论设区市地方立法权的承接

姜雪来， 林 晨（.海宁市委党校，浙江海宁34400；.嘉兴市委党校，浙江嘉兴3400）



论设区市地方立法权的承接

姜雪来1， 林 晨2
（1.海宁市委党校，浙江海宁314400；2.嘉兴市委党校，浙江嘉兴314001）

摘 要：健全的立法是实现全面依法治国的基础，设区市地方立法权的获得有着其必要性，《立法法》修改后赋予设区市地方立法权是社会发展、法治和国情的需要。当前设区市在承接地方立法权时还存在立法能力亟待提高、立法监督不足等问题。通过立法联勤保障、完善立法监督、破除立法利益化、多方参与开门立法、建立立法责任制度等做好设区市地方立法权的承接，达到设区市地方立法的科学化，做到法治与改革的良性互动，为全面依法治国的落实做出贡献。

关键词：依法治国； 设区市； 地方立法权； 承接

全面依法治国是落实“四个全面”战略布局的内容之一，立法是全面依法治国有序推进的前提。我国是单一制国家，地方无立法权，地方立法权的获得只能由中央授予，但立法绝不应该把一切从实际国情出发变成事事从现状出发，从而变得无所作为，毫无创造与革新精神［1］。为此，十二届全国人民代表大会第三次会议对《立法法》进行了修改，修改后的《立法法》赋予了设区市有限度的地方立法权。至此，理论上我国当前的284个设区市可以根据各自实际情况，在《立法法》规定的立法范围内行使地方立法权。

设区市有了地方立法权后，首先要做好如何承接。立法权的承接需要一个过程，对大部分设区市来说是一个从无到有、从有到好的渐变过程，在这过程中可能会遇到很多困难和问题。立法是一件严肃和关乎人民切身权益的事，设区市在承接立法权时，对可能存在的困难和问题进行预判并及时做好应对，不仅有利于立法的科学、保质，更有利于相关法制在地方的落地，产生实效。

一、赋予设区市地方立法权的必要性

首先是社会发展的需要。法律是推动整个社会发展、规范市场运行的重要参与体，赋予设区市地方立法权是城市经济发展、处理地方事务、解决社会矛盾以及发挥法治在地方改革引领作用的必然结果［2］。其次是法治的需要。依法治国的起点是有法可依，充足而良好的法律是实行法治的基础。法治不仅需要中央统一的协调立法，也需要发挥地方性法律的规制作用。最后是国情的需要。我国地域辽阔，东中西经济发展程度差距很大，各地自然环境、历史文化古迹差异更大。国家性立法不可能处处兼顾，设区市地方立法可以成为国家性立法的有效和必要补充。

二、当前设区市地方立法权承接存在的不足

（一）地方立法能力亟待提高

首先在组织保障上，目前大部分设区市无专门的立法工作机构，如类似于全国或省级人大的法制委员会及其常委会的法制工作委员会。其次在立法人才上，专业立法人员缺乏。虽然修改后的《立法法》把设区市的地方立法权限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化几个方面，但对相关的立法人才要求很高，不仅需要立法人员具有本专业的知识背景与具体实践，还需要较深的法律知识与素养。作为地方法治的智库支撑之一，很多设区市法学院校（所、系）缺乏，可为本地区提供立法咨询的专家甚少。同时，因各设区市市情的差异性，设区市地方立法不能完全寄托于全国范围内的立法专家。此外，虽然政府有法制办，但大部分设区市的政府法制办目前更多的是承担本辖区行政案件的复议、政府相关文件的起草、协调执法与检查监督，要承担起政府规章的制定，在立法能力上还相当欠缺。面对组织机构特别是立法人才的严重缺乏，如果设区市立法仓促上马，立法质量难免会参差不齐，立法所要达到的效果可能还会产生副作用。

（二）立法监督不足

首先是对设区市地方立法监督时间的不足。修改后的《立法法》规定省级人大常委会对报请批准的地方性法规应当对其合法性进行审查，如不与上位法相抵触，应在4个月内批准。根据修改后的《立法法》，我国广东省有21个地级市可拥有地方立法权①，大部分省级行政区域内都有10个以上符合立法条件的市，如每个拥有立法权的市都提交地方性法规，省级人大常委会每次仅仅利用几天的会议对这些市的立法进行审批监督，且在4个月内必须完成审批，审批质量令人堪忧。其次是立法监督的保障需完善。在赋予设区市立法权后，省级权力机关相比之前对辖区内设区市立法的审批监督工作不仅量增加了，而且是一项专业化程度很高的工作。面对设区市上报的立法且可能出现的地方立法井喷，省级权力机关的立法监督需要在组织、人力、物力等方面做好保障。最后是监督能力实效的不足。目前，在中央层面，不论是全国人大常委会还是国务院，没有一起地方性法规或地方政府规章因立法权的监督而被撤销，更何况省级与市级之间普遍存在“熟人关系”，省级对设区市立法的实效监督可能会更不足。立法监督的实效落实是做好立法监督工作的关键一环，在立法监督上最担心的就是因“种种因素”不了了之。只有经审查“相抵触”的立法性文件面临被“改变或撤销”的命运时，审查才有意义，监督才有实效［3］。

（三）立法利益化需打破

首先，一个省域内发展的不平衡及环境差异性并不必然导致或需要地方立法的差异化。立法主体的沉降会导致立法正效应的逐步递减，会存有地方利益化、部门利益化或长官意志控制的风险和弊端［4］。设区市地方立法权的承接要警惕成为地方利益获得或保护的工具。在此之前，许多设区市积极申报想成为“较大市”②。除了地方发展确实需要外，地方利益的获得也是助推地方积极希望获得立法权的重要原因。其次，地方立法的急功近利现象严重。2015年6月26日，某自治区党委转发了自治区人大常委会党组《关于推进设区的市立法工作的指导意见》，对设区市行使地方立法权进行部署，要求全区在明年全国两会之前确定除省府之外的13个市行使地方立法权。各地方的立法能力和需求不尽相同，设定一个时间一刀切地让各设区市拥有立法权是不科学的，仅对地方立法能力的评估和建设就应经历一个时期，更何况立法工作机制、监督的配套、责任的明确等需要一个科学研究的过程。设定一个时间，不加选择地让所有设区市拥有立法权不仅是不负责任的表现，而且是地方急功近利的表现，甚至可能会出现攀比立法与盲目心态。

（四）立法工作机制待建立

首先，在设区市提案主体上，修改后的《立法法》并没有明确规定，只在其第七十七条规定地方性法规案的提出等程序。根据我国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照《立法法》相关章节的规定，由本级人大规定，而《立法法》规定的提案权主体设区市大部分是没有的。其次，地方立法的配套机制欠缺，如立法责任不明。有权即有责，设区市享有立法权以及省级权力机关行使立法监督时应承担相应的责任，如立法提案主体应对自身的提案负相应的法律责任、立法的审批主体负相应的审查责任等。

三、完善设区市地方立法权的承接机制

（一）立法的联勤保障

立法机构的设立。没有统一的立法工作机构，就不能做到立法工作的有序开展和立法资源的有效配置。为此，可按照省级人大及其常委会的立法工作机构，成立设区市的专门立法工作机构，根据需要设立如市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会。通过统一的市级立法工作机构整合分散的全市立法资源，达到市级立法资源的优化配置和统筹协调，使立法工作规范、统一、有序进行。

立法人员的培养。“国以才立，业以才兴”，应大力培养地方专业化的立法人才。首先，立法人员要有一个有机组成，应做好法律研究人员（如高校法学教师、院所法学研究员）、行业从业人员（如环保、建筑、历史、艺术等专业从业人员）、法律职业者（如律师、法官、检察官、公证员）等专业立法人才资源库的建设，并做到地方立法人才的现期准备和长期储备。其次，加大对立法人员的培训。省级权力机关应先对设区市立法人员进行必要的立法培训，在立法人员达到最基本的立法素质和数量时再考虑地方立法权的授予。可实行集中培训和轮换实习相结合，先对设区市的立法人员进行一定时期的集中培训，并通过考核方式来检验各设区市立法人员的法制理论水平；然后各设区市按次派一定人数，如3～5人到省级立法机构轮换实习，力求达到熟悉立法流程，规范立法行为，感知立法精神。

（二）省级权力机关的立法监督

立法权限的监督。省级权力机关应防止设区市地方立法权的变相扩大，如对城乡建设和管理的立法。不能把任何涉及城乡建设和管理的事项，诸如教育、计生等都兜底进去进行立法，特别是对市民权利的限制和罚款设定上，不能让立法权成为地方获得收益的“合法”工具。

立法质量的监督。一是限定每个市每年或五年期内立法的总量，实行地方立法总量控制制度，以防止地方盲目立法、不切实际立法、为了立法而立法，甚至攀比立法的现象。二是立法需要弹性审批时间。如确实需要紧急立法的，在4个月内甚至更短时间内集中力量审查，以达到优先审批；如是一般性立法，可延长至半年或一年批准，实现对立法质量的把关。三是有一定的立法淘汰率，不能无视立法质量高低，让设区市养成一种上报的地方立法事项省级迟早都会批准的思想。

立法效力的监督。立法效力的监督主要是防止设区市立法违反上位法。在立法效力的冲突上有出现省级立法违反上位法的情况，如《河南省种子条例》与《种子法》相关规定的冲突［5］。为此，省级权力机关除了做好自身立法，更要监督好设区市的立法，防止设区市为了获得相关利益而立法、所立之法与上位法出现冲突等现象。在对关涉市民权利的限制和义务的增加上，更要立法有据，做好立法监督。

（三）破除立法利益化

取消设区市政府规章制定权。第一，行政机关无权力机关的立法优势，在专业立法机构、专业立法人员上欠缺。第二，政府法制部门是政府的直属机构，受政府领导干预多，无权力机关立法的公立性和广泛代表性，且其主要功能是执行行政法律事务而不是立法。第三，政府是权力机关（立法机关）的执行机关，如让政府承担过多立法，则实质上充当了裁判员和运动员的双重角色。从实践来看，地方政府立法的积极性比地方权力机关更高，地方政府借助地方立法权加强地方保护和获取地方利益的问题会进一步加剧［6］。第四，一个设区市所遇到立法事项的紧急程度还不至于等不到本级人大或常委会的立法，欲速则不达，立法应当是科学、严肃的，在地方性立法上宜缓不宜急。第五，我国改革已进入深水区，一系列重大改革要于法有据，而立法要充分发挥人大及其常委会的主导作用③。尤其在地方立法上，为防止立法的部门利益化、立法质量不高甚至恶法，权力机关的绝对立法地位应该毋庸置疑。

建立立法评估制度。某一立法事项是否需要进行，市一级可以通过立法评估把好立法质量关。首先，可以由市级权力机关的立法工作机构成立立法评估小组，如环境保护方面的立法由环保部门草拟立法提案，由市立法工作机构牵头，法律职业者、人大代表、政协委员、环保部门、市民代表、第三方专业评价机构等组成立法评估小组，通过召开座谈会、调研论证的形式对相关立法进行探讨论证。其次，对立法评估设定一定的标准，评估达到一定分数的可立项，达不到一定分数的不予立项。通过立法评估得出具体设区市在立法权限范围内需要立什么法，什么时候立法。最后，对于本市已立之法应定期开展评估，以便对已立之法进行完善和监督，并根据市情变迁做好相关法制的修改和清理。

（四）多方参与的开门立法

多方参与的立法听证。设区市的地方立法关涉当地民众的切身利益，多方参与的民主立法不仅有利于法律的科学性，更有利于被民众认可。如多方参与的立法听证会制度：首先，设区的市人口和地域毕竟有限，在立法听证会之前通过多渠道的媒体宣传，让当地民众知道并积极参与立法听证会。特别是现在网络发达，可利用信息化手段加强与民众的沟通，在立法听证会时通过当地电视台、广播、网络视频进行现场直播，一来可以让民众及时了解立法的动向，对立法有知情和监督的作用；二来可通过线上线下、场内场外的联系方式表达个人的意见和建议，真正做到开门立法，为立法贡献民众的智力支持。其次，立法听证会可采取反向取消（否决）制度，即如果立法听证会的民众代表未超过一定比例的，取消此次立法听证，暂时搁置相关立法。既然反映民众切身利益的立法听证民众都不愿参加，或是因立法机构的立法听证宣传不到位导致民众不知道有立法的听证要举行，民众对制定出来的相关法律遵守的自觉性会打上一个问号。通过立法听证的反向取消（否决）制度，切实增强民众在关涉自身立法利益中的意愿，有利于立法在民众中落地生根。

公众参与的市民提案权。市民可根据本市的实际需要提起相关立法，各设区市可根据各市的人口设定一个市民提案比例，如一个设区市常住人口的1%～5%可以通过网络联名的方式向市人大及其常委会提出议案。通过信息化手段，建立网上提案通道，市民可输入市民卡号、社保卡号或常住人口登记信息进行身份确认后行使市民提案权。通过赋予市民提案权，可在一定程度上制约领导意志、部门利益等立法，将为我国立法民主提供经验积累。

立法专家的补充修正。不论是多方参与的立法听证还是公众参与的市民提案权，都是民众法治意识和权益的表达。民众的参与和提案可以反映民众的心声，但立法是一件专业化程度很高的工作，它需要专业化的立法工作人员对立法听证和市民提案进行技术性修正和补充，形成比较规范和完善的文字条款与立法内容。通过专业立法人才和普通民众的有机结合，达到设区市地方立法的科学、民主、有效。

（五）建立立法责任制度

审查责任和相互监督。省人大常委会对设区市提交的立法实行审查责任制，即“谁批准，谁审查；谁审查，谁担责”。鉴于省人大常委会的委员会制，由主任委员、主管法制委员、具体审查委员负责，改变集体负责就是无人担责、无需负责现象。当前，由于我国省级权力机关的主任委员一般由省委书记兼任④，也可变相改变书记不担责对政府首长不公的现象，让主任委员切实承担起有权即有责，提高其责任意识。此种权责相统一，便于考察领导干部的综合才能，也有利于领导人才上升渠道的畅通，可为国家做好法治领导的人才储备。在权责面前，可促进主任和书记一人身兼数职的分离，可以更好地发挥权力机关对党的监督作用。此外，除去人大主任职务，书记专职有更多精力来处理地方重要事务和党务，有利于党的领导地位的加强和权力机关功能的发挥，达到相互促进、相互监督的效果。

立法问责制。法治政府应当是责任政府，即政府对自己的行为要承担责任［7］。权力机关的立法应同样是权力责任制。实行立法问责制，对不负责任通过和签发法律文件，用“权力”侵犯“权利”，造成不良社会影响、后果严重的，应追究签发领导、拟稿人的法律责任，切实落实有权必有责，以彰显法律的严肃性和惩罚性。通过立法问责来达到对立法机构和立法人员的约束，如此方能使地方性立法科学规范、严肃公正，提升地方权力机关和政府的法治力与执政力。

四、余论

依法治国首先是依宪治国，依宪治国是原则性或重大问题由宪法来规定。立法权限的划分理应由宪法来规定，应抓紧宪法对我国地方立法规定的修改，用根本大法对我国的立法问题进行规制。此外，因国情不同，作为单一制国家，设区市立法应是国家统一立法的有效补充，但赋予设区市立法权会提升维护法制统一和监控权力滥用的成本，增加“地方割据”风险发生的可能性［8］。此次《立法法》的修改虽然是对设区市立法的放权，但必须维护中央的法制统一和权威。

古往今来，“小智治事，中智用人，大智立法”，法治是治国理政不可或缺的重要手段［9］。设区市地方立法权的赋予只是获得了立法权，本文对设区市立法权承接可能存在的问题和提供的建议是部分与浅薄的。在中央统一法制的引领下，设区市如何承接好地方立法权，发挥地方法制的功效，为地方法治打好法制基础，为地方经济和社会发展保驾护航，任重而道远。

注释：

①广东东莞、中山二市虽无设区，但此次《立法法》的修改同样赋予其地方立法权。

②国务院批准的较大市可拥有地方立法权。

③对于发挥权力机关的立法主导作用，修改后的《立法法》为此专门增加一条（第五十一条）：全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。

④目前，我国34个省级行政单位在中国大陆的31个省（市）中，有24个省级行政单位由省委书记兼任省人大常委会主任。

参考文献：

［1］ 胡健.习近平“重大改革于法有据”思想探析［J］.云南社会科学，2015（3）：1－6.

［2］ 王春业.论赋予设区市的地方立法权［J］.北京行政学院学报，2015（3）：109－116.

［3］ 苗连营.立法法重心的位移：从权限划分到立法监督［J］.学术交流，2015（4）：77－82.

［4］ 庞凌.依法赋予设区的市立法权应注意的若干问题［J］.学术交流，2015（4）：88－92.

［5］ 河南洛阳种子案［EB/OL］.［2015－09－22］.http：//baike.baidu.com.

［6］ 马英娟.地方立法主体扩容：现实需求与面临挑战［J］.上海师范大学学报（哲学社会科学版），2015（5）：41－50.

［7］ 江必新.法治政府的制度逻辑与理性构建［M］.北京：中国法制出版社，2014：16.

［8］ 焦洪昌，马骁.地方立法权扩容与国家治理现代化［J］.中共中央党校学报，2014（5）：41 －46.

［9］ 中共中央宣传部理论局.法治热点面对面［M］.北京：学习出版社，2015：117.

（责任编辑：张 璠）

On the Undertaking of Local Legislative Power in City with Subordinate Districts

JIANG Xuelai1，LIN Chen2
（1.Party School of CPC，Haining Municipal Committee，Haining，Zhejiang 314400，China；2.Party School of CPC，Jiaxing Municipal Committee，Jiaxing，Zhejiang 314001，China）

Abstract：The perfection of the legislation is the basis of the comprehensive law－based governance.It is necessary to obtain the right of local legislation for cities with subordinate districts.The Legislation Act has been revised accordingly，which has an important significance.However，there are still many problems to undertake the local legislative power at present.To achieve the scientific implementation of local legislation，we must complete the undertaking of local legislative power in city with subordinate districts through the multi channel way，and then realize the positive interaction between the rule of law and reform，which can also make local contributions to the implementation of comprehensive law－based governance.

Key words：rule of law；city with subordinate districts；local legislative power；undertaking

中图分类号：D901

文献标识码：A

文章编号：1674－0297（2016）02－0009－05

* 收稿日期：2015－10－20

作者简介：姜雪来（1984—），男，安徽宣城人，海宁市委党校助讲，法学硕士，研究方向：国际法学；林晨（1977—），男，浙江嘉兴人，嘉兴市委党校讲师，教务处处长，研究方向：地方立法。