发挥属地监管优势 创新城市管理模式

冯刚

城市管理是一个容易混淆的概念，据不完全统计，国内外关于城市管理概念的解释有近二百种。本文所指的“城市管理”是实践中普遍被业界认同的概念，是指“城市运行”与“公共空间”的环境管理。实践中，城市管理是一个复杂的领域，这是由其所管理的对象的综合性、复杂性和变化性所决定。城市管理有两个最主要的属性：一是综合管理，二是属地管理，本文只对“属地管理”进行初步分析。

一、属地管理是城市管理的重要基础

（一）属地管理是城市管理最重要的特征

作为一种公共服务与管理，城市管理是一种“块”的管理，具有很强的属地管理特征，从城市管理的角度进行分析，属地管理主要是指街道（社区）管理。在现代城市的管理中，属地具有重要作用。

第一，属地在环境建设与城市管理中具有关键作用。传统的城市管理主要是市政公用事业管理，涉及市政、公用管理部门的责任落实问题，具有专业性、技术性和规范性特征，管理的环境比较确定。而随着城市化进程的不断推进，外来人口的急剧增加，城市的人口、资源、环境等诸多问题日益凸显，城市管理的重点开始由市政管理转向环境建设与管理。环境问题的主要原因是因为人口流动无序，因此城市管理与社会管理的结合成为必然趋势。而作为社会服务与管理的主要单元，属地街道（社区）在有效组织居民进行环境维护管理等方面具有重要作用。

第二，属地是城市管理的基本单元。属地街道具有最先发现城市问题的优势，可以及时有效地解决城市管理问题，有效缩短管理链条，简化管理流程，提高管理效率。比如，北京市丰台区在城市管理中探索“微循环”治理模式，通过在属地范围内及时发现问题解决问题，取得了良好的管理成效。可以说，属地管理是提高城市管理效果和效率的关键。

（二）属地管理是提高城市管理水平的重要基础

近年来，北京市在提升城市管理水平方面取得的一个重要经验就是推进城市管理重心下移，通过强化属地作用，赋予街道（社区）更多的管理权与责任。

第一，探索建立街道统筹辖区的发展机制，理顺街道与各专业部门之间的职能关系，实施城管执法队双重管理，并接受街道的指挥调度和考核；明确园林绿化、环卫、房管、市政等专业管理部门的管理事项，赋予街道充分监督权；在街道层面建立地区工作委员会制度，有效整合各科、站、队、所力量；按照“权随责走、费随事转”的原则，为街道履行职责提供财力保障。比如，北京市西城区什刹海街道统筹综合执法，发挥属地管理的主体作用，成立了地区工作委员会，积极推行“席位制”，专门设置了科站队所席位，实行联合值班、联合指挥、联合处置突发情况。在地区工作委员会的基本框架下，街道与科、站、队、所联合行动，实施“捆绑式”执法，全天候综合管理环境秩序，取得了明显成效。

第二，什刹海街道积极探索属地管理模式，一是建立社区环境“扁平化”的管理制度。社区与城市环境执法力量和作业队伍直接对接，确保环境问题1 5分钟内快速处置；二是搭建由街道主导、企业参与、居民自治的“准物业”管理模式，建立社区物业维修咨询服务站，规范社区的房屋维修、环境绿化、治安巡逻等服务内容；三是制定居民《自治公约》，引导居民开展环境维护、治安防控、机动车停放管理等志愿服务活动；四是引入第三方物业服务，推行立体化准物业管理，创新“社区服务+物业管理+居民自治”的胡同管理模式（如试行“一车一名一牌制”，统一规划停车区域，通过发放胡同停车牌，实现错时有序停车）；五是广泛开展“出门见绿、垂直挂绿、点缀添绿、见缝插绿、拆违增绿”等活动，发动居民认养绿植，实现专业养护与居民认养相结合；六是成立地区自律自管总会，定期议事协商，“门前三包”实现全覆盖。实践表明，什刹海街道通过不断创新属地管理模式，在街道（社区）层面积极推进城市管理与服务，使城市管理真正落到了实处，在城市的最基本层面建立起了城市管理的坚实基础。

（三）属地管理职能落实不到位

从1 9 9 8年到2 0 0 4年，北京市先后召开了五次城市工作大会。五次城市工作大会的中心议题是：推进行政体制改革，推进管理重心下移，赋予街道更多的属地管理权限。但是，由于北京市城市管理综合性弱化，部门分散管理，“条强块弱”的格局始终存在。在实际工作中，管理部门与街道的事权、财权不一致，权力与责任不对等，致使街道在承担属地管理的责任中，缺乏相应的管理资源和管理权限，难以发挥属地在城市管理中的基础作用，形成属地管理不到位、部门责任不落实的局面。

二、属地管理的现状及原因

（一）条块权责不一致，制约属地管理责任落实

随着经济社会的发展和城市管理事务的日益复杂化，区级政府赋予属地街道的城市管理事务和责任将不断扩大，但是由于条块衔接不够紧密，街道与各主管部门之间的职能关系没有完全理顺。可以说，街道是在以不完整的政府身份，承担着完整的政府责任，因此在不同程度上存在权力与责任的不对等、事权与财权不一致等问题。比如，街道没有执法权，遇到问题时只能协调相关部门，但是因为受体制所限，缺乏制度渠道保障，在统筹监督上没有实质约束力，而下放给街道的财权又难以对行业部门形成刚性约束，由此导致了两个结果：一是权属单位与属地之间的权责不一致，带来属地城市管理责任不能完全落实；二是专业管理的强势弱化了街道自主管理的主动性。在实际工作中，街道和各委办局之间存在管理交叉和空档，缺乏有效的沟通机制，特别是在联合执法等方面统筹不够，难以形成合力，造成一些问题不能及时得到解决。

（二）街道没有成为属地管理的责任主体

城市管理的本质特征是“块”管理，基本特征是综合管理部门制定基本的标准和目标，街道自主设计属地管理的模式和责任体系，以问题为导向，实行全管全责。街道的基本功能是以问题为导向的属地全覆盖管理，具有发现问题、解决问题、提供服务的基本功能，是城市管理的基础。因此，精细化管理要求的全覆盖、无缝隙管理只能依靠属地的“块”管理来实现。近年来，属地街道在城市管理中发挥了发现问题、解决问题、提供服务的基本功能，解决了治理违法建设、乱堆物料、废品收购、无照游商、占道经营、垃圾分类等大量管理问题，凸显了属地管理的优势。城市管理的实践表明，街道具有自主创新城市管理的愿望和能力，只要制定科学的管理目标和评价指标，放手街道自主、全权管理所辖区域的城市管理事务，完全可以实现属地城市管理的全覆盖。

（三）属地管理创新没有突破体制障碍

近年来，针对属地责任落实问题，北京市不断下放街道统筹辖区管理的权力。西城区在推进街道环境建设、运行管理、施工作业、监督考核、行政执法“五位一体”的工作格局和工作机制，以及区政府考核街道、街道考核专业部门的统筹模式上，一定程度上解决了街道统筹的管理问题。通过不断下放城市管理权力，调整管理资源直接配置街道的比重，街道与各专业部门的权力与责任不一致、事权与财权不统一的问题有所解决，街道履行管理职责的基础明显增强。但是，街道在统筹专业部门承担属地责任方面依然面临着体制障碍。一是在现有条块分割的格局下，街道的管理职责比较清晰，但是在管理的过程中缺乏抓手；二是街道对专业部门的统筹监督仍没有实质约束力，下放到街道的财权难以对行业部门形成刚性约束；三是缺乏属地与专业部门连带责任的载体，区政府考核街道、街道考核专业部门的监督链条与管理责任的相关性不强，虽然管理重心下移，但是在权责一致上仍缺乏体制保障。因此，推进城市管理重心下移、落实属地责任，有赖于在体制上建立职责权限相统一的街道管理体制，特别是要建立相应的预算管理体制。

三、推进属地管理的目标与原则

（一） 推进属地城市管理目标

以属地全管、全权、全责的管理主体为目标，要全面落实属地城市管理组织、资源统筹、职能整合的权限与责任，使街道成为自主管理、责任明确、资源保障、监管严格、指导有序的责任主体，建立属地城市管理向区级综合管理委员会负责，在区级综合管理的框架下，接受专业部门指导和监督的管理体制。

（二）推进属地管理改革的基本原则

第一，管理重心下移原则。城市管理的主要特征是“块”管理，是以问题为导向的全覆盖、无缝隙管理，也是属地管理。属地管理要求管理重心下移，缩短管理链条，发挥属地管理的积极性和创造性，使街道真正具有属地管理的全管、全权和全责功能。管理重心下移要求将管理权力、管理责任和管理资源划归属地，建立与属地管理职能相一致的组织规模，完善街道统筹属地管理职能的制度与流程，使街道在城市管理中真正发挥基础作用。

第二，专业管理与作业管理分离原则。属地管理的主要内容是组织落实各项城市管理任务，城市管理重心下移的核心是作业管理向属地下移，要求将作业管理的职能从专业管理部门剥离，划归属地管理，实现管理权、管理资源与管理职能同步向属地管理转移。

四、街道属地管理体制改革的实施内容

（一）重建街道属地管理的责任体系和管理流程

建立街道对属地范围内城市管理事务的全管、全权、全责体制，实施区、街城市管理流程再造。街道以城市管理的结果，对区城管委承担直接责任，接受区城管委的综合监督考核。区属专业部门在区城管委的框架下，对属地管理进行管理标准、规范、流程的指导和监督。

（二）完善街道属地管理的组织体制

组建街道城管办公室，作为街道承担属地城市管理的实施主体，负责街道属地范围内的城市建设、作业组织、作业监督、属地环境部件问题处置等城市管理事务；组建街道直接管理的由保洁队、城管队和综合服务队组成的综合管理服务队，作为属地日常管理的主要力量。

（三）作业资源管辖权向属地下沉

对街道范围内的科站队所进行分类管理，将原属区一级的环卫队、城管队、房管所等独立作业管理和执法管理的资源划归街道，实行属地管理；将园林绿化、市政、交通等跨街道或具有较强市场属性的作业管理采取条条管理或市场化购买的形式。

（四）调整专业管理职能

在属地管理的体制下，原有的分散管理模式和条块管理格局将面临转变，一是要构建执行层与属地管理的指导监督关系；二是属地管理要接受来自执行层在区城管委管理框架下，对属地作业管理过程的专业指导与监督。

（五）创新城管执法管理模式

强化区城管执法局对属地环境秩序的管理标准、规范指导与监督职能，赋予城管执法局在区城管委体系下组织全区性环境秩序整治的职能，弱化区城管执法局的队伍管理功能。

（六）构建垂直型网格化城市管理监督体系

一是建立属地与权属单位责任共担机制；二是再造网格监督管理流程，建立属地问题发现-属地全管-监督处置机制，缩短管理流程，提高管理效率；三是实行网格监督员垂直管理，以三个街道为单位，建立网格监督巡查区制度；四是区级网格监督中心主要承担属地环境问题处置效率监督和协调职能；四是完善街道对专业管理和作业管理的考核评价机制。

五.建立和完善属地管理的保障机制

第一，建立属地管理的指导监督机制，实施区、街两级城市管理流程再造。街道统筹辖区城市管理工作统一归口区城市综合管理部门，专业部门对街道的专业指导和专业监督要在区级城市综合管理的框架下进行，改变街道分别对应专业部门的局面。

第二，建立属地管理的指导和培养制度。一是建立属地城市管理指导制度。区城市综合管理委员会指导街道制定城市管理规划，完善管理制度和管理流程，加强专业部门对属地综合管理的专业支持；二是建立属地城市管理履职能力培养制度，帮助提高整合统筹能力。区各相关职能部门应加强对科站队所和街道办事处相关人员城市管理法律法规的业务培训和工作指导。

第三，完善属地城市管理监管、考核、评价机制。一是管理重心下移，建立街道自主的统筹管理格局；二是属地综合管理缺乏成熟的项目管理制度与规范，需要区城市综合管理委员会建立和完善对街道属地城市管理的全程监管体系，完善属地城市管理效果、效率和效能评价体系，以及与管理权限相对应的责任机制；三是区城市综合管理委员会对属地管理过程的监督和管理结果考核评价机制；四是在综合管理委员会的框架下，专业部门对属地管理过程专业化、标准化、规范化进行监督评价。

第四，改革属地管理的财政预算体制。一是坚持“事权、财权一致”原则，建立以属地城市管理项目为核心的预算管理体制，按照公共服务的预算方式，以分类、分层标准为依据，以效果为导向，对街道进行财政预算拨付；二是环卫、绿化、市容管理资金由街道处置，以财权引导事权，给予街道城市管理作业一定的经费预留额度。

第五，加强街道管理干部与专业管理部门的职业交流。一是建立街道干部向专业部门定期流动制度，实行专业部门与街道干部轮岗制；二是建立街道科站队所人员与街道职业转换制，专业部门负责人必须具备街道工作经历的资格要求。