年度工作计划开展某项检查任务时，需要通过查前调研提前制定检查方案，确定检查重点，选取重点检查对象，制作资料清单等查前准备工作。基于大数据平台的缺失，专职机构往往采取选取一两个检查范围内的对象，对其进行摸底调研，了解资金管理使用情况、制度规定、是否接受过其他审计或检查等内容，在查前调研的基础上制定检查工作方案，选取被查单位。但这种方法一是受查前调研对象选取的限制，对检查内容的熟悉和了解程度受查前调研影响，容易出现查前调研的疏漏，无法确保检查方案的质量。二是对被查单位的资金事前审批和事中使用情况无法全面掌握，在选取被查对象时，不能有的放矢。三是查前调研时，往往发现该项目已被其他部门审计或检查过，但由于检查文件已经下发，仍要对已经接受过审计的事项进行检查。有的重点项目、重点部门，如县级水利局、农业局的农田水利资金，经常县里查、市里查、省里查、国家查、财政查、审计查、专员办查，不同部门同时查、不同部门接连查，导致有的被查单位需要协调不同检查组的看账时间，有的单位前几年度的财务资料整年在各个检查组里接受检查，极大地影响了政府工作效率和政府形象。

2、项目检查采用传统手段，效率不高。对财政内部各处室、下属单位进行内部监督检查时，由于大数据平台缺失，被查对象的内部控制制度、资金管理办法、专项资金指标、归口管理部门预算编制执行情况，不能全面及时获取，同类项目、单位不能进行比对分析。开展外部监督检查时，无法实现对检查项目计划、执行、总结报告、处理处罚文书、处理结果反馈、档案资料管理等的信息化管理。检查手段落后，检查主要靠手工查看账簿、报表、凭证等，无法实现数据分析、重点核查的检查方式。总的来说，就是没有大数据平台提供完整的被查对象信息，无法对业务信息进行综合分析，影响检查工作效率。

（四）监督检查成果利用率低

1、重检查、轻整改的问题普遍存在。目前专职检查机构仍存在重检查、轻整改的现象。一方面，由于年度检查计划安排较满，年中临时布置的工作，专职检查机构全年一直忙于开展检查工作。另一方面，由于不同的人负责不同的检查项目，缺乏利用专人对本机构全年检查项目进行汇总、追踪，没有大数据平台实现监督检查过程的信息化管理，也大大增加了追踪整改落实情况的难度。现场检查结束后要求单位在规定的时间将整改情况报送，但对于单位是否报送，整改是否到位则往往没有作为重点工作来做。

2、检查成果利用率低。虽然目前出台的专项资金管理办法中大多提到将审计、财政监督等检查结果作为财政专项资金申报和分配的参考。但由于规定不细化，导致该类规定往往形同虚设。业务管理机构在分配资金时，没有对资金检查情况进行对比核实，并未将检查结果作为分配依据。

财政监督在保证财政资金和财政干部双安全的基础上，要发挥自己贴近基层的优势，搜集材料认真思考，提出完善管理的意见建议。这需要大量的检查资料作为基础，但检查工作往往采取重点抽查的方式，不能对全部单位进行检查，所取得的资料往往不全面。没有大数据平台检查结果不共通，影响政策建议的完整性。

四、大数据与财政监督工作的思考

大数据背景下对数据的统计和分析要求，为财政大监督的工作方式方法提供了新的思路和模式。

（一）专职监督机构在统筹财政监督年度工作计划时充分利用数据平台，构建年度监督体系

专职监督机构人员充分利用大数据平台，加强对财政各项业务的掌握，加强对下级财政、基层财政管理情况的了解，能够熟练运用数据平台搜索数据、分析问题，能够认真思考、勤于总结数据平台使用中的缺漏，及时反馈给领导和相关信息部门。

在此基础上，专职监督机构牵头制定年度计划时结合财政五年规划、当前省委省政府和财政自身的中心工作，统筹谋划专职机构自身和业务管理机构的年度监督工作计划，指导下级财政监督部门工作计划的编制。同时考虑同级外部审计部门当年工作计划和往年工作成果，原则上不与外部审计检查项目和项目年度相冲突。业务管理机构高度重视监督检查计划的制订，按照专职机构的指导认真谋划。开放关联机构申报计划的查询权限，业务管理机构能够及时互通，确保计划围绕服务大局。

（二）在实践中梳理，完善日常监督的数据化，加大日常监督工作力度

进一步明确日常监督的主体和步骤，强化日常监督责任。加强业务管理机构内部控制，梳理权责清单。对本机构每一类管理的资金通过内部制度的形式列清日常监督责任人和日常监督工作机制。依托大数据平台，业务管理机构对项目的申报对象是否虚假申报、是否重复申报、是否超标准申报设置预警规则、指标和标准，把好项目审批关。对项目绩效目标完成情况、执行进度、资金使用方向、是否进行投资评审、政府采购等财政管理程序内容设置预警规则、明确监控内容、数据信息的来源以及处理机制。通过大数据平台及时发现问题，进行核实，提高财政资金的安全性。依托大数据平台，对对口服务的政府部门基本支出情况进行纵向和横向比较，纵向比较同一部门连续年度资金使用规模、对象等内容，横向比较同一类部门间的资金使用规模、对象等内容，及时发现异常情况进行进一步核实。

专职监督机构同样依托数据库，除按照分工对部门基本资金和项目资金开展日常监督外，还要对下级财政总预算、执行、决算，以及内控制度建立情况进行日常监督。同样采取横向比较、纵向比较等方式，同时设置预警规则、指标和标准，明确监控内容、数据信息的来源以及处理机制，对下级财政管理情况进行日常监督。

（三）与时俱进，利用数据平台提高监督检查的针对性，提高工作效率

充分利用数据平台实现专职监督检查机构与被查单位的信息对称，减少向其他部门索要资料信息和现场检查的时间，减少传统查账方式的局限，加强工作的针对性，从而提高工作效率。

专职监督检查机构根据年初工作安排在开展其中某一项检查项目时，可通过数据平台充分收集该项资金或单位的政策法规、文件领导批示、申报资料、资金管理使用资料、已接受过的审计报告等内容。明确检查项目的重点和难点，有针对性地现场查看，制作检查方案。在确定被查对象时，可尽量选择未被其他部门审计过的单位，或虽被审计过但与本次检查年份不同的单位，防止对同一年度的同一事项重复处理。

专职监督机构在开展内部监督检查时，利用数据平台了解被查对象的内部控制制度、资金管理办法、专项资金指标、归口管理部门预算编制执行情况等内容，尽量减少向被查对象索要资料，防止因为检查对象不配合，提供资料较慢，从而影响检查进度。开展外部监督检查时，利用数据平台对比、分析等功能，提高管理工作效率，逐渐从手工查账为主到手工查账为辅转变。

（四）在数据平台的支持下实现检查成果充分利用，提升检查视角的广度和深度

专职监督机构指定专人落实处理处罚单位的整改情况。利用数据平台，将处理处罚单位的相关事项在平台上设置整改期限，及时追踪被查单位是否整改。对于已经整改的单位，专职监督机构将整改资料上传至数据平台；对于即将到期未整改的，专职监督机构采取各种措施督促整改；对于拒绝整改单位，通过数据平台通知该单位的对口业务管理处室或分配专项资金的处室，做好预算安排和资金分配。

同时，数据平台中对于其他部门审计出的问题和整改的情况，可以作为财政监督工作的参考。一是检查同一项目时，可以选择未被审计过的单位进行检查；二是检查曾被审计过的单位时，关注该单位以前年度审计时存在的问题，梳理本次监督检查的重点，有的放矢地开展检查；三是在检查中发现的问题，可以引用其他审计结论进行分析论证，提出针对性强、可操作性强的意见建议，服务财政中心工作。■

（作者单位：河南省财政厅监督检查四处）

1.姚冬香.2013.大数据时代地方财政审计信息化建设面临的困难及建议[C].江苏省国家审计信息化专题研讨会论文集。

2.李丹.2014.从大数据到大监督[J].财政监督，21。

3.陈周.2014.大数据时代财政监督和专员办工作转型的思考[J].财政监督，5。

4.蒋志金、李洪孝.大数据引领“智慧财政”——湖南省娄底市财政信息公共平台建设探索[OL].中国财经报网,2013-11-14。

5.高维国.2013.大监督理念下的财政监督方式方法创新研究[J].财政监督，18。