政府预算管理与监督中的大数据思维

●赵术高 李珍

政府预算管理与监督中的大数据思维

●赵术高 李珍

编者按：大数据不仅给社会经济发展带来了巨大变化，更对政府管理方式提出了巨大的挑战。去年国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》，同时“十三五”规划纲要提出“实施国家大数据战略”，今年两会《政府工作报告》要求建立“互联网+政务服务”模式，显然，大数据浪潮席卷而至。现代财政制度离不开“智慧财政”，财政监督更要与时俱进，主动迎接大数据带来的挑战。大数据时代下，财政监督如何抓住契机，开拓创新，构建新的监管方式？本期专题围绕“大数据时代下财政监管方式探索”展开探讨。

大数据基于整体、相关性和高效率的信息处理技术与理念，将有效缓解预算管理与监督中的信息不对称，因而可以极大地提高预算监督绩效以及绩效预算的精准性，并对预算监督理念、综合绩效预算乃至国家治理现代化产生积极影响。本文还提出了做好大数据应用的技术与系统建设、体制机制以及组织保障等方面提出了以大数据实施政府预算监管的基本政策构想。

大数据 预算监管 国家治理

2015年9月国务院出台了《促进大数据发展行动纲要》，大数据正式成为我国的国家发展战略。今年政府工作报告再次提出“促进大数据、云计算、物联网广泛应用”，明确要求大力推行“互联网+政务服务”、“加快破除体制机制障碍”，进一步优化公共服务改革。伴随着社会经济的迅猛发展，现代政府职能越来越宽泛，政府公共预算支出的范围和数量日益膨胀。公共预算交易频次与交易类别的急剧增长使现代公共服务生产与供给面临更为严重的信息不对称、不确定性和机会主义风险。鉴于大数据在缓解信息不对称、降低交易费用方面的巨大价值，在政府公共预算管理与监督中引入大数据思维就成为应有之义。

一、大数据的内涵

所谓大数据（Big Data），不仅指信息数据的数量大，也指种类多，它囊括时间与空间、现实世界与非现实世界的所有方面的信息，且信息一经产生即被网络采集并能即时传播到凡有网络终端的各个地方，可以随时保持动态更新。大数据处理的三大基本原则：要整体不要抽样，要相关关系不要因果关系，要效率不要绝对精确，它可以从众多的信息源中集合出价值巨大的信息资源。首先，要整体不要抽样，“样本=整体”，大数据可以克服传统抽样统计的系统性误差和抽样误差。其次，要相关关系不要因果关系，要效率不要绝对精确，这是基于贝叶斯公式原理处理大数据的基本逻辑。好比淘金，我们不需要对每一粒砂砾（抽样）进行仔细辨别它是否是金沙（精确性），而是在众多的砂砾（整体）中沉淀出质量最重（相关性最强）的金沙。

大数据对克服“信息不对称”这个伴随社会分工产生以来的巨大魔咒的巨大价值已被逐渐运用到几乎所有的社会经济领域。奥巴马政府提出的“数据资产”理念形象地阐明了大数据的巨大价值。所谓资产，用会计学概念来解释即是，能带来未来经济利益流入的资源。大数据可以降低或最大程度上克服信息不对称从而节约交易费用，提高经济效率。大数据基于整体、相关性和高效率的信息处理技术与理念，将有效缓解预算管理与监督中信息不对称的作用，进而抑制政府公共服务供给中多层委托—代理关系的道德风险、逆向选择和机会主义，实现激励相容与预算约束刚性，提高公共财政支出效率。

二、以大数据思维提升预算执行效率和监督理念

（一）以大数据改善传统预算监管的执行效率

传统的预算监管主要基于以抽样审计为基本理念的风险控制。它通常依赖监管主体的经验判断，寻找可能的风险点，再根据风险程度予以不同的风险关注，并以抽样审计作为落实风险控制的主要方式。但它存在以下固有缺陷：第一，抽样审计监管理念必然因抽样而存在抽样误差和系统误差；第二，风险点的把控可能因监管主体的主观经验判断而存在风险，甚至可能存在监管者“被俘获”问题；第三，面对全国庞大的政府公共预算收支规模和经济事项发生的高频率，抽样审计成本高且抽样的典型性时常很难满足；第四，因监督成果反馈到预算决策与预算执行纠偏程序复杂，监督成果利用率不高。

大数据着眼于整体而非样本，要效率而非精确的基本理念，将大大提高预算监管的执行效率。第一，可将监管方式从繁重的样本抽查与现场工作转向整体和非现场方式，克服抽样的随机性和即兴性，从整体的低密度价值信息中迅速整合高价值信息数据，既节省人力成本又降低样本抽查的效率损失，获取预算监管整体信息；第二，大数据技术的应用能够极大提高信息传递的时间与空间距离，能及时发现风险并提早采取行动，同时监督信息能被及时反馈，提高监督成果的及时利用；第三，大数据能将预算监督与管理成果资源形成知识积累，为后期预决算管理形成一整套风险识别、决策和绩效评价标准，前瞻性的风险识别克服了人为经验的主观性。

（二）以大数据全面提升预算监督理念

利用大数据技术推进预算监管将带来更深刻的价值理念革新。一是信息跨时空的及时传递打破了预算管理流程间的界限，既可以缩小多层级的科层式行政体系障碍，使预算管理组织扁平化进而拓宽预算管理的幅度。二是归并、缩减预算管理职能环节，打破预算决策、执行、监督间的界限，缩短业务流程链条。三是可以实现对预算管理流程中所有风险的俯瞰，能有效识别整个业务链条上可能的风险点及其危险程度，进而优化业务流程再造，将预算监督内生于预算管理全流程。四是为绩效预算提供各类支出标准、风险分布等，既可以极大拓展预算监督管理的广度和深度，为预算决策提供全局性、前瞻性的高价值决策咨询，及时修正预算决策的精准性和科学性，又能使预算管理流程始终处于动态优化的过程中。

仅以当前的国库集中支付为例。原有预算资金支付链条包括各级政府、各级部门和项目单位，支付环节多，机会主义风险大，监督成本也大。实行国库集中支付后，预算资金直接从国库到供应商和居民，实现了支付单一环节，直接越过了科层式行政体系的障碍，缩短了原有支付流程链条，降低了可能存在的风险和交易成本。同时，国库集中支付系统能够实时发现预算执行偏差，财政部国库集中支付中心在近年来通过系统筛选就发现大量的违规线索并及时反馈给相关预算业务司局。预算决策、执行和监督各职能逐渐融为一体，更进一步，随着大数据技术的发展，今后可在对国库集中支付系统所积累的数据深入挖掘的基础上，综合利用社会经济各领域的信息数据，在系统中实现风险的自我预警等。

三、以大数据提升绩效预算水平

（一）以大数据提高绩效预算的精准性

绩效预算是一种结果导向型的预算管理模式和理念。由于信息不充分，预算绩效很难衡量，2015年财政部出台了一个相对粗放的绩效指标评价体系建设的指导性意见，目前绩效预算仍处于探索阶段。当前的预算监管事实上主要集中于预算收支管理程序合规性与预算资金安全性的层面，预算绩效的衡量则主要依据相应领域专家的经验性评价，绩效预算的精确可靠性太差。与一般企业组织相比，因环境不确定性更大、激励相容更难实现，政府公共预算监管中存在更严重的信息不对称与更高的交易费用。大数据技术在提升预算监管效能的同时，不断积累监管信息知识并建立起规范科学的预算绩效指标体系，能有充分的事实依据来精确衡量作为受托人的行政官僚体系的努力程度和工作绩效，提高绩效预算的精准性。并且，由于大数据技术的应用能在有效降低政府预算管理中的信息不对称和不确定性的同时有效抑制机会主义，公共服务生产与供给中的激励相容和约束都成为可能。

（二）以大数据实现综合绩效预算

综合绩效预算是由政府公共预算本质所决定的。与一般企业利润最大化的单一组织目标不同的是，政府公共服务的生产与供给需要同时实现多重目标。它既要考虑经济效益，还要考虑社会效益；既要追求公平正义，还要追求效率，这就需要实行综合绩效管理。但综合绩效管理在信息匮乏时代几乎是不可能的事情。较早实行绩效预算管理的英国、新西兰、美国等国家，也主要基于“成本—收益”原则的可量化经济目标作为绩效预算管理的主要内容。首先，在这些多元化的职能目标中，有的目标甚至无法量化或以具体的指标来衡量，连设定绩效目标都困难，更遑论绩效评价。其次，有些目标还时常是相互冲突的，这需要在众多目标中寻求一个最佳的绩效点，使各目标综合度最高，传统的绩效预算同样也难实现。以教育投入的绩效为例，因教育涉及劳动力素质的提升，并对技术创新、产业结构升级、国家综合竞争能力、收入分配、社会公平正义等不同宽度和广度的多元化目标，这些目标有的可以量化，有的不能量化，甚至技术创新等目标可能会与收入分配、社会公平正义等目标存在冲突。要准确衡量教育投入的绩效，既要综合多个目标统筹考虑，还要合理确定非量化目标的综合因素，显然需要实行综合绩效管理。

基于“要相关不要因果、要效率不要精确”的基本理念，舍弃单一事件因果逻辑和精确的数量关系，转而从海量的低密度价值数据中，通过高效率数据处理，根据具体绩效目标表现与多目标的相关性（贝叶斯概率），通过公共服务项目单一目标与众多的社会经济指标的相关概率来实现对传统非量化目标的量化，以及通过多元化相关性数量特征，寻求多目标的最大公约数，从而实现综合绩效预算管理。

（三）以大数据助力国家治理现代化

国家治理现代化要求打破传统的层级分明的、金字塔式的社会结构，在尊重普遍的独立性和合理利益的前提下，政府、私人部门、第三部门成为平等、协同、合作的行为主体。政府治理、市场治理和社会治理构成国家治理的三个次级体系。由于政府既是政府治理的主体，也是市场治理、社会治理的主导者，三个级次的治理都有政府的公共职能。

在现代经济社会，早已形成了政府、私人部门和第三部门在内的三元混合经济，以期克服市场失灵和政府失灵，实现多种资源配置方式的优化组合。因此，从社会产品和服务的生产和供给角度看，国家治理的三个体系构成社会产品和服务的供给途径，它本质上是整合三个级次的资源配置，实现所有级次的资源配置集合效应，实现全社会公共利益的最大化。政府既是公共服务生产与供给的资源配置者，还是社会生产资源配置的治理者。

财政是国家治理现代化的基础和重要支柱。从广义上讲，现代预算制度体系是国家治理现代化的一个侧面。规范统一、透明公开、绩效导向是现代预算制度的核心要素。大数据技术的进一步发展对资源配置具有积极作用，一方面，借助网络和大数据，不仅提升预算监管绩效，优化公共资源配置；另一方面，还能充分发挥社会民主监督作用，真正使全社会所有行为主体都成为国家治理的平等参与者，促进全社会资源优化配置。

四、应用大数据实施政府预算监管的基本构想

构建政府预算管理和监督的大数据应用机制体系不是一蹴而就的事情。就我国现实情况而言，大数据乃至一般的信息化进程都还非常滞后。与预算管理和政府治理相关的信息系统建设进展缓慢，数据采集与分析技术远未达到大数据技术要求，思想观念与相应的制度建设落后，信息的充分收集与共享机制不健全，“信息匮乏”与“信息孤岛”普遍存在，面对大数据时代的来临准备不足，尚未建立全新的政府预算管理和监督的模式与理念。

真正树立政府预算监管和国家治理的大数据思维，要从以下几方面着手：

（一）做好大数据的技术准备和系统建设

目前我国已经基本具备大数据所需的硬件技术，拥有世界一流水平的处理器，但数据采集与存取、基础架构、数据处理、统计分析以及数据挖掘方面的技术离大数据思维的要求还远，需要加快相应的技术发展进程。加快财政、税收、金融、社保等所有公共行政管理部门的专业信息管理系统建设，建设规范统一、相互融通的政府信息管理系统体系，并指导建立规范统一的各行各业信息管理系统建设标准。

（二）构建与大数据应用相适应的体制机制，做好大数据技术的“价值挖掘”

应以国家制度建设的高度建立起从数据采集、共享、应用等方面的大数据管理机制体制，打通政府公共职能部门间、政府与社会间的信息通道，加快推进预算管理大数据应用并不断完善，充分“挖掘”大数据在预算监管乃至社会经济中的巨大价值。事实上，与社会繁杂无序的数据不同，政府可以有目的地规划公共预算大数据的发展，尤其是在前期数据采集标准与格式、基础架构等方面，制定统一的技术标准等，提高未来数据使用的便利性和降低加工难度。对社会各类信息数据应通过立法，在保证其隐私权的基础上，建立独立的第三方国家数据库，并建立国家层面的网络数据信息安全法律制度体系。

（三）建设与大数据应用相适应的组织保障

随着大数据技术的广泛应用，大数据信息管理将成为所有组织运营的重要保障职能。大数据信息保障部门应成为在公共职能部门中的正常组织架构。比如，从信息的角度理解，财务信息也是一种信息数据，财务核算与管理也就是财务数据的生产、收集与管理，当前几乎所有的经济部门都建立了财务保障部门，当然也有必要建立专司大数据信息管理的保障部门。事实上，很多经济部门也都建立了信息部门。这也应是大数据带来的组织重塑的表现之一。有职能就得有岗位和人才，兼具大数据管理技术和相应专业管理技能的综合人才培养也应纳入国民教育体系。■

（作者单位：财政部驻重庆专员办、人民银行重庆营业管理部）

1.维克托·迈尔·舍恩伯格（著）.盛扬燕、周涛(译).2013.大数据时代[M].浙江人民出版社。

2.马骁、周克清.2016.国家治理、政府角色与现代财政制度建设[J].财政研究，1。