建立预算编制执行全过程监督新机制的实践与思考——以湖南省财政监督检查局为例

●易洪海

建立预算编制执行全过程监督新机制的实践与思考
——以湖南省财政监督检查局为例

●易洪海

为促进部门预算编制的科学化和精细化，强化预算的执行力和约束力，提高财政资金使用效益，加强财政管理工作，近年来，湖南省财政监督检查局积极推进财政监督关口前移，强化事前、事中监督，扎实开展省级部门预算编制与执行情况检查，不断探索建立预算编制执行全过程监督的新机制。

预算编制财政监督新机制

一、近年来湖南省财政预算编制执行全过程监督实践概述

2013年，湖南省财政监督检查局从部门预算编制的部署环节开始介入全面检查，选择省交通厅等6家省直部门作为重点检查单位；2014年，监督检查局在前一年的基础上新增省人社厅等10家单位，在不改变原有预算编制流程、不增加省直部门预算单位工作任务的基础上，从“一上”环节介入预算编制审查，对16家省直单位进行了重点检查；2015年，监督检查局又进一步扩大重点审核范围，对26家省直单位预算编制情况进行同步监督审核，重点检查收入预算的完整性、基本支出预算的真实性、项目支出预算的合规性以及是否申报预算绩效目标等情况。在检查方式上，采取全面检查和重点检查相结合，上年度的部门预算执行与下年度的预算编制相结合，现场检查与被查单位资料送审检查相结合的方式进行；2016年湖南省财政监督检查局新选了省委办公厅等26家省直单位作为重点检查对象，这项工作已在7月份启动。

经过几年的实践，部门预算编制与执行情况检查已经成为预算管理工作的一个重要环节，在每年布置部门预算工作时，由预算处进行统一部署。在检查过程中，省直各单位和厅各业务管理处室对检查工作给予了大力支持和充分配合，及时提供有关资料。各业务管理处将监督检查局的检查结果作为其下达预算控制数和安排预算的重要依据。

通过近几年的检查发现，随着部门预算、国库集中支付、非税收入和政府采购等各项财政改革的深入推进，在大家共同努力下，部门预算的基本框架逐步建立,部门预算编制的内容、方法和程序日趋规范，预算管理不断细化,非税收入管理不断加强，政府采购规模快速增长，财务管理和会计核算水平明显提高，财政资金使用效益不断提升。

二、存在的主要问题

虽然经过多年的努力，各单位在部门预算编制和执行方面都取得了长足的进步，但通过检查发现，由于主观和客观因素的影响，在预算编制和执行工作中仍然还存在一些问题不容忽视，其中很多是共性问题，归纳起来主要表现在以下几个方面：

（一）对预算编制的重视程度不够

湖南省财政监督检查局在检查中发现，一些部门领导对预算编制的重要性认识不足，认为这是财务人员和财政部门的事，不需要过多关注。另有一些领导虽然关注预算编制，但其关注的重点是编制的预算能否为单位带来最大的利益，而不是预算本身准确性的高低。有的财务经办人员也不重视编制预算前基础资料的搜集和整理，在项目实施的中途追加或追减预算，不注重预算编制的相关事项，没有按财政部门要求的时间、程序、方法去认真地编制，影响了部门预算的编制质量。在实际工作中，编制项目预算的往往是财务部门，但具体执行部门却是相关业务处室，由于部门之间的协调配合不够，甚至出现了财务部门“闭门造车”代编项目预算的现象，造成预算的准确性较低，与实际差异较大。

（二）非税收入的预算数与实际执行数出入较大

一些部门在编制非税收入预算时，没有进行充分地调查论证和科学预测，而是采用“上年基数+本年调整数”的方法来确定，有的是依照上级指令性指标来编制，有的是按照部门领导的意志来确定，使得预算编制的结果粗糙简单，有的部门在编制预算时甚至没有将国有资产出让、出租等纳入非税收入管理，造成非税收入的预算与实际差异较大。

（三）项目预算编制的基础工作较薄弱

检查发现，一些部门存有“先要资金，再做项目”的思想，特别是一些业务工作专项，有的项目本身论证就不够充分，没有经过严格的遴选、论证、审核和排序；有的项目在立项、评估工作中不重实质只走形式；有的单位存在小项目大预算情况，申请资金时夸大项目资金需要量，申请到的资金大大超过实际需要，造成资金在使用过程中存在浪费现象；有些项目结余资金很多并且长期留存在账户中；有些项目资金相互调剂，等等。这些都严重影响了预算的严肃性，不利于财政资金的有效使用。

（四）政府采购预算编制不够准确，难以执行

一些单位政府采购预算与部门预算没有同步编制，造成政府采购在执行过程中没有资金保证；有些部门认为把政府采购预算做得过细，会使自己陷入被动，因而在编制预算时敷衍了事，或只做大方向分类和项目的大概数目，而不是按要求将政府采购预算细化到政府集中采购目录，保持“灵活”，给具体采购操作留有后路；有些部门编报的采购项目不符合国家相关政策规定，造成政府采购效率和采购预算的执行率不高。

（五）预算执行的硬约束不够

在预算的实际执行中，部分单位的支出不按预算走，乱支乱用，随意变更和调整，造成公用经费超支；有的部门将“招待费”等基本支出在项目支出预算中列支；有的单位挪用、挤占项目资金，以此来弥补公用经费的不足；除了82个省级财政专项之外，有些单位还有名目繁多的工作业务专项，从这些业务专项中开支的一些单项支出无预算、无计划、缺乏监督，使用较为混乱；由于项目未落实或资金被挪用，造成有些部门项目支出完成情况与年初预算差异很大，年末资金结余大，影响财政资金使用效益。

（六）财经纪律执行不到位

主要有以下几种情况：

1、“三公经费”超预算。部分单位公务接待没有派出单位公函和接待清单，公务接待超标准，违规购买高档酒水。

2、违规发放津贴、补贴、奖金、加班费。2016年湖南省财政监督检查局在对21家省直单位机关运行经费使用管理专项检查中，发现有一半以上存在这类问题。

3、违规扩大开支范围。部分省直单位通过工作业务专项、职工福利费等渠道违规列支节日慰问费、老干慰问费和住院慰问费。部分集中居住在家属区大院的省直单位存在将家属区水电气、物业管理、供暖等费用转嫁至机关运行经费的现象。

4、违反政府采购规定。购置办公用品、添置办公设施以及固定资产等未按规定办理政府采购项目审批手续，擅自采购。少数单位会议、出差、接待未实行定点制度。公务用车未实施定点保险、维修和加油。

5、截留非税收入。一些单位将门面或办公用房租赁收入、培训费、资产处置收入等不作为非税收入上缴财政，金额有的高达几千万元。

6、资产管理不严。有的单位长期以来没有对固定资产进行清理和盘点，资产的增减变动不及时进行账务处理，造成账实不符和资产长期闲置。有的单位资产处置不履行报批手续，处置收入也不上缴财政。

7、违规开设账户。有的单位未经过财政审批，违规开设多个过渡账户和定期存款账户，有的多达十几个。

（七）会计基础工作不规范

主要有以下5种情况：

1、原始凭证不完整、不合规。大额现金支出无明细、假发票报账、白纸条列支等问题屡见不鲜。

2、账务处理不合规。有的单位设账外账，有的单位账套设置不完整，有的单位会计科目设置错误。

3、往来款项清理不及时。有的单位长期挂账，不作处理。有的甚至还是上世纪90年代初形成的往来款项。

4、内部控制不严。有的单位会计人员无证上岗，有的单位会计出纳一肩挑，有的单位未实行财务一支笔审签。

5、财务决算制度执行力度不强。一些单位未严格执行财务决算制度，年末决算调账导致决算报表数与实际发生额或者财务报表的数据不一致。

三、检查处理与成果运用情况

检查完成后，监督检查局对检查发现的问题进行集中审理和法制审查，通过多环节审核把关，确保行政处理、处罚事实认定准确、程序合法合规、法律适用无误。在此基础上，给各被检查单位下达了处理处罚决定书，要求将问题逐个整改到位。同时，检查局将检查发现的问题及时通报给各业务管理机构，主动为预算处、部门业务管理处等提供监督检查建议，各业务管理处室对于检查提出的建议均予以采纳，为今后进一步加强监督检查结果的运用奠定了基础。

从目前所掌握的情况看，通过对检查问题的督促整改和检查成果的利用，已经取得了一些初步成效，主要体现在两个方面：一是完善了财务制度。针对检查过程中发现的部分制度层面的问题，及时建议有关部门修订完善政策制度。目前共完善有关制度18项。例如，2013年就修改完善了湖南省部分项目的定额标准，让定额标准更加贴合实际。二是规范了财政行为。通过省级部门的预算编制检查，清理长期闲置资金19.27亿元，增加非税收入预算1268万元，压缩基本支出3177万元，减少不必要安排的项目8个，节约资金1714万元，取消不符合绩效目标的专项资金1项，压减专项资金2项，整合专项资金12项，涉及资金25亿多元。

四、探索建立预算编制执行全过程监督新机制

在以往的检查中，监督检查局更多地是以帮助单位查找漏洞、规范财政财务行为为目的，在执法尺度上采取“检查从严，处理从宽”的思路。对检查发现的问题，基本以处理为主，目的是要单位整改到位，处罚决定下达不多。但要贯彻落实党的十八届三中、四中全会和习近平总书记关于依法治国重要讲话精神，对财政监督检查执法提出了更高的要求，为落实依法全面履行财政监督执法职能、做到“有法必依、执法必严、违法必究”，财政监督检查局部署要逐步完善依法处理违法行为与追究责任人相结合的制度，对不属于财政部门职责范围的违法行为和责任人，要依法移送具有管辖权的机关处理。可以预见今后如果各单位不加强管理、堵塞漏洞，下达处罚决定书、启动追责程序以及移送的情况将不可避免，而一旦单位出现这些情况，根据湖南省委省政府的绩效评估方案将直接影响单位年底绩效考评成绩，进而影响单位干部职工的绩效工资，因此，各部门预算单位领导应高度重视，平时在单位内部多开展自查自纠，在工作中随时和监督检查局进行沟通交流，把问题都“扼杀”在萌芽状态。同时，建立和完善省级部门单位预算监督管理信息基础数据库，进一步完善全过程的财政预算监督工作机制，采取轮查扩面的方式，逐步将所有的省直部门预算单位纳入监督范围。通过部门预算编制与执行监督检查工作的开展，检查局将与所有的省直一级预算单位建立财政监督联络员制度，从部门预算编制“一上”环节开始，直至决算报表的编制完成，加大对省直一级预算单位的预算编制、执行的检查指导力度，实现全过程的动态监控，努力把部门预算编制和执行工作推上一个新台阶。

（作者单位：湖南省财政监督检查局）

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