农村水资源供给市场化改革研究

苗丽华

[摘 要]水资源管理制度是推进水资源市场化供给的制度基础，农村水资源管理工作，长期以来陷入矛盾化困境，一方面水权与治水权之间的结构断裂，导致水权结构及治水权结构缺乏保障；另一方面市场化供给中农村水资源调度、分配、控制、水费改革等活动缺乏有序管理，导致供给体系不完善。为此，展开农村水资源供给市场化研究工作，从推进农村水资源供给管理水平提升上，明确政府的供给主体地位，并从政府导向下来协同市场化运营机制，从而为农村水资源的改革与协同发展创造有利条件。

[关键词]农村水资源；供给体系；市场化；改革对策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.12.210

2012年我国通过拍卖、租赁、股份合作等方式对农村水利工程开展产权制度改革，其中对于农村水资源供给市场化工作并未取得预期效果，反而陷入发展困境。特别是市场化机制的导入，对于私商在水资源管理中的经营权、所有权问题，反而不利于水资源市场化模式的有序进行，降低了农村水资源供给效率。如水价机制缺乏制度化规范，给农村用水户带来更多矛盾；农村水资源管理体系涉及多层面制度及法律关系，在水资源供给市场化实践中，对于供给主体、水权、治水权，以及各类权利的行政、参与、管理、监督等缺乏细化，不同层级间的管理制度衔接不到位，不利于农村水资源的合理开发与利用。

1 农村水资源供给市场化困境研究

《中华人民共和国水法》的颁布，为涉水制度及政策的实施提供了法律参考依据，不同层级管理部门要结合水资源管理法律来制定相关制度。对于农村水资源市场化供给工作来说，引入市场化配置机制，却出现了水资源供给困境。其主要表现在以下两个方面：一是市场化供给中的水权问题，如水所有权、供水权和用水权；二是市场化供给中的治水权，如水的行政权、参与权、管理权及监督权等。《水法》明确了水资源的所有权为国家，水利部制定的《水权制度建设框架》，以及《水权转让若干意见》也对相关权责进行了明确。但在水资源的融资、分配、监督、制裁等机制上，各层级关系在嵌套中又因制度细化不完善而带来衔接阻碍。如农村集体组织中的水塘、水库，其所有权应属国家，在使用上不需要国家许可，也不需要征收水费，而对于从江河、湖泊，以及地下水的开采，虽然不需要向水行政部门提交许可，但水资源的使用权也是国家赋予的。也就是说，对于集体治理的供水权，以及在水资源管理权执行中，用水组织或个人虽然获得了水资源经营权或所有权，但对水利工程所承载的水资源所有权，只能属于国家。因此，政府在水资源供给体系中处于主体地位，用水组织及个人在提升水资源供给效率上，可以从水资源的配给、收取水费以及监督水资源管理上进行参与，以保障供水权、用水权的实现。然而，在农村水资源市场化供给体系中，由于政府、私商、用水户三主体间的层级关系出现衔接不够，导致水资源市场化供给陷入困境。其主要因素集中在以下两点：一是政府与私商在水权转让及协议方式上缺乏细化与明确，私商在获得水资源管理权后，应该接受政府的监督；二是私商与用水户在交易中，因协议中涉及用水权、参与权、监督权，导致水资源相关权利在执行中的矛盾产生。

2 农村水资源市场化供给问题表现

2.1 供水权得不到保障

从政府与私商在水资源供给体系中的地位来看，由于自身利益的影响，对于私商与政府之间的博弈结果，导致农村水资源供给主体关系不明确。一方面，私商在政府水行政权的支持中得不到保障，在失去政府可预期的支持中，私商对水资源供给体系往往会存在不稳定情况。如政府同意私商以收取水费的方式来获取水资源开采等成本，但对于水价的制定、保障供水的顺利实施缺乏明确；由于政府与私商之间协议的模糊性，对于私商在水资源供给上的不确定行为，私商会滥用其管理权，提高水价而损害用水户的权益，从而激起用水矛盾；另一方面，水行政权对水管理权的干涉，也会降低私商对供水权的管理效率，特别是政府的任意介入，导致私商与用水户之间无法达成一致，对于私商的违规行为，以处罚处理反而抑制了私商的管水积极性，弱化了私商在水资源供给中的供水权。

2.2 用水权难以获得保障

对于私商与用水户之间的关系协同，用水户对水管理权的参与及监督是保障嵌套关系和谐的关键，而对于政府在水行政权、私商管理权之间的关系断裂，必然导致用水户与私商之间矛盾的加剧。一方面，用水户的分散性需求与私商供水的集约化矛盾，加剧了私商供水难度，也增加了私商的供水成本；另一方面，由于水资源在供给中存在时序性，如果用水户错过用水时间，则会丧失用水权利，由此带来的用水户的多样化需求与私商供水的单一化矛盾，不利于农村水资源供给体系的完善。市场化供给体系制约了私商的供水能力，而单一采用统一收费、统一供水难以满足用水户的实际需求。从用水户与私商之间的利益关系来看，用水户因受到参与权的限制，无法从私商与用水户的双方利益上进行权衡，也难以形成共同协作的局面，在私商与用水户监督关系上，因用水无法有效保障而带来用水矛盾，如私自提升水价，对私商滥用水管理权的行为缺乏有效监督，政府在水资源供给市场化中的主导作用难以发挥，而带来更多的管理难题。

3 构建政府主导的多元水资源供给市场化运行机制

3.1 构建政府在水利工程建设中的主要供给主体责任

对于农村水资源供给市场化管理，政府作为农村水利工程建设的主要参与主体，要从保障农村水资源可持续发展上，积极树立政府在水利工程建设中的供给责任。依据中央、省级、县级政府的建设主体要求，从水利工程基础设施建设及管理，明确各项责任和权利，如水利工程建设投入组成、比例及方式，依据《水法》来细化各级管理制度，并从年度部门绩效管理及考核中来加强水资源供给市场化管理。

3.2 构建政府导向下的多元供给主体参与机制

政府在建设农村水资源基础设施中，从投资主体上吸引多方参与，特别是对于一些有收益的风险较低的农村水利项目，从投资者选择及多种融资渠道上来拓宽参与主体，让更多的社会力量参与到水利工程建设中；同时，利用政府贴息或者其他政策优惠措施，来鼓励和引导社会主体参与到农村水资源项目建设中，并从水资源管理权上分配相应的收益；明确农村水资源供给工作的公益性和准公共产品概念，对于公益性项目政府要加大投资比例和贷款额度，对于准公共产品工程，可以从多种供给主体中来丰富和优化水资源管理机制，为农村水资源的供给提供市场化保障环境。

3.3 构建政府导向下责任追究机制

针对农村水资源供给市场化改革工作，要从中央及地方各级政府进行职责划分与明确，并引入责任追究机制，强化责、权、利，特别是对于相关责任所承担的义务，对于相关管理问题、监督缺位问题、不作为问题进行监督。农村水资源管理在水权、治水权的明确上，要根据各层级治水权结构，从内在逻辑上明确各管辖范围、防范政府在各项责任的监督权缺失，对于私商滥用管理权问题，要从水行政权、管理权嵌套关系上进行明确，特别是对水资源进行开发、管理、配置、利用、保护、节约上，要从水资源供给体系稳定性上，发挥各参与主体的监督作用。

3.4 构建农村水资源供给市场化环境

市场化机制的导入，从农村水资源管理实践中，构建供需对接机制，特别是从水资源供给制度上，围绕国家利益、农民意愿来梳理需求导向机制，确保农村水资源供给满足用水户的需求。在构建农村水利工程供给基础设施建设方面，引入市场化竞争机制，突显对水资源的配置合理性和高效性；在建设主体投入上，以市场化来增强投资主体的效益目标，避免垄断、寻租、腐败、滥用问题的发生；在产权明晰上，引入产权制度，保障农村水利基础设施建设的责任主体，积极协同解决好水资源供给矛盾。

参考文献：

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