中国自由贸易试验区启动试验以来的思考

◎ 佟家栋



中国自由贸易试验区启动试验以来的思考

◎ 佟家栋

摘要：中国自由贸易试验区是中国深化改革扩大对外开放、迎接更加高水平的国际开放要求的战略性举措。本文对中国自由贸易试验区建立的背景、启动以来取得的成绩以及遇到的问题进行分析，并提出了中国自由贸易试验区调整的相关建议。

关键词：自由贸易试验区 自贸区 改革

2013年9月29日，中国第一家自由贸易试验区在上海浦东挂牌。2014年12月12日，中央政府又批准了广东、天津和福建设立自由贸易试验区，上海也相应扩大了自由贸易试验区的面积。第二批的三家也在2015年4月21日同时挂牌，以表达中国政府坚持深化改革和坚定不移对外开放的决心。在第一批实施近两年、第二批也运行了将近6个月以后，尽管中国自由贸易试验区取得了一定的成绩，甚至产生了示范效应，但也存在许多需要解决的问题，需要我们冷静思考。

一、自由贸易试验区为什么叫试验，为谁试验

长达37年的改革和开放，带来了中国高速（平均）的经济增长。中国成为世界第二大经济体，取得了对外贸易总额全球第一、出口全球第一的骄人成就。然而也应该看到，中国经济改革所带来的多方面的“红利”在递减，并且由于市场经济改革不够到位，还显示出某种经济扭曲的情况，如国有经济的过度垄断，政府干预累积下来的过剩生产能力，传统经济由于要素优势递减导致的竞争力下降，而我们新的国际竞争优势未能接续到来。从国际经济环境看，金融危机及其恢复乏力带来的，以重建国际经济新秩序为战略目标的欧美国家，试图建立新的以维护和保护发达国家经济利益的秩序，特别是美国以TPP和TTIP为具体内容的区域经济一体化战略思路，试图实现发达国家的利益在新经济形势下的诉求。这些区域一体化组织的建立，将对中国经济的发展与开放带来许多新的挑战，特别是排他性市场对中国的歧视性限制，将大大改变中国借助经济开放，特别是贸易和投资双向开放的外部环境。对此，中国的对策是，积极参与中美投资协定谈判，接受准入前国民待遇加负面清单的投资管理方式，实现相互直接投资的自由化。准入前国民待遇和负面清单的实施意味着中国政府承诺，对待本国企业和对待外国企业要在投资管理领域一视同仁。然而，已经习惯了不够完善的市场经济环境的中国企业，可能难以承受来自外部竞争的压力。因此，划定一块区域，设定一个贸易自由、投资便利和金融自由化的国际标准营商环境，测试一下中国经济由于国际经济环境变化所带来的外部压力，如果在这一区域试验成功，那么就可以推广到全国，如果难以承受压力，那么就需要在小范围内采取一定的防御措施。从这个意义上说，中国建立自由贸易试验区所要试验的是更加自由的贸易环境、更加便利的投资环境、更加自由化的融资环境下，中国经济面对的可能压力及其相应的影响。因此，尽管自由贸易试验区分别设立在上海、广东、天津和福建，但是，它们只是国家选择的试验田，它们承担着为国家开展试验的艰巨而光荣的任务。如果说，他们是要自己设计、中央指导，也仅仅因为设定的四家自由贸易试验区要根据自己在特定的地理和经济发展环境下，扮演不同的“实验室”或“样本”。因此，中央政府和各个相关的部门才是推出这个试验的主导者！从这个意义上说，中央政府及其相关部门，在很大程度上要创造更多的条件，包括调整政策和法规服务于这种国家试验。然而，各自由贸易试验区在实践中感受到的是，中央各部门从自己的既有权限出发，控制或限制“测试”所需要的“试剂”，特别是，当这种测试需要各个相关中央部门提供相互联系、且多部门出台组合政策才能产生预期效果时，这种“组合试剂”可能难以形成，原因是，“组合试剂”中缺少来自某个部门的元素或给予元素的剂量不够。在我们考察中国自由贸易试验区政策出台的配套性或系统性时，普遍存在着“组合试剂”的“缺斤短两”现象，从而使各自由贸易试验区的试验难以落地，中央政府的总体方案难以在整体上落实。似乎这种试验是各地方政府在向中央要政策，而不是中央委托四个“试验田”为国家做实验。这种关系上的倒置严重影响了四大自由贸易试验区大胆试验的积极性和创造性，甚至不能复制国际标准的自由贸易区所应有的基础制度和政策。

二、是开放试验还是改革试验

从四家自由贸易试验区的总体方案看，自由贸易试验区的试验一方面是政府职能转变，从事前审批向事中、事后监管转变，从而更多地发挥市场经济在自由贸易试验区内在资源配置方面的决定性作用，建立一个完善的市场经济，而不是扭曲的市场经济的营商环境，另一方面是通过贸易自由、投资便利和金融自由化创造一个完善市场经济条件下的高层次的、与国际接轨的开放环境。与对外高层次开放相比，中国更加重视一个完善的市场经济环境的转型和建设。特别重视在一个完善的市场经济环境下，政府应该扮演什么样的角色，关心如何从一个市场经济的部分参与者变成一个裁判员或秩序的维护者、监督者，如何实现这种转型过程，并且能够带来经济的制度改革红利。这是因为，我们改革37年了，但是政府和市场之间关系的问题还没有从根本上解决。另一方面，作为自由贸易试验区，这种试验又必须是一个贸易自由、投资便利和金融逐步自由化的典型自由贸易区建设的试验。这就需要政府在贸易自由方面实现“一线放开，二线管住”，实现准入前国民待遇和负面清单，大胆探索金融领域的多方面的自由化政策。与这种相互联系，但又是两个相互区别的试验相对应，在四个自由贸易试验区，都将试验区划分为两个区域，即“海关特殊监管区”和“非海关特殊监管区”。这种划分意味着，在两个不同的区域内，一个侧重完善市场经济的试验，另一个区域侧重典型的自由贸易区的试验。由于中央和地方政府特别重视完善市场经济的试验，因此，所谓制度创新的积极性非常强，而在典型自由贸易区的试验，由于内在风险的不确定性，且没有成熟的管控风险的经验，特别是在国际金融危机和中国经济、金融不稳的情况下，典型自由贸易区的试验则是不够系统性的、不配套的、最大限度回避风险的。

由于这种情形，完善市场经济所形成的制度创新效果（从目前看）远远大于典型自由贸易区建设所带来的效果。这种效果首先是企业注册数量的增加和投资数量的增加。从完善的市场经济建设的角度看，对内资企业的吸引力非常大。首先，由于自由贸易试验区出台了一系列的措施便利企业设立、融资，以及监管简化、政府鼓励，能够带来市场效率提高，从而降低成本，能够提高效益，因而在海关非特殊监管区，甚至海关特殊监管区设立了大量的内资企业，一些企业的业务已经展开。核心问题是，从市场经济营商环境上看，自由贸易试验区内（无论是海关特殊监管区还是非海关特殊监管区）市场环境的完善程度远高于内地。因此，在实际调研中我们发现，内资企业比较普遍的看法是，在自由贸易试验区内的营商环境要好很多。真正实现了建设“改革高地”的目标，至少在朝这样一个方向持续努力。值得注意的是，内资企业比较的基础是内地不够完善的甚至是扭曲的市场经济环境，因而，它们切身感受到市场环境不断完善的积极影响，或改革高地带来的“红利”。但是，对外资企业而言，它们感兴趣的主要不是市场经济环境的完善，更多的是中国自由贸易试验区里面能否有更加自由的贸易政策、更加便利的投资环境、更加自由的投融资环境。因为对这些企业而言，它们过去生存和运行的环境就是一个比中国所要试验的市场环境更加完善的市场经济环境。对这些企业而言，贸易完全自由、投资的负面清单及其相应的可操作性、融资的便利和经营者盈利率的提高或风险的降低才是最重要的。因此，据三个新设自由贸易试验区不完全统计，在区内注册的企业和投资，内资企业占到96%，而外资企业仅占4%左右（上海自由贸易试验区要高一些，达到了20%）。这样的结果，与我们过去两年或半年工作的导向是高度一致的。换句话说，由于中央和地方政府更加重视完善市场经济的工作落实，且风险较小，出台政策更坚决，甚至有多种制度创新，落地也比较迅速，效果也自然好。但是，在典型自由贸易区建设方面，制度创新、政策出台，配套和协调都存在这样或那样的问题，导致对外开放的自由贸易试验区的吸引力明显不足。此外，我们普遍认为，从完善市场经济的角度出发，或从改革的角度出发，政府出台的制度或政策必须是一视同仁的，没有任何差别待遇可言，只有这样，才能创造一个公平竞争的市场经济环境。但是，从典型的自由贸易区的建设方面看，要使贸易自由、投资便利和金融自由化相配套，必须引进国外经营者，特别是金融、外汇等方面的离岸业务或离岸市场，而要建设这样的市场，新兴市场必须提供给金融机构、投资者等以风险补偿或较高的收益率。在中国经济处于下行压力之下，我们难以用中国市场潜力或市场的现实需求吸引国外投资者或经营商，再加上中央政府有关部门担心开放可能带来的风险，政策的配套难以实现，从而使典型自由贸易区建设的政策法规难以落地。因而，在海关特殊监管区和非海关特殊监管区分类下，在完善市场经济建设与典型自由贸易区建设的双重目标下，出现了“改革高地”与“政策洼地”在形式上的对立。实际上，改革高地和政策洼地没有什么根本的矛盾，特别是在我们将自由贸易试验区划分为海关特殊监管区和非海关特殊监管区的条件下，在非海关特殊监管区，我们更多地是实现“改革高地”的目标，而在海关特殊监管区实施“政策洼地”的目标，以便与国外类似区域相竞争，吸引更多的业务内容转向中国的各自由贸易试验区。一旦改革比较完善，开放压力也比较小时，我们可以将两个区域逐步打通。在这里，效果才是我们改革和开放的基本目标。

三、自由贸易试验区的试验效果与测度

中国实施自由贸易试验区的战略是要效果的。这种效果主要体现在，首先是政府职能的转变。通过在自由贸易试验区的试验，能够探索出一个正常而完善的市场经济条件下政府和企业的关系。我们设想的“看不见的手”和“看得见的手”协调配合，最大限度地配置经济资源，取得最好的经济效率的社会主义市场经济环境，或国际化、法制化的国际营商环境基本建立起来，且逐步推广复制到全国，至少辐射到周边地区，这是制度创新的效果。其次，产业集聚或产业升级的效果。中国经济在经历37年的改革开放和高速经济增长以后，传统产业的发展已经没有空间，需要我们的产业转型升级，我们的试验要能够为此找到一条路径，如何在发挥资源有效配置的市场经济条件下，产业结构主要通过市场的力量实现转型升级，而主要不是政府干预。第三，我们的试验要尝试在一个完善的市场经济环境下，形成企业或个人自主创新的动力和压力，以便使科技创新、新产品和新产业的创新更多地来源于市场力量，而不是政府的力量，尽管政府在科技创新中仍然扮演重要角色，但是在科技创新及其成果转化方面，企业和个人的积极性和自主性具有决定性的作用。这是一个国家的活力，是核心竞争力的重要方面。在中国深化经济改革的过程中，这些试验都是非常必要，也是非常紧迫的。因为外部环境不允许我们单纯享受经济全球化，中国更多地要以一个市场经济的高标准融入经济的激烈竞争中，甚至肩负着全球经济引领者的任务，推动经济的全球化和一体化。因此，一方面，我们要加快深化改革的步伐，不仅要在“试验田”试验，还要在全国逐步推广和复制。从自由贸易试验区对外开放的试验上看，也是需要看效果的。这个效果是，在贸易自由方面，能否建立管理高效快捷、通关便利的进出口平台，以便在国际贸易领域不仅在量上占优，在运营质量上也占优，从而使中国真正成为贸易营运的强国，从运营上挖掘优势，从运营上强化优势。因此服务及其服务体系是非常重要的。同时，在投资便利化方面，准入前国民待遇和负面清单管理成为我们投资管理的主要体制模式，从而政府将从控制转化为服务，从事前管控转变为事中、事后监管和服务，其中既包含投资管理制度的调整，也包含政府职能的转变。既改变管理模式，又要有效防控风险。从金融自由化的角度看，一个致力于人民币国际化的大国，一个致力于参与全球金融秩序乃至国际经济秩序改革和建设的国家，首先应该是更加开放的，但是，这绝不是意味着我们盲目开放，而是要在渐进开放中积累金融自由化的经验，不致在开放金融的过程中，承担过大的风险，甚至难以管控。但是开放本身又要求，我们必须借助外国的金融机构的经营经验为自己提供示范。为此要通过一系列政策优惠，使外国的金融机构或企业看到可能的风险补偿，看到可能的额外利润或利益。没有这些政策，难以吸引到这些金融机构，也就无所谓金融自由化的效果。我们前面关注的效果主要是从质的方面或制度层面所期望得到的，然而，任何的经济战略或经济政策，最后的效果还是要归集到经济利益或经济效果，或者说是定量的效果。

在定量效果的衡量上，也有一些值得我们思考的问题。首先是效果的内容要明确。这个效果也应该是因为自由贸易试验区实施所产生的效果。在中国经济改革和开放的过程中会有多个因素影响到特定的指标，只有我们科学地分离出特定因素影响产生的效果，才能客观估价政策或制度的效果；其次，这种效果的加总要有一个时间严格起点，以便对比。在现实中，由于我们很难区分时间起始，又希望多报出一些成绩，以便有更好的宣传效果，因而我们的自由贸易试验区总是希望报一个起始时间点比较模糊的总量或绩效，因而影响我们对自贸区评估的因果关系，甚至得出有偏误的推理或结论。第三，效果数据使用的科学性。在评价自由贸易试验区战略实施的效果时要特别注意某种政策或措施与一些指标之间的关系，有些是直接的因果关系，还有一些属于间接的，甚至是无关的。第四，一些政策或制度的效果不可能在短期内出现，它需要一定的时滞，因此，在我们评估绩效时不要急于求成，将未显现的效果说成是没有效果，而盲目下结论，这是缺乏科学性的表现。总之，对自由贸易试验区产生效果的考察非常必要，也是需要严格科学性的。

四、中国自由贸易试验区的调整建议

应该说，中国自由贸易试验区是中国深化改革扩大对外开放，迎接更加高水平的国际开放要求的战略性举措。在经历了近两年或近三个月的试验以后，我们需要明确三个问题。首先，中国自由贸易试验区的试验是四大自由贸易试验区在为国家做大胆的尝试，它关系到中国建设一个完善的市场经济体制。因此，中央政府主导的同时，一定要为自由贸易试验区的试验提供大胆试验的“试剂”，没有“试剂”的试验就是无源之水、无米之炊！尽管完善的市场经济在中国还是需要探索的，但是改革和实验本身就是走前人没有走过的路，尝试以往文件中没有过的内容和规定，否则也无所谓制度创新或改革了。因此，自由贸易试验区试验中，中央政府和部门是主导，甚至是主体，地方政府是载体是实验室。尽管他们知道自己该做什么，但没有试验所需要的材料或试剂，是不可能做实验的，更不会有期望的效果产生。

其次，中国自由贸易试验区肩负着双重的试验任务，一方面是试验由一个扭曲的或不完善的市场经济向高标准的、完善的市场经济；另一方面，尝试建立一个典型的自由贸易区，成为中国对外实现高水平开放的模板，推广和复制到全国，为中国高水平融入世界经济进行压力测试，吸取经验和教训。因此在允许四大自由贸易区试验的同时，一定要适度允许它们试错，没有试错就不会有经验。如果中央政府各部门管控到一点试错的可能性或风险都没有，那就失去了试验的本来意义。

第三，认清自由贸易试验区试验的方向或发展的方向。我们要深刻认识到，改革开放35年，由于中国还没有建成完善的市场经济，在自由贸易区试验中，不得不首先加上完善市场经济建设的任务或试验。当我们认可这样一个方向后，就要“以协同思维处理政府内部各部门的关系，以底线思维平衡政府与市场关系，以信任思维协调政府与社会的关系”（引自某评估报告），因为，这些关系的处理方式决定着我们在实施自由贸易试验区试验时的基本原则。否则，我们还是以权力部门之间互不配合，权力部门对待非权力部门居高临下，政府对市场看住、管住为底线，对整个社会关系不放心，并且直接表现为不信任，那么，我们的市场经济关系、政府和企业的关系、政府各部门之间的关系很难实现协调，我们在政府主导下的试验就是一个“缺斤短两”提供“试剂”的试验，因而难以取得预期的效果。

第四，由于试验的效果的出现需要时间，我们需要在不同的时间段评估和收集不同的效果。由于中国自由贸易试验区肩负着两个方面的试验任务，并且在不同的自由贸易试验区又规定了特定的试验任务要完成，而且还要有复制推广的任务，中央政府希望尽快见效，以便带动中国经济近期走出下行压力期，长远探索可持续发展的道路。这种心情是可以理解的，但是，还需要有一个试验内容推出与效果要求保持高度一致的问题。否则，某些效果因果关系可能难以对称。

第五，中国自由贸易试验区的试验是以前没有做过的，我们既要坚持深化改革，又要同国际惯例接轨，学习国际经验，并参照其他先进的自由贸易区模式，将中国的自由贸易试验区建设成为更加有国际经济力和吸引力的典型的自由贸易区。

参考文献：

[1]中国（广东）自由贸易试验区总体方案、中国（天津）自由贸易试验区总体方案、中国（福建）自由贸易试验区总体方案.

[2]关于国务院发展研究中心开展中国（上海）自由贸易试验区运行一年评估报告.

[3]中国（上海）自由贸易试验区年度综合评估情况报告.

（责任编辑：卢小文）

Reflection on China Pilot Free Trade Zones Since the Implementation

Tong Jiadong

Abstract:The implementation of China Pilot Free Trade Zones is strategic initiatives to further the opening-up and reform so as to meet the requirements of more high-level international opening-up. This paper analyzes the background, achievement and problems of establishing the China Pilot Free Trade Zones, and puts forward the relevant suggestions.

Keywords:Pilot Free Trade Zones; FTZ; reform

作者简介：佟家栋，经济学博士，南开大学经济学院教授，主要研究方向：国际贸易理论与政策、国际一体化经济。

【中图分类号】F752.8

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.002