福建省林业生态补偿中的金融制度研究

林晓薇

(福州外语外贸学院财会系，福建 福州 350202)



福建省林业生态补偿中的金融制度研究

林晓薇

(福州外语外贸学院财会系，福建 福州 350202)

福建省在全国率先推进集体林权改革，探索建立林业生态补偿机制。当前，财政主导的生态补偿资金具有较大压力，应继续深化发展金融工具，可采取森林资源的证券化，采取入股分红的方式，增量筹集生态补偿资金和经营资金。深入推进林权低息长期抵押贷款。完善林业保险，降低商业林地开发经营的风险。有条件的地方可采取PPP合作的方式，解决森林开发项目的融资问题，促进森林保护性开发的可持续发展。

林业生态补偿；金融制度；福建省

生态补偿是对生态功能认同的物质化，是环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代价的人给予的经济补偿。林业生态补偿是生态补偿制度的重要组成部分。加强林业生态补偿是保护森林资源、推进水土保持以及净化空气的重要举措。当前，众多学者对林业生态补偿制度进行研究，研究结果对林业生态补偿制度的完善具有重要的导向作用。如认为生态补偿的理论基础有外部性理论和公共物品理论[1]。森林生态补偿的域外实践与经验也是学者关注的重点，主要讨论美国、哥斯达黎加、墨西哥等国的森林生态补偿实践。不同的学者还结合本省森林生态补偿的实践提出森林生态补偿制度存在的问题：如补偿资金筹措渠道单一，生态补偿还未形成多元投资机制。补偿费用与管护支出不对等、补偿资金管理存在问题等[2]。但是研究成果主要集中于财政性生态补偿，提到的生态补偿标准单一、资金有限、生态补偿制度缺乏评价等都是建立在财政资金补偿的基础上。林业生态补偿较多的采用财政生态补偿，无法满足日益增长的补偿需求，补偿资金的缺口日益增大，补偿的持续性具有压力。因此，在进行林业财政生态补偿的同时，应当引入金融补偿机制，充分发挥财政金融的互补作用。学术界少量文献提到森林生态补偿引入金融，虽然提到环境金融、金融保险等，但都不够具体，操作性和借鉴性不强。本文以福建省林业生态补偿为例，探讨金融介入林业生态补偿的具体路径。

一 福建省林业生态补偿的发展历程与存在的问题

(一)福建省林业生态补偿发展历程

为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号)精神，福建省委省政府较早开展林业改革与建设，提出“生态公益林保护、沿海防护林、绿色通道和城乡绿化一体化、森林灾害防治和生物多样性”等五大工程。并提出“建立速生丰产林、丰产竹林、珍贵树种和名特优经济林、种苗和花卉、森林食品和药材”等基地。集中发展“人造板、制浆造纸、林产化工、木竹制品和森林旅游业”等产业。此后，福建省委政府继续深化林业改革，对经营方式、采伐等都根据时代发展做出规定。为保证林业改革的成功，福建省较早提出并实行林业生态补偿，由摸索到逐渐完善。大致经历如下发展历程：

2004年在《关于加快林业发展建设绿色海峡西岸的决定》提出:“建立森林生态效益补偿资金制度。按照政府投入为主，受益者合理承担的原则，多渠道筹集森林生态效益补偿资金。森林生态效益补偿资金的主要来源：中央财政补助资金。福建省市各级政府安排的财政资金。”如2005—2007年，福建省财政每年新增1500万元用于生态资金补助。2007年筹措8590万元进行统一管理。同时在2007年提出“实施江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿。以2005年城市工业用水和生活用水量为依据，综合考虑生态区位及其对流域的贡献大小和经济发展水平，确定福州市、厦门市、泉州市等各设区市承担补偿资金额度”。

在积极筹集财政资金的同时，福建省也积极盘活林业林地资源。对林业林地开发收取部分费用补充生态补偿资金。如2004年提出从利用水资源发电收入中提取的资金和对以森林景观为主要旅游资源的景点门票收入中提取的资金；2012年提出“通过收取森林资源补偿费，适当提高用地成本，控制林地不合理消耗，引导科学合理节约利用林地。从2013年起，对使用重点生态区位商品林、省级生态公益林、国家级生态公益林林地的，分别按照每平方米30元、60元、90元的标准收取森林资源补偿费”。

此外，福建省也积极鼓励社会各界捐赠的资金补充生态补偿基金。

随着支持资金增多和商品林的发展，林业生态补偿标准也是逐渐提高的。2007年按照2元/亩标准对全省4294.3万亩生态公益的所有者进行补偿。“2010年起省级以上重点生态公益林补偿标准提高到每年每亩12元(省级以上自然保护区15元)，其中江河下游地区对上游地区生态公益林补偿标准，从2010年起由原来的每年每亩2元提高到3元。”2012年对经认定符合补助条件的择伐每亩给予70元补助。2013年起对择伐作业给予 100 元/亩补助，市、县(区)财政予以配套。

在使用财政政策时，福建省也积极发展金融支持。如2004年提出林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策。各级财政要安排专项资金，按实际贷款规模和年限给予贴息。金融机构对个私造林育林，要适当放宽贷款条件，参照农户小额贷款政策，扩大面向林业生产经营者的小额信贷和联保贷款。2009年对林权抵押贷款进行更为细致的规定。2013年提出“将林权抵押贷款业务全部纳入福建省小微企业贷款风险补偿范围，按有关规定给予风险补偿。并在当年提出有条件的地方，可由市、县(区)林业投资公司成立林木收储中心，对林农林权抵押贷款进行担保，并对出险的抵押林权进行收储，有效化解金融风险。林木收储中心和林业担保机构为林农生产性贷款提供担保的，由省级财政按年度担保额的1.6%给予风险补偿。”

2016年继续深化金融政策，提出加快开发适合营造林需要的贷款品种，使信贷产品与林业生产周期相适应。推广林权抵押按揭贷款业务，最长贷款期限可达30年。拓展可抵押林权范围，将中幼林、毛竹、果树、设施花卉、苗木等纳入抵押物范围。

另外，福建省还提出林业生态补偿的保险制度。如2009年提出完善政策性森林保险制度，健全森林保险保费补贴和省级风险赔偿准备金制度。2016年推进森林综合保险、设施花卉种植保险，依据保险合同约定及时开展理赔，确保受灾户足额获得赔款，用于恢复生产。

(二)福建省林业生态补偿制度存在的问题

综上，福建省对完善林业生态补偿机制做了许多有益的探索。初期以财政资金为主，到当代积极发挥金融的作用，形成财政与金融互补的做法。虽然福建省森林生态补偿机制日益完善，但也存在些问题亟待解决。

首先，补偿标准偏低，无法满足公益林管护的需要。即使每亩12—15元的补助，在部分偏远地区，不能完全满足管护、育苗等支出，每个护林员获得实际收入偏低。

其次，补偿资金来源渠道虽然多，但以财政资金为主。通过对福建省历年生态补偿资金的梳理不难发现，福建省生态补偿资金主要来源于中央和省市财政资金、森林资源发展资金和社会捐赠资金。但主要以财政资金为主。日益增长的补偿费用让财政有难以承受之重。而且还不能实现全面覆盖。林业生态补偿的对象——公益林是公有林，私有林没有补偿[3]。如福建省四大造纸企业，就因为林业新政，需要择伐而不能皆伐，降低营业收入，处于亏损和盈亏边缘线。有些继续挣扎经营，另外些积极转行，以谋求可持续发展[4]。显然，林业生态补偿制度需要完善。对这些为林业生态建设提供支持的私有林应当提供政策性支持，如减免税收，或者开展绿色信贷，帮助企业和个人度过难关。

第三，金融工具主要发挥银行和保险的作用，政策性金融居多，金融工具的多元化有待加强。政策性金融灵活性不强，不能满足市场多元化需求，而且没有充分发挥民间资本和社会资本的作用。因此，应继续深化金融创新，大力发展绿色普惠金融。

二 福建省林业生态补偿的金融制度安排路径

建立森林生态补偿，目的是保护森林资源，但并不是绝对禁止森林开发。目前对于森林的规划主要分为公益林和商品林。对商品林可以进行限制性开发，将保护与开发利用有机结合。但是森林的的培育和开发需要一定的周期，并可能会经历些病虫害和灾害。因此，对森林的开发，在进行生态补偿时，还可以引导金融介入，多元筹措资金，满足森林开发的需要。福建省应当充分发挥财政与金融的互补和协同工程，促进林业生态补偿的可持续发展。金融工具的应用在原有的成果上继续完善，主要可以有这些制度安排：

(一)推动森林资源的证券化

采取入股分红的方式，增量筹集生态补偿资金和森林开发资金。仅仅依托财政资金的生态补偿基金，只是起到补助的作用。不能完全满足森林防护的需要，也不能完全补助所有利益相关方。因此，应当盘活森林资源，利用林业所具有的土地和林业资源，适当性开发，增强森林本身的造血功能。如可采用入股分红的方式，获取分红收益。如有些地方依托森林公园，开发森林旅游。森林旅游的收入应当进行提取，补充林业生态补偿基金。还有些地方开展湿地公园旅游，也提取营业收入补充生态补偿资金。森林流通的水域开发的水电站提取资金等。同时，福建省应当深入盘活存量资产，开发多种形式的资产证券化。如林地林权资源的流转，采用入股分红的方式，让龙头企业或者优势社会资本、管理人员开发性经营，降低经营风险。私有林或者分散的集体林权通过流转集中，林业所有人员成为林业开发工人，参与森林维护与管护，能增加收入。

(二)深入推进林权低息长期抵押贷款

森林保护理念由原初的单纯保护演变到保护性开发。依托森林可以进行限制性开发。这种限制性开发主要包括：对保护的树木进行择伐，既稳定生产，又满足生产对树木的需要，如林木造纸、家具制作等。其次，开展苗木经营。再者可以利用森林经营药材等。但是这些开发性经营需要资金，尤其是树木和药材等，需要一定的生产周期，有5年、10年的，甚至有30年的。而且林业投资受到自然因素的影响，具有不确定性，资本循环周期较长，成本核算比较复杂，外部资本启动概率偏低[5]。商业银行应当为开发者提供经营贷款。根据福建省已经形成的做法和经验，商业银行应当尽量降低贷款利率，降低经营者的成本。福建省政府在生态补偿资金充沛时可以进行贴息。当然，为降低商业银行贷款的风险，福建省应当继续深化探索林地林权的抵押权，允许林地林权抵押。还可以允许林地林权在不改变用途和性质时进行流转，让有能力的企业和社会资金参与。对于政策性银行福建支(分)行，福建省政府应当应当引导其参与林业林权林地开发的贷款支持。

(三)完善林业保险，降低商业林地开发经营的风险

对林地林权进行开发，有许多不同的风险。主要包括这几类：首先是病虫害风险。像苗木、树木、药材等，可能因为病虫害带来不可估量的损失。其次，是巨灾风险。水灾、旱灾和火灾等会对林业开发带来严重的风险，会让开发者倾家荡产。最后，是经营性风险。由于投资不力造成的亏损和坏账。因此，福建省可引导保险公司根据森林资源开发的需要设计相关的保险品种，通过保险保障林业开发者的生产经营。具体来看，可以设计这些保险品种：第一，巨灾保险，相应的开发水灾险、火灾险、旱灾险和地震险等。第二是病虫害保险。第三，食品流通保险。对于经营产生的坏账，保险公司可以开展再保险服务，降低坏账承接风险。

(四)引导互联网金融参与森林生态补偿与开发

互联网金融借助政策春风，如雨后春笋般的发展。当前互联网金融发展越来越规范。如国家最新发布P2P行业规定，能有效保障互联网金融的稳定与安全。互联网金融积累大量的资金。互联网金融具有“长尾效应”，基于其草根特征和缝隙市场的作用，能覆盖传统金融服务盲区，增加金融有效供给，使普惠金融成为可能[6]。福建省有关部门可以引导P2P、P2B以及众筹金融等参与具有环保属性的森林开发项目。考虑互联网金融较多开发中短期理财，因此要对接那种见效快、周期短的项目，如林木盆栽等。通过这种周转快的项目培育能提高全社会森林开发的积极性和主动性，同时保障互联网金融的安全，防止大规模的挤兑风险。

(五)吸收社会公众资金，实现森林资源的可持续经营

打破森林属于国家管理的固有理念，引进社会团体、个人参与到森林的经营管理之中[7]。建立相应的制度，吸收社会公众资金，充实生态保护资金，缓解政府生态补偿资金的不足。鼓励民众出资，成为森林资源的“经营者”，享受参与森林资源的开发、利用、经营与管理的权力，参与项目决策，并享有项目收益的分享权。政府需要通过以法律的形式规定社会组织、部门、个人等出资者的权力与义务，保障利益各方的权益。对于市场效益好的，可以采用PPP的模式，进行政府、金融机构与社会资本的合作，多方面引导金融资本支持林业林地开发[8]。

(六)鼓励评估机构提供森林资源资产的评估

无论是森林资源的证券化、还是金融机构为森林开发提供贷款与保险，互联网金融与社会资本的参与，都离不开对森林资源的合理评估和估值。为促进金融制度安排的顺利推进，福建省政府应出台相关的政策，鼓励评估机构向社会提供森林资源资产评估服务，为森林资源资产在市场流动过程中的真实价值保驾护航，促进森林资源资产市场的良性发展，保障国家、森林资源资产的经营者等各方的权益。

本文以福建省为例，探讨金融在森林补偿制度中的优势以及发挥作用的方式，对完善森林补偿制度具有重要的意义。金融制度的安排并不限制于本文提到的方式，在实践中应当积极创新。同时，应当加强政策指导，防止金融介入森林开发的系统性风险，保障金融安全。进一步研究，应关注金融与财政的协同机制，发挥财政与金融的优势，促进森林生态补偿制度的可持续发展。

[1]阙占文.比较视野下的林业生态补偿制度[J].经济问题探索，2011，(7).

[2]金成波.实施生态补偿政策对林业发展的影响探讨[J].林业科技情报，2015，(3).

[3]程凤飞，李媛辉.林业生态建设视野下的补偿机制[J].兰州工业学院学报，2014，(2).

[4]颖.福建森林保护伤及林纸企业 业内呼吁政府生态补偿[J].福建轻纺，2013，(7).

[5]张媛.森林生态补偿的新视角：生态资本理论的应用[J].生态经济，2015，(1).

[6]李克穆.互联网金融的创新与风险[J].管理世界，2016，(2).

[7]杨建洲.森林可持续经营的基本途径[J].林业经济，2001，(9).

[8]潘华，徐星.生态补偿投融资市场化机制研究综述[J].昆明理工大学学报(社会科学版)，2016，(1).

(责任编校：陈婷)

Study on Financial System of Forestry Ecological Compensation in Fujian

LIN Xiaowei

(Department of Accounting, Fuzhou University of International Studies and Trade, Fuzhou Fujian 350202, China)

Fujian Province takes the lead in promoting the reformation of collective forest rights and exploring the establishment of forestry ecological compensation mechanism. At present, the fiscal-led eco-compensation fund is faced with great pressure, and it is necessary to continue to deepen the development of financial instruments. We could take advantages of the forest resources securitization and profit sharing method, and raise ecological compensation funds and operating funds incrementally. We should promote the forest right of low-interest and long-term mortgage loans in further, and improve the forestry insurance to reduce the risk of commercial forest land development and management. If conditions permitted, some place can adopt PPP cooperation to solve the financing problems of forest development projects and promote the sustainable development of forest development.

forestry ecological compensation; financial system; Fujian province

2016-10-08

林晓薇(1982— )，女，福建福州人，福州外语外贸学院财会系讲师，硕士。研究方向：企业财务核算。

F832.7;X321

A

1008-4681(2016)06-0015-03