论中国国家治理能力的现实困境与提升路径

和晶 王砚蒙

(昆明医科大学 人文学院，云南 昆明 650500)

论中国国家治理能力的现实困境与提升路径

和晶 王砚蒙

(昆明医科大学 人文学院，云南 昆明 650500)

“国家能力”与“国家治理能力”的指向相同，但其内涵却存在细微的差别。在国家活动的“治理”时代，国家治理能力建设的理念和方式具有特殊的历史意义。随着国际环境、国内环境的急剧变化，我国国家治理能力面临空前的挑战，结合治理理念及我国的实际情况，探讨提升我国国家治理能力的策略具有非常重要的意义。

国家能力；国家治理；能力提升

中国国家治理能力是关系到中华民族伟大复兴和全面建成小康社会的一个重大问题。随着地缘政治格局的变迁和中国社会的深刻转型，中国国家治理能力遭遇外源性风险和内生力压力双重挑战。在当前中国改革步入攻坚期和深水区的关键节点，如何提升中国国家治理能力，优化国家治理绩效，已经成为当前中国政治实践和理论探讨不得不面对的一个重大问题。

一、国家能力与国家治理能力的理论释义

(一)“国家能力”释义与国家能力构成

关于国家能力的解释，不同历史时期、不同学派持有不同的观点。马克斯·韦伯认为，国家是“垄断合法暴力和强制机构的统治团体……国家被视为应该暴力‘权利’的唯一的源泉”，国家能力则是合法使用独占性权力进行活动的能力；[1]塞缪尔·亨廷顿认为，“强大政府就是有能力制衡政治参与和政治制度化的政府”，[2]在其看来，国家能力主要指国家在权威合理化、结构离异化、大众参政化方面的能力。衡量政府能力的标准包括制度化、自主性、适应性、内聚性等；米格代尔认为，国家能力是“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会目标的能力……国家能力包括渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源，以及以特定的方式配置资源四大能力”；[3]阿尔蒙德指出，国家能力“包括建立政治行政领导部门和政府行政机构，他们具有制定政策和在社会中执行政策，特别是维持公共秩序和维护合法性的能力”。[4]

上述解释在具有合理性的同时，也具有一定的局限性。考察“国家能力”，必须窥探国家存在与发展的依据及条件。首先，是国家存在与发展的依据。国家的存在与发展是为了维护一定地域范围内的人们的各种利益，国家的存在必须依托于国家权力，由此国家必须加强其合法性建设；其次，是国家存在与发展的条件。国家要存在和发展，必须履行好国家职能，包括国家机构建设、国家对外事务管理、国家对内事务管理。从某种意义上说，国家能力是国家职能的外在体现。综上所述，笔者认为，国家能力是指国家通过合法性建设、组织机构建设、对外及对内事务管理等手段，有效维护一国内人们的共同利益的能力。

然而，在现实的国家活动中国家能力的构成如何？斯波克认为，国家能力要素包括主权完整、稳定的行政和军事控制、忠诚的和训练有素的官员、金融资源、部署财政资源的权力和组织手段；米格代尔认为，国家能力的要素包括国家渗透社会的能力、规范社会关系的能力、汲取资源和适当分配使用资源的能力；S.Wang认为，国家能力的要素包括汲取、调控、合法化、强制能力；布劳蒂甘认为，国家能力的要素包括监管、行政、技术、汲取能力；恩格尔伯特认为，国家能力的要素包括制定和实施政策来刺激经济增长的能力、提供良好的治理、市场和有效可靠的机构的能力。因此，国家能力的基本构成要素包括维护国家主权的能力、国家渗透社会及合法化的能力、公共权力机构建设能力、刺激经济增长的能力、汲取资源与适当分配使用资源的能力、调控社会关系的能力、国家与社会互动的能力、国家创新能力等。

(二)“国家治理能力”释义

从现代国家的运作过程看，国家能力总是在国与国之间、国家与市场、国家与社会、国家与公民关系中加以展开的。因此，国家的管理涉及到许多关系问题。随着时代变迁及国家管理环境的变化，国家活动方式从“统治”时代发展至“管理”时代，进而发展至“治理”时代。

在国家活动的“统治”时代，国家职能的重心在于维护国家主权完整、通过强制性手段获得政权的合法性，以维护统治者的权益；在国家活动的“管理”时代，国家职能的重心在于加强政府自身建设、促进经济增长、平衡经济资源分配，以实现一国经济的发展和国民经济利益的提升；在国家活动的“治理”时代，国家职能的重心则在于调控社会关系、加强国家与社会的互动及合作、提升国家创新能力。因此，在不同的历史时期，国家活动的本质属性未发生变化，但国家活动的形式与重心则发生了变化。国家治理能力只不过是国家管理能力在新时代的变迁结果。

二、“治理”理念下的国家能力建设

治理源于在历史变迁过程中公共事务的不断复杂化。在农业社会时期，人类的公共事务较为单一，作为公共管理主体(亦为国家的载体)——政府的主要职能仅限于保护好共同体的安全、收取税赋以使国家机器继续运转、防治各种自然灾害、调解重大社会矛盾等方面。随着工业社会的到来，公共事务日益复杂，政府这一“有形的手”开始伸向社会的每个角落以至出现了“行政国家”现象。而当人类向后工业社会迈进时，政府职能的加速度扩张使得政府自身难以承受时代赋予的重任，公共事务则日渐呈现出“不可治性”。在此背景下，人们为未来公共利益实现和维护设计了一条理想道路——治理和善治。

何谓“治理”？库伊曼和范·弗利埃特提出，治理是“统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁……它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”[5]；格里·斯托克强调了关于治理的五个论点：其一，治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；其二，治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；其三，治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；其四，治理指行为者网络的自主自治；其五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。[6]

在治理的框架下，政府不再是与社会“二元对立”的，而是与社会相互融合且二者之间的界限日渐模糊；政府不再是“凌驾于社会之上并对社会发号施令”，而是主动与社会建立合作网络并与社会多元主体平等协商与对话；政府不再是公共事务管理的唯一主体，而是多元主体之一；政府不再是全能、包揽一切的，而是必须依赖于社会力量、与社会多元主体相互协作才能解决好公共问题。

基于治理的理念，国家治理能力建设实践中必须实现观念转变：第一，改变传统的政府与社会“二元论”的思想，将政府与社会视为一个利益攸关的整体；第二，作为国家的载体——政府必须树立与社会及公民“平等”的思想；第三，主动搭建与社会沟通的平台，与社会展开协商与对话；第四，积极构建网络合作机制，与社会多元主体共同解决公共事务。

三、当代背景下我国国家治理能力面临的现实挑战

在信息化、经济全球化时代背景下，国家治理能力面临着前所未有的挑战。国家治理能力不仅要应对国际环境变化带来的挑战，还必须对国内社会变迁带来的挑战给予高度关注。当代背景下国家治理能力面临的挑战主要表现以下方面。

第一，国际环境变化对我国国家治理能力的挑战。在经济全球化背景下，资本的对外扩张性对主权国家利益的维护造成冲击。市场经济的理念、活动、规则具有全球化的内在倾向，打破国家对市场的原有管制，这将导致国家对经济的调控被迫弱化。此外，高科技、信息化、全球化使相关国际组织对国家能力进行蚕食。20世纪以来，政府间国际组织广泛渗透于国际社会的各个领域，承担了许多原有的国家功能，在此背景下，国家需遵守国际组织制定的国际规则，这意味着国家丧失了部分决策、管理与调控等权力；跨国公司的发展可能使本国的国内市场和经济命脉被其控制；国际民间组织在全球范围内承担了诸多公共事务，对国家治理能力产生了部分替代作用；高信息技术对国家信息安全产生着巨大的威胁，等等。

第二，国内政治、经济、社会环境变化对我国国家治理能力的挑战。首先，国家政治治理能力的挑战。随着信息化浪潮加剧及国民政治意识增强，我国民众政治参与空前膨胀，政治体系的压力不断增大，政府与社会之间的张力日益增强。其次，国家经济治理能力的挑战。在经济现代化过程中，我国的主要经济变迁是计划经济向市场经济的转变，在此过程中，政府职能的定位和履行遇到了较大挑战。经济领域还存在国有企业亏损、通货膨胀、分配不公等难题；再次，国家社会治理能力的挑战。当前，我国社会形势表现为城市化进程的加快、社会期望的增强、社会流动的增多、社会参与的上升、价值观念的变异等。我国国家社会治理面临的挑战包括城市膨胀、人口老龄化、资源浪费、环境污染等。

四、中国国家治理能力的强化思路

“国家能力”与“国家治理能力”指向的范围相一致，但在国家活动侧重点、观念、行为方式上却有不同。在国家活动的“治理”时代，国家职能的重心在于调控社会关系、加强国家与社会的互动及合作、提升国家创新能力，然而，这并不意味着国家活动其它职能的消失。在当代背景下，我国国家治理能力遇到空前的挑战，国际环境方面面临着经济全球化对主权国家利益的冲击、国际组织对国家职能的部分替代；国内环境方面则面临着政治、经济、社会等方面的严峻挑战。基于对“治理”理念的阐释以及对我国现实问题的分析，笔者认为提升我国国家治理能力的基本思路如下。

第一，实现观念变革是提升我国国家治理能力的重要前提。首先，在经济全球化背景下，我国应树立全球意识，在国家治理能力建设中应从国内视野转变为国际视野，从封闭的心态转向开放的心态，积极主动地走向国际舞台、参与国际合作与竞争、参与国际规则的制定；其次，在国家活动的治理时代，我国政府应树立“政府-社会”一体、平等、合作的观念，主动与社会建立合作网络、搭建协商平台，采用商议民主的形式真正地增强与社会的沟通，在沟通中合作解决公共事务、在沟通中化解矛盾和冲突；再次，随着公共问题日益复杂，我国国家治理能力应该不断增强，人们对国家治理能力的要求日渐增强，因此政府应高度重视。

第二，调整国家行为是提升我国治理能力的关键。主要策略如下：其一，在应对全球化挑战方面，我国政府应加强国际间合作和联盟关系，积极参与区域发展规则、全球发展规则的制定，增强我国在国际上的影响力；其二，在应对国内政治环境变化挑战方面，我国政府一方面要拓展民众的政治参与渠道、整治行政浪费和腐败行为；另一方面也要维护中央政府权威，作为国家的重要载体，中央政府有责任推进民主政治建设，但同时也要维护自身权威，以利于统一领导及社会秩序维护；其三，加强国家对经济的宏观调控能力。在市场经济条件下，政府应从资源直接配置中退出，让市场对资源配置发挥更深刻、更全面的作用，政府的责任在于提供公平的市场竞争环境、完善的市场法律法规、有效的监督管理等；其四，增进与社会的合作治理。在社会环境日益复杂的背景下，仅凭政府的力量已难以解决好所有的社会事务，政府应与社会结盟，最大限度地整合社会资源，在合作中促进共赢。政府应合理整合非政府组织、非营利组织、社会团体、公民个人等多方面资源，增进与社会的协作，提高对各类社会公共事务的治理能力；其五，加强自身建设。一方面政府应提升自身解决公共事务的实力、提升自身的服务与廉洁形象；另一方面政府应加强与民众的沟通与联系，将民众的处境和利益视为首要考虑的议题。

第三，增强国家创新能力是提升我国国家治理能力的根本。国家创新能力主要包括技术创新能力、管理创新能力与制度创新能力。首先，技术创新的贡献。透过世界经济发展史来看，每次世界经济危机之后都将引起一次技术革命，而且世界经济危机的损失也需要技术革命、科技创新带来的经济增长来挽救。人类的经济飞跃无不是伴随着科技创新而实现的；其次，管理创新的贡献。如公司制的出现促进了世界经济的巨大发展，甚至有人将之视为比科技发明还更伟大的一种发明；再次，制度创新的贡献。制度影响着一国经济、政治、文化等的发展，有效的制度能提升公平和效率，无效的制度则阻碍着公平和效率。因此，技术、管理、制度的创新影响着一国的国家治理能力及国际竞争力。在国内外环境带来的挑战日益增大的背景下，我国应增强国家创新能力。我国政府一方面要创造有利于创新的优良社会氛围；另一方面要注重创新型人才的培养和激励，培养人才、留住人才，通过创新型人才带动创新实践，增强国家创新能力，最终为提升我国国家治理能力服务。

[1](德)马克斯·韦伯.经济与社会[M].林荣远，译.北京：商务印书馆,1997.

[2](美)塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,等，译.上海：三联书店,1989.

[3](美)乔尔·S·米格代尔.强社会与弱国家[M].张长东,等,译.南京：江苏人民出版社,2009.

[4](美)G.A.阿尔蒙德,G.B.鲍威尔.比较政治学:体系、过程和政策[M].曹沛霖,等,译.上海:上海译文出版社,1987.

[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社,2000.

责任编辑 胡号寰 E-mail:huhaohuan2@126.com

2016-06-22

教育部人文社会科学研究青年基金项目(15YJC810015)

和晶(1979-)，女，云南丽江人，讲师，主要从事政治研究。

D63-3

A

1673-1395 (2016)12-0045-03