司法地方化的治理路径研究及创新

2016-03-25何阳

西南交通大学学报(社会科学版) 2015年2期

何阳

摘要：破除司法地方化存有两条治理思路：一是针对产生司法地方化的直接原因变革现存制度障碍；二是通过司法系统的其他改革间接实现司法地方化的治理。当前学术界的关注点几乎聚焦于变革现存制度障碍上，然而该思路下的治理路径须以完善司法官以外的司法工作者人事制度、立法固定司法工作者薪酬制度、构建人民检察机关异地检察制度以及推进司法工作者处理案件终身责任制度等方式强化。忽视第二条治理思路无疑减少了防治司法地方化的路径，而由此可通过创新程序设计，如推进司法公开制度改革等，从侧面攻克司法地方化难题。

关键词：司法地方化；司法体制改革；司法公正；司法公开；地方保护主义；公权力；权力制衡

中图分类号：D927

文献标志码：A文章编号：1009-4474（2015）02-0129-07

《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》指出：“建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。”〔1〕而新一轮司法体制改革可以用“一个目标”、“两去”、“四化”来概括，其中“两去”即是司法去地方化和司法去行政化〔2〕。事实上，由于受“文化意识、行政区划体制、财政体制及政治体制中司法体系设置不合理”〔3〕等多重因素影响，司法地方化现象在我国早已有之，而且对司法公正形成了严重威胁与挑战。然而对于司法去地方化改革，有学者提出疑惑：倘若司法彻底去除了地方性色彩，是否会影响到司法工作者的积极性？是否能够实现改革者的预设初衷？因为我国的行政权力正处于由中央集权到地方分权的转变阶段，而现今又将有关司法领域的权力收归中央统筹着实让人费解。学者们的担心不无道理，他们显然考虑到了治理司法地方化的“度”的矛盾，可是从实际运作来看，彻底去除司法地方化很难实现，它涉及到绝对主义与相对主义之间的观念转化问题，所以我们仍应努力探寻和创新治理司法地方化的有效路径，而不是徘徊于如何把握治理司法地方化的“度”。

一、问题的提出

关于司法地方化的概念界定，学术界并没有形成统一标准，现存的各种理解中难免存在有待商榷之处，比如司法的地方化主要体现为司法过程中的地方保护主义，表现在案件受理上的地方保护主义、案件审理中的地方保护主义、案件执行中的地方保护主义。〔4〕该观点仅仅说明了司法地方化的一个方面，即司法的地方保护主义，但它并不是对司法地方化的完全诠释。除此之外，司法地方化还应包括司法人事权、财政权、监督权的地方化等。由此，司法地方化可以理解为：司法机关在人事任免、经费来源、权力监督等方面于现行体制上受到地方的制约，处理实际案件时倾向于保护地方利益的行为及其过程。

治理司法地方化之所以被提上改革日程，关键在于司法地方保护主义的突显，而司法人事权、财政权及其监督权的地方化是导致司法地方保护主义的重要原因。司法地方保护主义的危害主要如下：（1）容易瓦解我国大陆地区的法域。我国大陆地区在法律适用上遵循统一标准，但司法地方保护主义无形中将它划分成了“条条块块”。（2）为地方部门或者公务人员谋取利益披上了“合法”外衣。司法地方保护主义的实质在于为地方谋取利益，但不能排除利益维护过程中地方部门或者公务人员存在寻租腐败现象。（3）影响到我国的司法公正，有悖于法所追求的正义价值。司法地方保护主义导致同一法域内不同地区出现了法律适用的差异，显然与公平、公正原则不符。（4）违反了法所追求的秩序价值。立法的目的是为解决现实问题提供相同的评判标准，便于形成优良秩序，但司法地方化破坏了评判标准的同一性，继而会对秩序造成冲击。

要妥善解决司法地方化并非易事，面临着“变法修宪如何进行、司法改革与人大理论和制度的关系处理、法治改革向度与民主改革向度间的权衡、改革方案的可操作性及省以下法院地方人、财、物统一管理是否会加剧法院内部的行政化”〔5〕等难题。考虑到问题的复杂性，本文的研究视角侧重于从学术界现有的治理路径着手，以十年来的相关文献梳理为基础，探寻司法去地方化现有治理路径中存在的问题及其解决对策，而不限于从司法地方化的表现形式、影响后果、产生原因以及治理路径的视角谋篇布局。

二、司法地方化治理路径研究之梳理：十年观察

从我国近十年来对司法地方化的理论研究来看，其治理路径主要有革新人事制度、改革财政制度、调整管辖区域和完善监督机制等几类。

1.革新人事制度

革新人事制度的措施主要如下：（1）由省级部门统一管理地方法院法官选任权。南京市中级人民法院代院长、党组书记胡道才持有该观点，其撰写的《地方法院法官选任权由省级统管是深化司法体制改革的突破口》详细地论述了法官选任权收归为省级统管的必要性和现实可行性。（2）在人事任命权上实行垂直管理，司法官统一由国家任命，不再受到地方控制。持有该观点的代表性人物如陈文兴，他认为：“司法权力是一种国家权力，而不是地方自治性质的权力”〔6〕，主张除最高人民法院院长和最高人民检察院院长的任命须由全国人民代表大会决定外，其他级别的司法官均统一由全国人民代表大会常务委员会履行任命职责。

2.改革财政制度

汉密尔顿曾言：“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权等于对其意志有控制权”〔7〕。当前司法机关的财政收入主要来源于地方，所以改革财政制度的重要性不言而喻。现存两种改革理论：（1）全国各级司法机关的经费开支全部由中央财政负担。司法经费预算由中央计划单列，将“司法经费”与“国防经费”等并列，实行同等对待。（2）省级以下司法机关财物由省一级统一管理。中央政法委书记孟建柱曾在《人民日报》撰文提出：“地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费”〔8〕。之所以会出现第二种论调，或许因为财物供给完全上升到国家层面时机仍未成熟，或许因为财物完全由中央供给的道路根本行不通。

3.调整管辖区域

有学者认为司法机关管辖范围与行政区划的完全重合是导致司法地方化的重要原因。因为我国宪法明确规定了行政区域的设置层次以及司法机关有必要对产生它的权力机关负责等内容。然而权力机关的区域设置与行政机关的区域设置恰巧重合，使得现实中的行政机关、权力机关以及司法机关三者之间存在密切关联，它们之间的关系完全可以用利益共同体加以诠释，该项规定在无形之中促成了司法权的碎片化和地方化，破坏了司法权的国家化。要妥善解决司法地方化问题，必须打破司法管辖区与行政管辖区完全重合的“二和一”管理体制，根据我国的国情和现实需要，重新设置不与行政区划重合的、独立的司法管辖区域，彻底阻断法院与地方政府的联系〔9〕。

4.完善监督机制

关于监督机制的完善，当前研究存有两种代表性观点：（1）北京大学张千帆教授主张建立司法审查机制，他认为：“现行制度并没有给司法解决立法冲突留下空间，《立法法》内容对法院的疏忽，导致其所规定的审查机制完全是立法性质的，由于职能分配的不科学及人大精力的有限性，导致了现行立法体制的无效性，缺乏有效的法律冲突解决机制，司法地方化即应运而生”〔10〕。（2）中国政法大学马怀德教授针对行政执法和司法中的地方保护主义，主张建立对执法机关不作为的监督机制和完善行政执法责任追究制度，提出“健全对不作为行为的社会监督，支持各类法律主体对于不作为行为提起公益诉讼，继而促进严格执法”〔11〕等建议。

5.创新程序设计

再审制确定的初衷在于实现司法公正，在客观上发挥了制约司法地方化的功效，因为行使再审权的上级法院很大程度上已然脱离了案件的事发地，弱化了当事人双方与司法机关工作人员的裙带关系。况且再审法院的级别通常情况下高于终审法院，按照天同律师事务所蒋勇律师的逻辑：“中国司法体系里有一个特点，法院的级别越高，法官的素质越高，受到地方干扰和一些其他不正当因素干扰的可能性越小。法院的级别与司法裁判的透明和公正成正比”〔12〕。如此一来，再审法院法官的素质会更高，受到地方干扰的可能性会更小，处理案件的公正度能得到显著提升，可以制约司法地方化。

传统的治理思路从产生司法地方化的直接原因着手，极力主张革新人事制度、改革财政制度、调整管辖区域以及完善监督机制，而《民事诉讼法再审制破解“司法地方化”》开启了解决司法地方化问题的新道路。

三、司法地方化治理实践之需求：困惑阐释

通过梳理，可以发现创新程序设计并没有引起学者们足够的重视，而且传统的治理思路也有诸多需要加强和改善之处。

1.人事制度革新对象忽视司法官以外的司法工作者

司法工作者是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的司法机关工作人员。人事制度革新忽视了除司法官以外的广大司法工作者所造成的弊端显而易见：首先，难以从根本上消除司法地方化。因为人都具有社会性特征，地方司法官的选任无论是通过省级部门实行统一管理，还是直接由全国人民代表大会常务委员会负责，仅解决了司法官选任的地方化问题，如果司法官以外的其他司法工作者继续采用现行人事制度，他们与地方司法官长期供职于同一场所，可以在案件当事人与司法官之间发挥桥梁作用，结果可想而知。其次，与司法独立原则相悖。“完整的司法独立是由法院独立、法官独立和审级独立构成”〔13〕，法院独立应该包括所有司法工作者人事选任权的独立以及司法经费的独立，而不只是针对司法官群体的独立，所以单方面解决司法官的选任权问题，也不符合司法独立原则。

2.财政制度改革局限于司法机关财物的来源渠道

要彻底解决司法地方化问题，司法经费必须由中央财政统一给付。主要基于以下方面考虑：第一，省级财政收入难以与副省级城市财政收入媲美的现象客观存在，如果司法经费改由省级财政统筹，势必会造成副省级城市司法工作者薪资缩减，副省级城市的司法机关凭借其地理位置方面的优势积聚了大量的优秀人才，而我国司法工作者的薪资待遇，与国外相比已然偏低，当前的改革极可能造成司法机关人才流失；为了避免人才流失，倘若国家对司法工作者实施高薪制度，那么又会激起其他行业人员的严重抗议，改革的阻力骤然增大。第二，省级财政统筹省级以下司法机关财物，能在一定程度上遏制省内的司法地方化现象，但又为省际司法地方化创造了条件，当涉及省际地方利益时，不能排除司法机关不为本省谋利的可能性。从长远来看，国内司法机关经费只有由中央财政担负，并且需要对当前的薪酬制度进行配套改革，才更利于解决司法地方化问题。

3.管辖区域调整路径缺乏立论依据和可行性

调整司法管辖区域是没有必要的。首先，立论的科学性有待商榷。虽然我国存在司法管辖区与行政治理区的重合现象，但该现象不应被归结为造成司法地方化的重要原因，纵观国内外司法管辖区的设置，多数国家与我国类似，比如美国，它设置有联邦法院和州法院，相当于我国的最高人民法院和地方人民法院，法院的司法管辖区与政府的行政治理区照常重合，然而美国的司法地方化问题却不如我国突出。其次，现实操作性不强。因为缺乏典型的经验可以借鉴以及与我国的传统文化相背离，迄今为止，国际社会中还没有出现过将司法管辖区和行政治理区进行分离改革的先例，所以如何科学地划分管辖范围则成为了一个棘手问题，如果我国贸然行动，风险太大，况且我国存在行政治理区与司法管辖区重合的历史习惯，从封建社会开始算起，已然延续了2000多年，短期内要将司法管辖区和行政治理区进行分离也难以被民众接受。

4.监督机制建构缺乏公权力之间的制衡色彩

孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”〔14〕。虽然不乏学者从权力制约的角度对司法地方化问题展开探讨，但是当前的理论研究对该思想的运用还不够充分。比如有的学者主张完善社会监督机制来防治司法权的滥用，即利用公民和新闻媒体等对司法权的运作进行监督，然而我们有必要认识到私权力与公权力之间的鸿沟难以逾越，虽然法律赋予了公民和新闻媒体监督公权力的权利，可是当发现问题后，公民和新闻媒体也需向有关部门进行检举，检举过程常常伴随着检举者与被检举者之间的博弈，相对于被检举者，检举者受到的人力、物力消耗更为明显，导致很多检举事件在现实压力面前不得不终止，况且是否能够取得检举成效，与监察机关工作者的素质还存有密切关联，那么何不在制度设计上直接利用公权力制衡公权力。

四、司法地方化治理目标之基础：路径创新

以破除司法地方化治理路径达成的现有共识为基础，治理司法地方化的手段还可以从以下方面进行强化：

1.完善司法官以外的司法工作者人事制度

司法官以外的司法工作者人事选任权有必要打破现有模式，实行垂直管理，不再由同级地方机构负责，可以从两个方面入手：第一，对于省级以下司法工作者群体，统一由省高院管理，国家免除政府人事部门对司法机关工作者的人事管理职责，并在省高院中单独设置司法机关人事局，负责全省市、县范围以内司法工作者之招录、培训、考评、晋升等工作。其实质在于建立独立的司法人事系统，当然，司法机关用人也需坚持考试录用制度，严格贯彻公开、平等、竞争、择优原则，吸引社会优秀人士，为我国司法事业的发展积累人才。第二，对于省级司法机关工作者群体，由最高院管理，其管理体制与省高院类似。全国拥有34个省级行政区，除港、澳、台地区司法自治以外，还剩31个，与省高院管理范围相比，最高院的管理规模其实并不庞大。因为最高院比省高院掌握着更多的资源，现实操作性反而会更加容易，而且将省高院司法工作者的人事任免权划归到最高院，可以在一定程度上增加省高院司法工作者的地位，树立省高院的司法权威，以便更好开展司法工作。另外，人事制度改革有必要提到司法官和司法工作者的任职回避问题。“公务人员任职回避应以避亲、避籍为两大基本目标”〔15〕。按照上述理论，同一司法机关内，不应出现有亲属关系的工作者，司法机关在该方面的执行效果甚为理想，保持现状即可，但是避籍目标的实现状态却不容乐观，因为现行避籍原则执行的主要对象为单位领导人，对于一般工作者没有进行严格限制，然而单靠单位领导人的避籍选任却不足以解决司法地方化难题，有必要在司法机关工作者的招考和任命过程中贯彻完全避籍原则，即司法机关工作者不能在户籍所在地工作。避籍以县级司法机关为基本单位，县内司法工作者不能由当地人胜任，相关部门在任免和招录工作者时，即对人员的籍贯按照规定进行严格审核，以减少司法过程中的裙带关系。

2.立法确立公平的司法工作者薪酬制度

我国司法机关的薪酬制度设置欠缺一定的合理性，表现为薪酬待遇与地区经济发展水平挂钩，导致不同地域但处于同一级别司法机关工作者的薪酬数额相差甚大。这不仅会造成不同地区司法队伍整体素质的显著差异，即经济欠发达地区司法工作者整体素质偏低，因为绝大多数优秀法律人士会选择待遇、工作环境较好的地区就业，而且会严重挫伤经济欠发达地区司法工作者的积极性，造成贫困地区司法工作者的不作为或者乱作为，在案件的具体处理过程中为自身谋利益。要解决这个问题，可以借鉴联邦德国的成功经验，虽然联邦德国和美国一样属于联邦制国家，但它实行的却是单一司法系统，与我国国情相符。联邦德国主要通过《联邦薪金法》对法官的基本工资和补贴做出限制，法官的基本工资在全国范围内实行统一标准，补贴虽存在地域性差异，但其数额及种类被严格控制，最大限度地保证了全国法官待遇的一致性，解决了司法地方保护主义问题。我国可以参照德国的立法模式起草《中华人民共和国薪金法》，通过立法固定司法工作者薪资的方式来规避司法地方化。首先将司法工作者的工资进行合理分类，比如职务工资、绩效工资、工龄工资等，然后将职务和工龄划分为不同的等级，在不同等级之间设置不同的工资数额；对于绩效工资，需要规定一定的考核标准，根据最终的考核等级确定工资的份额，绩效工资数额所占比例不应设置太大，绩效等级之间的工资差异应该适当体现；对于补贴，法律应将其数额及种类进行严格控制，最大限度地减少司法工作者待遇中的浮动收入比例。这样则能确保全国司法工作者收入的相对一致性，化解司法工作者薪资的地区差异。

3.构建人民检察机关异地检察制度

我国宪法赋予了人民检察院对于同级人民法院审判案件的监督权，目的在于防止人民法院滥用审判权，违背法所追求的正义和秩序价值，但宪法同时又规定：“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”、“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”，导致地方人民检察院和人民法院受制于同一机构，即地方人民代表大会，难免使得地方检察院的监督职能大打折扣，为滋生司法地方化提供了温床。介于依靠公权力制衡公权力的功效优越于依靠私权力制衡公权力的功效，由此以现有体制为基础，可以建立人民检察院异地检察制度，并追究人民检察院工作者的连带责任，整个制度构建以一般原则为主体，以特别原则为补充。一般原则为坚持人民检察院对所监督区域人民法院享有检察权，按照现有法律规定，行使检察职能；特别原则是指由上级人民检察院相互随机抽取对方所监督区域人民法院来行使检察权，既包括省内的，也包括省际的，采取定期或者不定期的形式，对人民法院已审案件进行部分或者整体检察，以确定人民法院是否合理适用法律，是否遵从法律程序，检察执行主体可为县级、市级及省级人民检察院，如省高院决定对省内A地区的法院司法活动进行检察，可以调取所辖区域内B地区的检察机关例行职责，省际之间的检察任务协调主体为最高院。追究人民检察院工作者的连带责任是指如果异地人民检察院在检察工作中发现当地人民法院存有较多问题，这时不仅需要追究当地人民法院工作者的责任，也需要追究当地人民检察院工作者的责任，因为人民检察院工作者存在玩忽职守的嫌疑；同理，若后来行使异地检察权的人民检察院发现人民法院存在诸多问题，而先前行使异地检察权的人民检察院未发现问题，也需进一步追究先前行使异地检察权的人民检察院工作者责任，环环相扣的监督机制便于落实监督者的行为。

4.推进司法工作者处理案件终身责任制度

司法工作者处理案件的终身责任制是指司法工作者对于经手自己处理的每一个案件都需要负责任，不管其是否离退岗位。其实先前有学者提出过司法官处理案件的终身责任制，但在学术界引发了一片哗然，很多学者认为司法官处理案件的终身责任制极可能导致优秀人才退出国家司法系统，继而转战市场，身份上实现由国家公职人员到企业法律顾问的转换。笔者对此不以为然，因为司法官处理案件的终身责任制初衷在于实现司法公正，而不是打击司法系统的贪污腐败现象，该制度的构建只会促使“小人”离开，而对于正直的司法工作者并没有过大影响，“小人”在制度震慑下选择离开，于司法系统而言不但不是损失，反而还净化了我国司法工作者队伍，所以有必要推进司法官处理案件的终身责任制，不过对象应扩及为所有司法工作者。就如何推进司法工作者处理案件的终身责任制需要注意如下问题：首先，落实司法工作者处理案件实名制，包括审判官、书记员等的实名制，有关人员一经确定不得轻易更换，如果案件处理过程中确需更换其他司法官，转交程序和案件处理进度有必要明确，以便再次审查案件时确定有关人员责任。其次，明晰司法工作者承担责任的标准，审视司法工作者是否需要承担责任的标准为是否按照法律程序办事以及是否依照法律条文判决，倘若司法工作者按照法律程序办事并且依照法律条文判决，即使造就了冤假错案，司法工作者也无须承担相应责任。再次，明确司法工作者承担责任的方式，可由案件对当事人和社会带来的恶劣影响程度为依据，但恶劣影响程度属于主观范畴，有待进一步归类细化，而司法工作者承担责任的方式有补偿当事人、开除机关单位、违反法律法规的按法律规定执行等。最后，除司法官以外参与案件的司法工作者若发现案件审理存有明显瑕疵并提出质疑，但未得以重视的，实际案件中的其他司法工作者可免除承担责任。

5.变革司法公开制度

变革司法公开制度正如再审制度一样，属于创新程序设计系列。本文所讲的司法公开不是单指审判公开，而是指除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密方面的信息外，与审判有关的所有信息公开〔16〕。我国司法公开制度改革滞后无疑暴露出司法机关不愿公开的主观心态，其原因是多方面的，但均可以归结于利益问题。倘若司法公开对于司法机关无关痛痒，那么司法公开改革想必势如破竹，然而现实却是另外一番景象。当前司法公开制度的不完善，及其执行效力弱与司法地方化显然密不可分，司法如果能够公开，司法机关则会在“阳光司法”前有所收敛，不敢放任地方保护主义行为。因为司法过程完全向公众及监管部门揭露，无形之中形成了一套监督体系，司法官出于自身利益的现实考虑，不敢放纵地方保护主义行为。变革司法公开制度，揭开司法机关神秘面纱，需要清晰认识当前我国司法公开制度运行过程中存在的问题：一是狭义地理解司法公开即是审判公开，这种思想在实务界占主导地位，也长期影响着我国司法机关工作者。二是现有的司法公开具有部分公开、结果公开、无序公开、被动公开、事后公开、延迟公开等特征，没有形成标准的、统一的、科学的司法公开制度，不能有效地指导实际工作。要解决上述问题，首先要确立“公开是常态，不公开是例外”的原则，只有当司法公开成为一种常态现象，司法过程无时无刻都向公众开放才可能更好地抑制司法地方化。其次应通过多种措施改变公众对司法公开狭义理解的刻板效应，努力使他们接受广义上的司法公开制度，因为“司法公开之理解由狭义到广义的转变，是基于时代发展的要求”〔16〕，并不是我们单方面地虚张声势，审判公开实乃司法公开的冰山一角。第三，打破司法公开制度的现有特征，落实到行动中使其真正做到全面公开、主动公开、及时公开、同步公开、合法有序公开，只有这样才更符合国际发展趋势。

五、小结

传统治理思路存在耗时、耗力等缺陷，但从长远来看，革新现存制度障碍，其功能却不局限于仅解决司法地方化问题，而且符合国际司法改革的趋势，客观上有利于司法独立局面的形成；司法公开等创新程序设计的治理思路由于欠缺改革的复杂性、系统性等因素显得省时、节约成本，但其劣势也是显而易见的，对司法其他方面改革的促进作用有限。综上，考虑到两条治理思路的优劣势，我们完全可以在坚持变革现存制度障碍的基础上，通过创新系列程序设计来破解司法地方化难题。

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