中小城市区级财政推进预算绩效管理存在问题及改进对策

常　丹

(河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作　454000)



中小城市区级财政推进预算绩效管理存在问题及改进对策

常丹

(河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作454000)

全面推进预算绩效管理是党的十八大提出深化财政体制改革中的一项重要内容，要求地方政府通过推进预算绩效管理，科学合理地配置公共资源，提升公共服务质量，把有限的财政资金分配好、使用好，产生最大的效益。中小城市区级财政受地域经济发展、知识理念、科技水平、信息平台等因素制约，在推进预算绩效管理过程中困难重重，为此要结合自身实际逐步摸索出符合本地区的预算绩效管理模式，实现财政科学化、精细化管理，增强公共财政预算的透明度和社会满意度。

预算绩效管理；预算绩效评价指标；全过程预算；评价结果应用

本文引用格式：常丹.中小城市区级财政推进预算绩效管理存在问题及改进对策[J].重庆与世界，2016(8):34-38.

随着社会主义市场经济体制逐步完善和公共财政体系的确立，社会公众对财政资金的使用情况和政府绩效管理的关注度日益提高。近几年从中央到地方，各级财政预算部门积极探索推进预算绩效管理的模式，试点工作大多在省级层面推进，市、县区较少，产生的效益与社会各界的期望仍有较大差距。全面推进预算绩效管理，是财政改革发展到一定阶段的必然选择，不断提高财政资金的使用效益，用有限的资金办更多的实事，使政府行为更务实高效。

一、预算绩效管理的概念与内涵

西方国家推进绩效预算的时间较早，但截至目前仍然没有一个明确、统一的定义。我国的预算绩效管理是在充分借鉴西方绩效预算的理念和方法基础上，并结合我国预算管理的实际情况发展起来的，是绩效预算理念在我国的具体实践。中国财政部预算司编著的《中国预算绩效管理探索与实践》一书中将预算绩效管理概括为“是将绩效管理理念、绩效管理方法融入预算管理的全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，是一种以绩效目标的实现为导向，以绩效运行监控为保障，以绩效评价为手段，以结果应用为关键，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的的预算管理模式”。

预算绩效管理的内涵包括：一是预算绩效管理的本质仍是预算管理，是利用绩效管理理念、绩效管理方法对现有预算管理模式的改革和完善。二是预算绩效管理的主线是结果导向，即预算的编制、执行、监督等以年初确定的绩效目标为依据，始终围绕实现绩效目标这一主线。三是预算绩效管理的核心是强化支出责任，不断提高财政部门和预算单位部门的支出责任意识。四是预算绩效管理的特征是全过程，即绩效管理贯穿于预算编制、预算执行、预算监督之中，实现全方位、全覆盖。五是预算绩效管理的表现形式是4个环节紧密相连，即绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用的有机统一。六是开展预算绩效管理的目的是改进预算管理，优化资源配置，控制节约成本，为社会提供更多更好的公共产品和服务，提高财政预算资金的使用效益。七是预算绩效管理的定位是政府绩效管理的重要组成部分，属于政府绩效管理的范畴，在政府绩效管理的整体框架下展开。

二、中小城市区级财政预算绩效管理推进过程中存在的问题

从我国制度保障的大环境看，我国在预算绩效管理制度方面没有明确的法律条文，使得大部分地方政府的预算绩效评价处于自发状态，省市县区各级工作开展不平衡，甚至一些县区预算绩效管理没有实质性开展。

(一)大部分预算单位部门对预算绩效管理理念认识不足

对中小城市县区级来说，预算绩效管理是一个比较新的理念，大多数单位部门对推进预算绩效管理的重要性和必要性认识浅显，不清楚预算绩效管理具体要做什么。他们习惯于传统投入式预算管理形成的既定管理定式，主观上认为只要财政资金支出合法合规、项目任务完成就可以了，至于财政资金产生的绩效效果如何跟自己没有多大关系，推行部门预算绩效管理没有必要。大多数预算单位部门在编制部门预算争取财政资金资源时积极性很高，但在开展预算绩效管理时却有抵触情绪、在支持配合上大打折扣，认为财政开展此项工作是增加了资金申请程序，抱怨增加工作量。近几年，随着财政体制全面深化改革实践的推进，预算绩效管理也多渠道、多方式开展了宣传，但辐射范围不广、影响力度不够，只在某些部门和特定层面的人群中初步形成了绩效理念，预算绩效管理没有上升为一种主动自觉行为，预算绩效管理理念尚未真正建立。

(二)区级财政推进预算绩效管理在硬件、软件保障上配备不足

一是目前大部分县区级财政部门没有设立专门的机构，只是对某些相关科室赋予了预算绩效管理职能，职责没有调整和完善。二是人员综合素质有待进一步提升，推进预算绩效管理需要集懂业务、懂管理、专业性强的复合型人才，但受中小城市的经济发展动力、区级部门个人上升空间等多方面因素制约，使得人才短板更为突出。三是标准、指标、专家、资料等信息数据库建设滞后，信息共享的交流平台尚未搭建，迟缓的信息系统建设难以为预算绩效管理的推进提供有力支撑。

(三)没有建立较为合理、完备的预算绩效评价指标体系

一是预算绩效管理的指标设置缺乏科学性。目前区级预算绩效评价的资料数据主要是从项目单位提供的资料中提取，项目单位上报绩效目标时指标设置比较粗放，要么指标没有具体量化，要么仅是资金数据的简单罗列，项目支出最后的绩效评价就演变为项目单位预算执行情况的总结。二是预算绩效管理的指标设置缺乏针对性。对中小城市区一级财政，大多都不具备研究建立适合本级政府绩效评价指标体系的能力，部分开展预算绩效管理工作的县区基本上是照搬上一级财政或借鉴其他绩效管理工作成绩突出地区的做法，然而各级各地区管理范围不同、具体项目建设内容、考核口径不尽相同，使得预算绩效管理的结果难以客观、真实、有效的反映出实施项目所产生的实际效果。三是预算绩效管理的指标设置缺乏客观性。现阶段实际预算绩效管理工作中常用的绩效评价指标仍局限于经济范畴，多以经济指标为主。各级政府为迎合上级部门考核，预算绩效管理的指标设定较大程度上向完成年度目标任务这个中心倾斜，大比重地倚重数字任务成果，造成财政资金产生的社会效果与实际需求情况相脱节。

(四)预算绩效管理尚未拓展到全过程范围

财政预算绩效管理提倡全覆盖，即要贯穿于预算编制、预算执行、预算监督全过程。但在区级财政的具体实践中，却存在一些问题：一是在编制年度部门预算时，对预算单位上报项目资金绩效目标设置指向是否清楚、是否充分量化、项目预算与绩效目标是否匹配没有严格的要求，只是简单要求填写了条目式文本；二是在项目评审预算时，主要是对预算单位申报的大额货物购买或工程类项目进行资金量、建设工程量、工程进度进行核查，没有过多关注财政预算资金实际产生的建设效果；三是在政府采购环节，随着国家简化行政审批程序、政府采购招标起点的提高，很多支出内容由部门预算单位自己把握，对采购项目的重心也就较多放在如何合理控制项目进度款，较少关注能否保证政府采购质量及产生的后续效益；四是监督检查环节，侧重于事后督查落实，事前介入、事中贯穿的绩效管理尚未全面实施。

(五)预算绩效评价结果的应用不足

中小城市区级财政层级，绝大多数绩效评价结果与部门预算编制没有建立挂钩机制，也没有采取任何激励奖惩措施，使提倡预算绩效管理工作停留于喊喊口号。在预算项目绩效评价过程中，对项目实施环节出现的问题或专项项目资金的使用效果，最后的落脚点只是提出改进管理建议，对绩效管理做得好的没有予以相应的激励，对做得差的没有任何惩处约束力度，绩效评价工作没有从源头上发挥控制效用。

三、中小城市区级财政推进预算绩效管理的几点思考

(一)正确认识预算绩效管理理念

预算绩效管理强调支出的责任和效率，即“花钱必问效、无效必问责”。“公共财政取之于民、服务于民”不是一句口号，人民群众是国家公共财政资金的主人，有权了解政府花钱办了哪些事和监督政府花钱的效益。区级政府、预算单位要充分利用下发文件信息、业务培训、专题会议、公众微信号等媒介不同层面宣传预算绩效管理政策，让绩效理念深入人心。让大家充分认识到推进预算绩效管理工作是全国深化财政改革的要求，是财政管理实现科学化、精细化管理的内容，同时也是财政部门提高资金使用效益的有效手段。把绩效理念、绩效要求融入财政管理日常工作中，能有效改变以往财政资金“重分配轻管理、重支出轻绩效”的状况，监督相关部门把有限的财政资金分配好、管理好、使用好。

(二)强化领导对预算绩效管理的重视程度

把实施预算绩效管理作为硬性要求列入领导的重点考核工作之一，通过召开预算绩效管理专题会议和座谈会，部署工作并广泛征求意见，加快推进预算绩效管理工作的步伐。在机构设置方面，结合区级人才和财力的实际情况成立专门的预算绩效管理科室，明确职责分工；在人员方面，对财政部门预算人员和所有预算单位相关人员进行预算绩效管理方面的专项培训，也可根据需要引入外部专家和社会中介参与，为开展绩效目标评价提供智力支撑；在预算绩效管理信息系统建设方面，支持软件研发，对现有预算绩效管理数据进行梳理整合，逐步实现预算绩效信息资源共享，为推进预算绩效管理提供技术支撑。

(三)建立健全区级预算绩效管理的运行机制

预算绩效管理强调绩效结果、责任问责，推行实践中必然会阻力重重，这就需要通过当地政府及人大常委会出台相关法律法规制度，将预算绩效管理制度、操作规程、实施办法和绩效评价工作方案等以法律形式固定下来，凸显强制约束作用，避免改革推进进程中可能产生的随意性。同时，财政部门编制年度预算时将单位上报项目的绩效目标一同上报区级人大会审议，通过后在批复部门预算时连同绩效目标一起批复。要建立由政府主导，预算部门申报、实施运行、绩效评价，财政部门审核、绩效监督、监控，人大批复、督查、绩效问责的三方运行机制，即预算部门作为预算资金的使用主体，对自身实施的项目效益进行绩效评价，财政部门承担督促预算单位开展全过程绩效监督，人大则对财政资金投入项目最后产生的绩效实施绩效问责。

(四)构建适合本地区实际的预算绩效指标体系

推进预算绩效管理不能照搬照抄别人，而要根据自己的实际加以改造建立适合本地区的管理模式。国家层面应逐步出台基本统一的可量化执行的指标体系标准，各级地方政府以此为指导依据，结合本地实际情况制定适合财政部门预算绩效管理的相关指标指数。根据中小城市区级财政部门具体情况，个人认为预算绩效指标体系横向应包括预算项目绩效指标、相关部门职能绩效指标和面对的公共服务对象效果指标3个基本层面，标准指向明确；纵向在每个横向层面上再根据不同行业、不同领域、不同支出性质分类分项确定预算指标绩效标准，突出共性指标的同时突出个性指标的特点，使得横向纵向都具有可比性。即区级财政部门要制定一整套完整规范的预算绩效评价标准，明确社保、行政事业、农业等各业务科室的职责分工、工作绩效标准及实施方案，根据特定科室具体分管的领域范围、对口部门类别和职能、预算支出性质等划分不同标准的指标定性、权重和得分率。

(五)由点到面，逐步实现内容全覆盖的预算绩效管理

对中小城市区级财政来说，预算绩效管理推进工作目前仍处摸索起步阶段，很难做到全范围的开展，所以建议先选取部分单位、部分单位的重点项目特别是涉及民生支出的项目或群众较为关注的热点项目(如教育、卫生、社保、保障性住房等)，实施预算支出绩效评价。在此基础上，逐步扩大参与绩效评价的部门数量和项目范围，使纳入预算绩效管理的资金占财政支出总量的比重逐年提升。

(六)抓好预算绩效管理的各个环节

绩效贯穿预算管理的全过程，逐步形成“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用、绩效缺失要问责”的全过程预算绩效管理模式。编制年度预算环节，对部门上报项目的政策依据、项目实施的必要性、预算资金明细及额度是否合适、绩效目标是否明确、指标的设置是否量化可比等，进行严格审核和预期评估，不编报绩效目标或绩效目标不明确的项目不得列入年度预算；项目实施环节实时动态跟踪评价，依据申报的项目绩效目标通过实地查看、必要时引入第三方中介机构考核项目运行，看是否偏离绩效目标，对过程中发现的问题和漏洞，及时反馈给被评价部门和单位以便及时采取措施予以纠正；项目完工结束后，财政评审部门、预算部门和项目实施单位三方对项目工程审核验收，对绩效目标的实现程度和项目效益进行客观公正评价；最后，及时将绩效目标设定情况、绩效目标执行情况和最后的绩效评价报告以多种方式、渠道向社会公布公开，接受社会监督，满足群众公共财政资金使用的知情权和监督权。

(七)加强绩效评价结果的应用

要建立绩效评价结果与预算编制有机结合机制，把项目的绩效评价结果作为编制下一年度部门预算的重要依据，对预算绩效管理做得较好的部门单位给予表彰，并在预算项目资金安排上予以倾斜，优先考虑。对预算绩效管理履行不到位、绩效评价较差的部门，相应地削减下年度的预算资金安排额度或调减项目预算；对因故意或过失致使预算项目实施最后未达到标准或目标的部门及相关责任人员，提请监察部门实施绩效问责。同时，将绩效评价结果形成专题报告，作为预算部门单位履职情况的一项重要反映，为政府后续决策提供依据。

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(责任编辑周江川)

Problems and Countermeasures of District-Level Finance Promote Performance Management of Budget in Small and Medium-Sized Cities

CHANG Dan

(School of Emergency Management, Henan Polytechnic University, Jiaozuo 454000, China)

To comprehensively promote the budget performance management requires local governments to allocate public resources scientifically and rationally, improve the quality of public service, allocate the limited funds to the best use to produce the greatest benefits, which is an important part of the party’s eighteen National Congress to deepen the reform of the financial system. Restricted by regional economic development, knowledge concept, technology level, information platform and other factors, small-medium cities are facing all sorts of difficulties in the process of advancing, they should find out a suitable budget performance management model for the local area according to their own reality to realize the scientific management of finance and enhance the public budget transparency and social satisfaction.

budget performance management; evaluation index of budget performance; the whole process of budget; application of the evaluation results

常丹(1983—)，女，研究方向：公共管理。

【区域经济与产业发展】

10.13769/j.cnki.cn50-1011/d.2016.08.007

format:CHANG Dan.Problems and Countermeasures of District-Level Finance Promote Performance Management of Budget in Small and Medium-Sized Cities[J].The World and Chongqing, 2016(8):34-38.

F812.3

A

1007-7111(2016)08-0034-05