当代中国城市少数民族服务管理体系建设的实践与思考——以城市民族工作“广东模式”为中心

◎ 陈晓毅



当代中国城市少数民族服务管理体系建设的实践与思考——以城市民族工作“广东模式”为中心

◎ 陈晓毅

摘要：首先，文章在第三次至第六次全国人口普查数据基础上，归纳出近30年来广东省城市民族人口变动的四个趋势。其次，文章描述城市民族工作的“广东模式”及其以建立完善六个机制为主的经验，分析这一模式存在的三个问题并提出三个有针对性的对策。最后，作者提出完善中国特色城市少数民族服务管理体系的社会化、社区化、信息化、法治化思路及其主要措施的建议。

关键词：少数民族服务管理 城市民族工作

城市民族工作是指以城市少数民族问题为主要对象的民族工作以及与城市功能相联系的民族工作①，其重要性在城市化进程中日益凸显。经长期探索实践，我国初步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的城市民族工作格局。当前，我国正处在剧烈转型时期，各种新情况新问题层出不穷，亟须建立并完善中国特色城市少数民族服务管理体系，从根本上解决城市民族服务管理领域存在的问题。②2007年2月27日，国务院颁布《少数民族事业“十一五”规划》指出：“民族事务服务体系建设工程”是其重点工程之一，对促进各民族共同团结进步、共同繁荣发展意义重大。

本文查阅广东省近年来关于城市民族工作的档案，参考2011年和2012年珠三角城市民族工作联席会议的部分汇报材料，结合笔者多年从事民族研究掌握的调研资料和学术文献，对广东城市民族人口基本情况及特点、城市民族工作的现状，分析存在问题，提出对策建议，并阐述城市民族工作社会化、社区化、信息化、法治化的改进方向及其主要措施。

一、广东省城市少数民族人口变动趋势

2010年第六次全国人口普查数据显示，广东全省有少数民族2064954人。其中1/5左右是世居广东的少数民族，主要是瑶族、壮族、回族、满族和畲族（广东世居少数民族中满族和回族主要生活在广州和肇庆，瑶族、壮族、畲族主要生活在粤北、粤东、粤西的农村地区），其他绝大部分于改革开放后自外省进入，主要在经济发达的珠三角城市务工经商，这是广东省城市民族工作的主要对象。30年来，广东省少数民族人口数量的变动趋势主要体现在以下四个方面。

（一）30年来广东省少数民族，尤其是城市少数民族人口数量持续快速增长，是全国吸纳外省少数民族人数最多的省级行政区

据第一次至第六次人口普查数据可知，1953年至2010年广东省少数民族人口数、少数民族占总人口比例一直呈增长态势，尤其是改革开放以来的30年。1982年至2000年广东省少数民族人口数量持续快速增长，虽在2000年至2010年间增速有所放缓，但少数民族人口增长的绝对数量仍然令人瞩目。1982年至1990年广东省少数民族人口增长到192.48%（同期汉族人口增长到116.89%），1990年至2000年增长到352.13%（同期汉族人口增长到136.35%），2000年至2010年增长到167.19%（同期汉族人口增长到120.02%）。由此观之，30年来广东省少数民族人口总体呈现出快速增长态势，但现在这种增长趋势已逐渐回落。1982年至1990年广东省少数民族人口增长了约17万人，1990年至2000年增长了约88万人，2000年至2010年增长了约83万人。③尽管增速有所降低，广东仍是全国吸纳外省少数民族人口最多的省份，少数民族人口绝对数量的增长，使促进城市民族工作成为广东民族工作的主要方面。

（二）非穆斯林少数民族人口一直是主流，而信仰伊斯兰教的少数民族人口增长引人注目

广东省少数民族中，非穆斯林人口一直都占绝大多数。1982年“三普”时非穆斯林少数民族占广东省少数民族人口总数的96.28%；1990年“四普”时该比例为97.39%；2000年“五普”时为97.74%；2010年“六普”时为97.18%，其中壮族人口数量就约87万。然而，近30年来，广东省信仰伊斯兰教的少数民族人口呈快速增长态势，1990年至2000年增长313.82%；2000年至2010年增长202.72%，虽然目前增速已逐渐回落，但增速已超非穆斯林少数民族人口。④20世纪90年代中期以来，珠三角地区中国籍穆斯林呈现出如下六个特点：世居与非世居并存，非世居已成主体；精英与平民并存，平民问题凸显；“大杂居”“小聚居”并存，小聚居渐成主导；分散性与群体性并存，群体性占据主导；固定性与流动性并存，流动性相对凸显；信仰的同一性与族群的多样性并存，回族占据主导。⑤时至今日，这些特点越来越凸显。

（三）广东少数民族人口空间分布呈现进一步向珠三角及粤东地区城市集聚态势

2000年至2010年，广东珠三角地区九城市的少数民族人口呈现大幅增长的现象。其中增速最快的是东莞市，达到105.10%，即使增速最慢的珠海市也有52.66%。汕头市增加了342.89%，潮州市增加了198.05%，揭阳市增加了25.91%，其中汕头市、潮州市是2000年至2010年间广东省少数民族人口增速最快的两个城市，数据表明，全省少数民族人数呈现出进一步向珠三角、粤东地区进一步积聚的趋势。

（四）广东地级以上城市少数民族成分持续增多，文化多元化态势凸显

2000年全国第五次人口普查数据显示，广东已聚齐了56个民族。2002年9月18日，56个民族中仅缺的珞巴族落户深圳，深圳因此成为继北京之后全国第二个聚齐56个民族的城市。⑥以2010年11月1日零时为标准时点的第六次全国人口普查数据显示，东莞市继深圳后成为广东聚齐56个民族的第二个城市。综合“五普”和“六普”的数据可知，全省21个地级市2000年时平均民族成分数量为42个，2010年增加至46个，增长趋势极为明显。2012年，广州市也成为省内第三个聚齐56个民族的城市。来自全国各地的少数民族为广东带来了不同民族多彩的文化，在与岭南文化的交流中，相互吸收，相互融合，从而丰富了广东的人文色彩。

二、城市民族工作“广东模式”的主要做法及其存在问题

推进民族关系健康和谐发展，是当前我国城市民族工作面临的一个重要课题。全国各地在总结新形势下城市民族工作特点和规律的基础上，积极探索并逐步形成各具特色的工作模式，为中国特色城市少数民族服务管理体系的建立和完善做出重要贡献。“广东模式”是当代中国城市民族工作中极为突出的一种类型。

（一）城市民族工作广东模式及其主要做法

城市民族工作广东模式主要以建立健全城市民族工作的6个机制为重点，构建和完善针对城市少数民族人员的服务管理体系。

一是建立城市民族工作领导机制。省及地级以上市应成立民族宗教工作协调小组。

二是建立城市民族工作社会化管理机制。应结合实际，健全城市民族工作社会化管理机制，把管理寓于服务之中，推进城市民族工作社会化进程。与相关部门协作，建立社区管理机制，以社区为工作着力点，以出租屋管理服务中心为依托，对少数民族流动人员实施动态服务管理。地级以上市先后成立民族宗教工作协调领导小组，形成党委统一领导，统战、民族部门牵头协调，有关部门各司其职、精诚协作、共同做好城市民族工作的联动格局。

三是建立沟通协调机制。广东应与输出少数民族人员来本省较多的广西、四川、云南、新疆、甘肃、青海等10省区政府驻粤（穗）办事处每年定期举行座谈会，加强省际民族工作交流与合作；同时，还建立珠三角城市民族工作联席会议制度，每年不定期召开会议，交流经验，分析研究新情况新问题，提出对策措施，加强与少数民族输出地政府之间的联系协调，建立联系机制，双方互派联络员，负责两地之间的联系沟通，协助做好对少数民族流动人员的服务和管理。

四是建立困难帮扶机制。应认真贯彻落实党和国家民族法规和民族政策，切实维护少数民族合法权益，采取有效措施解决信仰伊斯兰教十个少数民族反映最突出的“五入”问题【“入口”（清真饮食）、“入土”（殡葬）、“入院”（看病治疗）、“入寺”（宗教活动）以及子女入学】。

五是建立矛盾纠纷应急处理机制。应随时根据形势发展变化，结合实际及时制订和完善涉及民族宗教方面突发事件应急预案，防范和处置民族方面的突发事件。同时，加大重点地区、重点部位的排查和防范工作力度，消除涉及民族因素的矛盾隐患，努力把苗头性、倾向性问题解决在基层和萌芽状态。

六是建立民族工作目标责任考核机制。应明确各级党政领导班子和主要领导的责任，确保民族工作责任到位、措施到位。

（二）广东城市民族工作中存在的主要问题

上述城市民族工作的广东模式中，还存在以下三个方面的问题，如解决不好，将严重影响到全省城市民族工作的成效。

一是城市少数民族人口信息统计各部门、各单位数据差异较大。人口数量、民族成分、来源、特性、从业情况、空间分布等基本情况只有一个大概认识，由于居住分散，主动接受管理的意识不强，流动性大，信息变化快，因而少数民族流动人口准确情况难以掌握。

二是民族工作机构建设滞后于城市民族工作的实际需要。目前广东省少数民族人口已达300余万人。可以说，广东省不仅是民族工作大省，还是少数民族人口大省。但是，由于世居少数民族人数少等历史原因，全省各级民族宗教事务部门的工作力量一直比较弱；随着大量少数民族涌入广东省，城市民族工作任务陡然增加，使得各级民族工作机构建设跟不上现实形势发展的窘境愈发凸显。

三是绝大多数街镇、社区的城市少数民族服务管理体系尚未建立健全，少数民族人口集中的街道、社区的城市民族工作力量薄弱，隐患较大。首先，绝大部分街镇、社区的城市民族工作服务管理体系尚未建立或完善，未将少数民族服务管理工作纳入基层服务管理的大网络系统，存在隐患。其次，绝大部分街镇、社区尚未建立或尚未完善少数民族流动人口信息采集机制和数据库。目前，全省各级民族宗教事务部门与人口统计部门、公安部门在建立横向协调机制后交流有所加强，但还不够深入。在街镇、社区层面未能定期汇总和交流少数民族人口相关数据信息，未能实现信息共享与动态管理；对于少数民族人员密集的社区、工厂、学校，各级民族宗教部门尚未能及时掌握少数民族流动人员的数量、民族成分、来源地、就业、生活、工作等情况。2011年底，国家民委已将深圳市列为全国12个少数民族流动人口服务管理体系建设试点城市之一⑦。广东省是否能以此为契机，建立自下而上的城市少数民族信息数据采集机制和数据库，及时掌握少数民族流动人员生产生活情况及主要动向，将会对全省今后城市民族工作的成效产生重大影响。

三、广东城市民族工作的对策与建议

做好城市民族工作是新形势下民族工作的一个新课题。广东在为流动少数民族群众服务和管理方面应进一步加强依法管理的力度，建立健全各项管理机制和制度，有效解决城市民族工作中出现的新问题、新矛盾，努力形成各族人民大团结的良好局面。

（一）分门别类，细化城市民族服务管理体系的层级要求

对于民族人口的数量、结构等情况不同的各类城市、各类社区，各级城市民族工作部门应制订分门别类的指导性工作要求和措施。如前所述，全省城市民族服务管理体系已建立了6个机制，在此机制的基础上，各城市根据具体情况进行了层级性设计。目前，全省城市民族工作大致上分为三个层级：珠三角地区的城市民族工作；粤北山区的城市民族工作；粤东、粤西的城市民族工作。

2009年，建立珠三角城市民族工作联席会议制度，整合地方力量、强化了省内城市民族工作区域合作。从穆斯林服务管理方面考察，珠三角城市应细分为三个层级：广、深、莞为第一层级（肇庆、珠海为特例）；中山、佛山为第二层级；江门、惠州为第三层级。对广州、深圳、东莞等穆斯林人数已经上万的第一层级城市来说，应建立伊斯兰教协会，当然也可通过跨区域合作方式来解决。肇庆历史上曾经为广东省世居穆斯林的主要聚居地之一，珠海是经济特区且毗邻澳门，情况都比较特殊，是穆斯林服务管理体系第一层级城市的特例。对于穆斯林人口在3000人以上的第二层级城市，如中山、佛山，如条件成熟，应尽早建立伊斯兰教协会，并根据有关规定，批准备案成熟的临时聚礼点。对于穆斯林人数在一两千人的第三层级城市，应当酌情批准成熟的伊斯兰教临时聚礼点。

粤北为广东世居瑶族和壮族集中的地域，其城市民族工作与珠三角情况有所不同。清远市、韶关市以及下属的各县（市、区）城市里都有一定比例的世居瑶族和世居壮族居住，在外来少数民族还不是很多的情况下，瑶族和壮族是该区域城市民族工作的主体。但随着双转移战略的实施和深入，外省少数民族进入粤北城市务工经商将会呈现持续的增长态势，因此城市民族工作需要及早准备、未雨绸缪。

粤东和粤西两个区域的世居少数民族都很少，外来少数民族人数也不是很多。但是，由于外来少数民族人单势孤，在这些地方生活的文化压力更大，对异文化压力会更加敏感，因而处理涉及民族因素的矛盾纠纷时尤须谨慎。

随着城市化进程和人口迁移的具体情况，城市民族服务管理体系的各层级之间会出现变动，因而在层级与层级之间，尤其是低层级对高层级的学习、交流不可缺少。

（二）千方百计，全面推进民族团结进步创建

民族团结进步创建工作是由中央宣传部、中央统战部、国家民委联合发起的全国性全局性民族工作，对国家长治久安有极为重要的意义。广东外来少数民族人口增长迅猛，导致多方不适应现象突出，加之内外环境复杂，使得创新城市民族团结进步工作显得极为迫切。

首先，要建立健全促进民族团结进步的工作机制。在民族团结进步创建活动中，要把握时代特征、突出地区特点、体现民族特色，出实招、重实绩、求实效，切实建立和完善组织领导、协调配合、困难帮扶、宣传教育、目标考核、监督检查、矛盾纠纷排查调处、表彰激励等工作机制，使民族团结进步创建活动规范化。

其次，调动各方力量，参与民族团结进步创建活动。要推动民族团结教育“三进”（进学校、进教材、进课堂）。广州市就采取了“四进”（进教材、进课堂、进课题、进脑袋）和“五抓”（抓师资队伍培训、抓营造校园民族团结氛围、抓开展丰富多彩课外活动、抓民族团结教育先进典型、抓结合民族班开展教育）等措施，推动民族团结教育进校园。

第三，充分发挥民族团结进步模范社区和民族团结教育基地的宣传教育功能。适时评选和表彰各级民族团结进步模范人物、单位、企业、团体和社区，以点带面，引导和推动民族团结进步事业健康发展。要全省统筹规划，合理布局，建立一批有影响、有特色、有成效的民族团结进步教育基地，把广州市光塔街、深圳市“中国民俗文化村”等打造成有全国影响力的民族团结进步教育基地和模范社区。

最后，要千方百计促进少数民族融入城市主流社会。改革开放以来我国规模空前的人口迁移，是促进我国各民族团结进步的绝佳机会，“各地区、各层面的民族交往无论在规模上还是在深度上都进入了一个全新的历史时期”。⑧广东是吸收外省少数民族人口最多的省份，各少数民族在广东都积极调整自身适应城市的工作和生活。⑨各职能部门应发扬全心全意为人民服务的精神，采取有效措施，引导和促进少数民族在城市里的文化适应，减少移民文化与本地文化接触的阵痛。充分调动各界，尤其是教育部门和各类培训机构的力量，开展和加强企业内少数民族员工的汉语和就业技能的免费培训，提高少数民族人员在广东城市的就业竞争力，促进少数民族劳动力的跨地域流动和顺利融入广东城市主流生活。通过政府赞助和社会募捐等形式成立“少数民族就业与发展基金”，对西藏、新疆等文化差距大的少数民族在广东省就业和创业提供帮助。对开设清真拉面店的信仰伊斯兰教的少数民族，要在保证市场公平的基础上，充分利用民族政策，为他们在办理证照、减免税负、降低门槛等方面予以适当照顾。根据广东广州、深圳、珠海、江门等地承接的内地新疆高中班和内地西藏中职班学生的实际情况，抓好预科班教学，尊重学生意愿，将部分或全部新疆班和西藏班学生插入本地学生班混合上课；承接地旅游部门要积极支持配合，免除门票，利用内地新疆班、西藏班学生参观访问本地风景名胜的机会开展民族团结进步教育活动。积极探索企业民族工作模式，尝试在尊重少数民族员工意愿的情况下，加强集体招录的少数民族员工与汉族员工之间的互动交流，在生产线上、在日常活动中多搭建交流平台和创造交流机会，促进民族之间的相互理解和认同，夯实民族团结进步的民间基础。

（三）多措并举，切实加强城市民族工作机构建设

鉴于城市少数民族人数急剧增加，民族事务机构建设与城市民族工作实际需要之间的差距越来越大，开展相关工作的人力、财力、物力相对不足的现实，可以从以下三个方面解决这一难题。

首先，各地要根据实际情况，在社会建设过程中，要将城市民族事务纳入制度设计层面给予通盘考虑，根据少数民族人口流动的实际情况适当增加民族事务部门的人员编制和办公活动经费。

其次，采取各种措施，改善民族工作机构的人员结构，提高应对城市民族工作的能力和效率。配备相应数量的、符合实际需要的少数民族干部，以便于与外来少数民族流动人口沟通联系。通过聘请专家、购买服务等方式，解决城市民族工作中碰到的难点、热点问题。

第三，各地要根据实际情况，适当增设民族类社会团体并在活动经费上予以支持，使之为各级民族事务机构分担任务和压力。

四、城市民族工作“广东模式”的服务管理体系

广东城市民族服务管理体系应在“两个共同”“三个离不开”和“五个维护”的总体要求下，借鉴全国各地城市民族工作的做法，结合本职省实际情况，向社会化、社区化、信息化和法治化方向改进。

（一）大力推进城市民族工作社会化及其主要措施

城市民族工作社会化应成为广东省城市民族工作的必然选择。民族工作社会化，就是要积极争取社会各方面力量支持和参与，以“部门推进”为主，转变为以“社会推进”为主，在大部制格局下，结合各地社会管理实际，着手搭建以县级（县、市、区）民族宗教局为主管和督导，政府各部门各负其责，街道（社区）为基层抓手和载体，社工及少数民族社会团体共同参与的工作机制和综合平台。

首先，应健全社会化管理机制。要按照属地管理、分级负责，建立公安、人力资源和社会保障、工商、城管、教育、民政、民族宗教、卫生、环保、食品药品监管等部门共同参与、共同负责的工作协调机制，推进城市少数民族人员社会化管理。二要输出地与输入地政府有关部门有效联络协调，“双管”齐下。将政府推动、政策引导和市场调节结合起来。三要各单位各部门通力合作及时排查调处涉及少数民族的矛盾纠纷，完善应急预案，落实属地管理责任，积极防范和妥善处理涉及外来少数民族人员的各种矛盾纠纷和突发性事件。

其次，健全社会化服务机制。一要发挥政府职能部门的主导作用。政府职能部门对本辖区各民族的主要诉求要有总体把握，针对性地制订出行之有效的工作方案，并积极联系协调相关部门及时落实。广东省委、省政府推动各地创新城市民族工作机制，帮助外来少数民族解决子女入学、就医、就业等生产生活困难，帮助信仰伊斯兰教少数民族解决“入土”“入口”“入寺”等问题。为清真拉面店办理证照开通绿色通道，减免税费，甚至送服务上门。各地方应从城市环境卫生管理的实际出发，通过划定摊位（地段）和时段的办法，对包括少数民族在内的流动经营者进行登记并发放经营证照，解决少数民族人员摆卖与城市管理部门之间的矛盾。各地社区服务范围要纳入少数民族事项，帮助他们更好更快地融入社区生活。二要发挥民族类社会组织的桥梁作用。民族类社会团体是党和政府联系少数民族群众的桥梁、纽带，活跃在少数民族群众和政府部门之间，在反映诉求、服务群众、协调关系、化解矛盾等方面发挥着不可替代的作用。成立社区少数民族人士联谊组、少数民族之家、民族文体活动组、外来少数民族联合会等，及时吸收少数民族流动人员中有影响号召力、有管理能力的代表人士作为成员，通过他们来引导少数民族流动人员加强自我教育和自我管理。组织丰富多彩的群众活动，广泛吸纳分布在不同经济社会组织和处于流动状态的少数民族积极参与。结合街道、社区的工作，依托社区服务中心和活动场所，如橱窗、市民学校、互联网、文化馆站、文化广场等活动阵地，利用“联手”“互帮”“共建”等形式开展民族工作，实现社区资源共享、利益均沾。对穆斯林群体，要充分发挥民族商会、宗教团体、宗教活动场所的作用。三要发挥少数民族代表人士的积极作用。利用少数民族代表人士的优势，为社区建设提供各种服务。招募少数民族志愿者，聘请合适的少数民族成员为社区特约服务员，引导少数民族参与社区公益和福利事业。

第三，健全社会化监督机制。把城市民族工作作为党政领导干部考核的重要内容，纳入社会治安综合治理和平安建设范畴，列为县（市、区）、镇（街道）、村（居）委会民族宗教工作目标任务，建立责任追究制度，加强检查考核。对发生民族方面重大问题的地区和部门要依法依规追究责任。

（二）着力推进城市民族工作社区化及其主要措施

社区是一种社会生活的共同体，是城市最基本的组成部分。城市民族工作社区化，是指在党和政府的领导下，利用社区资源，依靠社区力量，落实民族法规政策，促进社区民族关系和谐的工作思路。这要求我们要完善社区少数民族服务管理体系，对社区投入更多人力、财力、物力，壮大基层力量，夯实基层组织，强化基础工作，整合基层资源。

首先，建立健全社区民族工作管理机制。在少数民族人员相对集中街道、社区、学校、企业要建立健全民族工作管理、联络机制。一要建立健全社区民族工作管理组织网络。二要加强调查研究，提前研判重点、热点、难点问题并做好各种应急方案。

其次，建立健全社区民族工作服务机制。一要坚持“双向”服务原则（社区资源为少数民族服务，少数民族资源为社区服务），为少数民族群众知情、参与和监督创造条件，想方设法提供帮困、再就业、技术培训等服务，充分调动少数民族服务社区的积极性和创造性，为社区发展出谋划策。二要协调关系，组织活动。利用社区服务管理网络预防和妥善处置涉及民族宗教的案件事件。开展民族团结进步创建活动和民族文化体育活动，满足各族群众的精神文化需求。重大民族节日组织社区少数民族代表人士开展联谊活动，促进交流，增进共识。三要推进职业化社工队伍的建设，增强效能。职业化社工拥有专业知识，工作效率高；发生矛盾、冲突时，社工的第三方身份和专业知识，常常能起到很好的化解作用。通过民族工作社会化，政府由直接管理转变为间接管理，由微观管理转变为宏观管理，为少数民族群众提供更有针对性的服务。一是街道、乡镇通过招聘社工专业大学生的方式，充实基层民族工作力量，做实基层民族工作项目；二是通过政府购买服务，采取管、办、评三者分离形式，以标准化、专业化、项目化、职业化、本土化的管理方式，吸纳社会专业团体参与服务民族工作，拓展少数民族群众的诉求渠道，提升服务少数民族群众的水平。

第三，推进社区民族工作考核机制。要将涉及少数民族群众服务管理的内容和要求具体化、目标化、量化，作为社区综合治理的考核内容，确保各项城市民族工作职责和任务落到实处，使工作关口前移，将涉及少数民族的纠纷、矛盾和案（事）件解决在萌芽状态。

（三）尽早推进城市民族工作信息化及其主要措施

当前城市民族工作涉及的管理要素日趋增多，难度不断增大，单靠传统管理手段难以奏效。因此，建立全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的城市少数民族服务管理综合信息系统，构建城市民族工作信息化平台，提高新形势下城市少数民族服务管理的信息化水平，已成为创新城市民族工作的主要发展方向之一。

其次，破解体制难题，摆脱民族工作信息困境。改革开放以来，尤其是双转移带来人的转移，少数民族人口还将大量涌入广东。总体而言，外来少数民族与当地少数民族和谐共处，但偶尔会发生涉及少数民族的矛盾纠纷和案件事件，如果处理失当则会演变为大事件，影响民族关系，因此作为民族工作的职能部门和有较多少数民族人员居住的社区和就业的企事业单位，诸多信息需要及时沟通，应建立城市少数民族数据库、资料库，以及信息网络平台，实现关于民族、宗教的信息共享。

第三，健全调查研究机制，及时预判新情况新问题。各地政府职能部门要加强与高校、研究机构的合作，通过课题委托、专家聘任等方式吸引人类学、民族学、社会学的专家学者对城市民族工作问题进行深入研究，对新情况新问题进行预警性研判并提出应对建议。

（四）全力推进城市民族工作法治化及其主要措施

城市民族工作法治化管理是经济社会发展的必然选择。首先，加强修法立法工作，完善城市民族工作法制体系。当前我国民族立法工作中尚存在五方面问题：民族立法工作不平衡，且严重滞后；民族法律体系不配套，法与法之间衔接难；变通权行使远未到位；自治法规地方特色和民族特色不明显，针对性和操作性不强；立法技术、法律规范和立法程序不完备，缺乏法的科学性、权威性和强制性。⑩具体到城市民族工作立法领域也存在问题，主要表现在三个方面：一是立法层次较低，最高仅为法规；二是现行法规在内容规定上存在不足；三是城市民族工作法规过于笼统而缺少可操作性。其次，依法处理涉及少数民族的案件“事件”，保障少数民族合法权益。处理涉及少数民族的矛盾纠纷问题，要坚持法律面前人人平等，严格依法办事。既要依法维护少数民族当事人的合法权益，又要坚决打击一切利用少数民族身份从事违法活动和分裂活动的行为。既要坚持依法办事，又要考虑民族政策和民族感情、风俗习惯等因素，努力实现法律效果、社会效果和政治效果的统一。加强城市民族工作执法，增强执法水平，应做到以下三点：一是健全执法机构，明确执法机构的行政主体地位；二是增加工作人员，确保有足够的执法人员；三是提高执法者依法行政、依法管理的素质和能力。

注释：

①沈林、张继焦、杜宇、金春子：《中国城市民族工作的理论与实践》，北京，民族出版社，2001年版第3页。

②王成高、张勇：《民族事务服务体系建设须加快推进》、《我国的民族事务服务体系模式》，《中国民族报》2010年9月3日第06版。

③此段“四普”“五普”数据均来源于国务院人口普查办公室，国家统计局、人口社会和科技统计司编：《2000年第五次全国人口普查主要数据》，北京，中国统计出版社，2001年。“六普”数据来源于国务院人口普查办公室、国家统计局人口和就业统计司编：《中国2010年人口普查资料》上册第35页至54页，北京，中国统计出版社，2012年。

④本段数据来源于第三次至第六次全国人口普查资料。

⑤陈晓毅：《珠江三角洲中国籍穆斯林的文化适应》，载黄忠彩 总编“今日人类学民族学论丛、国际人类学民族学联合会第十六届大会文集”之何星亮、郭宏珍 主编《文化多样性背景下的宗教和谐》，北京，知识产权出版社，2012年版第184-222页。该文以《珠江三角洲中国籍穆斯林文化适应问题研究》为题于2009年6月获国家民族事务委员会社会科学研究成果奖调研报告二等奖。

⑥参阅李燕晨：《深圳城市现代化进程中的民族问题》，《南方论丛》2002年第2期。

⑦《关于增加城市少数民族流动人口服务管理体系建设试点工作单位的通知》（民办发〔2011〕102号）。

⑧马戎：《关于当前中国城市民族关系的几点思考》，《西北民族研究》2009年第1期第7页。

⑨陈晓毅、马建钊 主编：《中国少数民族的移动与适应——基于广东的研究》，北京，民族出版社，2007年。

⑩陈洪波、王光萍：《当前我国民族立法工作中存在的主要问题、成因及对策研究》，《民族研究》2001年第2期第1-11页。

参考文献：

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[3]昌家立.新时期我国城市民族工作模式新探.中国民族报,2006-07-21(6).

[4]陈洪波,王光萍.当前我国民族立法工作中存在的主要问题,成因及对策研究.民族研究,2001(2):1-11.

[5]陈晓毅,马建钊 主编.中国少数民族的移动与适应——基于广东的研究.北京:民族出版社.2007.

[6]陈晓毅.都市流动穆斯林文化适应问题及其解决之道——基于问卷调查的广州个案实证研究.青海民族研究,2010(3):1-22.

[7]陈晓毅.珠江三角洲中国籍穆斯林的文化适应.载黄忠彩 总编“今日人类学民族学论丛,国际人类学民族学联合会第十六届大会文集”之何星亮,郭宏珍 主编文化多样性背景下的宗教和谐.北京:知识产权出版社,2012:184-222.

[8]广东省统计局,广东省人口普查办公室编.广东省2010年人口普查资料.北京:中国统计出版社,2012.

[9]国家统计局人口统计司,国家民族事务委员会经济司编.中国民族人口资料（1990人口普查数据）.北京:民族出版社,1994.

[10]国家统计局人口和社会科技统计司,国家民族事务委员会经济发展司编.2000年人口普查中国民族人口资料.北京:民族出版社,2003.

[11]国务院办公厅印发:少数民族事业“十一五”规划. 2007-02-27.中国网网址,http://www.china. com.cn/policy/txt/2007-03/09/content_9252653.htm.上传时间 2007-03-09.

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[15]马戎.关于当前中国城市民族关系的几点思考.西北民族研究,2009(1):6-19.

[16]王成高,张勇.我国的民族事务服务体系模式.中国民族报,2010-09-03(06).

[17]王成高,张勇.民族事务服务体系建设须加快推进. 中国民族报,2010-09-03 (06).

[18]张志湘.共处和谐社会 共建幸福广东——关于广东省穆斯林状况的调查.广东穆斯林通讯, 2012(2):16-20.

（责任编辑：陈丁力）

Practice and Reflection on the Chinese-style System of Service and Management for Urban Minorities—A Case Study of Guangdong

Chen Xiaoyi

Abstract:Firstly, this paper sums up four trends of the urban minorities population during the past 30 years in Guangdong province based on the data from the last four census on national population. Secondly, the paper describes the six working mechanisms of the urban work concerning ethnic groups, namely, the Guangdong Mode. It also analyzes the three chronic problems of Guangdong Mode and their countermeasures. Finally, it puts forward the four long term directions for improvement, including socialization, community-centeredness, informationization and legalization, in order to perfect the Chinese-style system of service and management for urban minorities.

Keywords:system of service and management for urban minorities; Guangdong Mode on urban work concerning ethnic groups; improvement directions

作者简介：陈晓毅，法学（文化人类学专业）博士、研究员，广东省民族宗教研究院民族研究所副所长，广东技术师范学院民族学硕士研究生导师，广东省民族研究学会秘书长, 广州大学、广州市民族宗教事务局聘任的广州城市民族关系研究中心首届专家委员会成员。

【基金项目】国家社会科学基金项目“少数民族农村富余劳动力异地就业问题研究”（项目编号：10BMZ054）的阶段性成果。

【中图分类号】C957

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.010