韩国地方自治制度的基本原理及最新发展

吴东镐，金香兰（延边大学法学院，吉林延吉，133002）



韩国地方自治制度的基本原理及最新发展

吴东镐，金香兰
（延边大学法学院，吉林延吉，133002）

［摘要］韩国虽然是单一制国家，但建国之初就排除了所有权力都集中到中央的中央集权国家治理模式，而是采用了西方惯用的地方分权体制，即地方自治制度。从地方行使自治权这个视角而言，韩国的中央并非凌驾于地方自治体，两者处于对等关系，而非是行政上的命令服从关系。但从国家统治的视角而言，地方自治体仍属于国家的组成部分，必须接受中央的监督，要遵守国家统一的行政处理基准。韩国之所以确立这种地方分权模式，是基于实现草根民主主义理念与提高国家统治效率的考量。从制度设计而言，韩国宪法与地方自治法赋予地方自治体多个自治权，包括地域自治权、人事自治权、组织自治权、财政自治权、规划自治权、立法自治权等，而且，为了让地方自治体能够有效地自主处理自治事务，设置了地方议会、地方行政长官等机构。另外，在地方自治制度运行过程中特别注重居民的因素，积极导入了包括居民监察、居民诉讼在内的国家层面上难以实现的直接民主主义制度。

［关键词］韩国；地方自治制度；基本原理和内容

韩国虽然是单一制国家，而且是个领土面积只有10平方公里①准确数据为100210平方公里。参见http://baike.baidu.com/subview/3299/5268390.htm?fr=aladdin.的小国，但建国之初就排除了所有权力都集中到中央的中央集权国家治理模式，而是采用了西方惯用的地方分权体制，即地方自治制度。韩国历史上的第一部宪法——1948年的制宪宪法即已明确了这一制度框架。韩国制宪宪法第96条规定：“在法令的范围内，地方自治体处理有关其自治的行政事务和国家委任的行政事务，并管理其财产。在法令的范围内，地方自治体可以制定有关其自治的规定。”第97条又规定：“有关地方自治体的组织和运行的事项，用法律予以规定。各地方自治体设有议会。地方议会的组织、权限和议员的选举，用法律予以规定。”此后，虽然宪法经历了多次修改，但都保留了有关地方自治的规定，而且，规定的内容大体一致。韩国的现行宪法第117条规定：“①地方自治体处理有关居民福利的事务，管理财产。在法令的范围内可以制定有关其自治的规定。②地方自治体的种类，用法律予以规定。”第118条规定：“①地方自治体设有议会。②地方议会的组织、权限、议员的选举、地方自治体长官的选任方法及其他有关地方自治体的组织和运行的事项，用法律予以规定。”不过，由于政治上的原因，在国家运行实践中地方自治一直没能得到实行。法规范上的地方自治仅仅起到了实质上的装饰作用。真正意义上的地方自治是通过1991年在全国范围内实行的地方议会议员选举和1995年举行的地方自治体长官的选举得到实现的。

本文旨在于讨论韩国的中央与地方的关系、韩国实行地方自治的基本原理及主要内容，以期为我国地方分权改革提供前车之鉴。

一、韩国的中央与地方关系

从中央与地方的关系上分析，韩国把全国划分为246个地方，这些地方从法律上称之为地方自治体。按照韩国地方自治法第2条的规定，这些地方自治体分类成两种，一是广域地方自治体，包括特别市和广域市以及道。韩国现有1个特别市，6个广域市，9个道，即共有16个广域地方自治体。从规模上看，这些地方自治体相当于我国的省级行政区划。另一类型为基础地方自治体，它包括市和郡以及区，韩国现有230个基础地方自治团体。［1］6

那么，这些地方自治体与国家或中央的关系如何呢？

根据韩国地方自治法第3条规定，地方自治体为具有法人资格的公法上的团体。这就意味着：地方自治体并非是独立于国家的、具有国家性质的共同体，它只不过是国家赋予法人资格的团体，即地方自治体不具有国家性质，而只能附属于国家。①从中央与地方的关系而言，地方自治体显然不同于联邦制国家的地方。因此，国家可以通过立法规定地方自治体的权限和义务，也可以通过立法设立特定的自治体，变更特定自治体的区域，废除或合并自治体。［2］414

但与此同时，根据韩国宪法第117条的规定，自治体在处理居民社会福利事务和管理财产上具有概括性权力。在这个限度内，自治体将在自己的权限和自我责任之下，自行处理相关事务，而不受国家具体的行政指导和监督。这就意味着：地方自治体就自己的事务可以自主行使人事权、财税权、组织权、规划权、立法权等权限。而且，如果国家违法、不当侵犯这种自治权限，自治体可以通过提起行政诉讼来维护自身的自治权。因此，从地方自治体自主行使自治权这个视角而言，国家的统治、国家的行政权须让位于地方自治体。可以说，此时，国家与地方自治体并非处于行政上的命令服从关系，国家并非凌驾于地方自治体之上，而是处于对等的关系。

当然，地方自治体自主行使自治权并非意味着绝对排除国家的监督。因为，从地域上，地方自治体毕竟属于国家的组成部分，必然要接受国家的统治权，在自治事务的处理上，在一定限度内要遵守国家统一的行政处理基准。因此，地方自治体在自治权的行使过程中，在一定限度内必然受到国家的监督。当然，这种监督原则上限于国家的立法监督，即国家通过立法规定自治体处理自治事务的基准要件和程序。［2］414

另外，根据韩国地方自治法第102条的规定，地方自治体除了有权自主行使自治权之外，应当处理国家委任的事务（法律上称之为机关委任事务）。地方自治体处理此类机关事务时，实际上被置于国家的下级行政机关的地位，从而要接受中央行政机关的行政上的直接指挥与监督（韩国地方自治法第167条）。这不仅会弱化地方自治体的地位，而且会产生削弱自治权的后果。因此，这个制度一直以来饱受学界的批评。②从日本的情况来看，日本的地方自治法中也存在过类似的制度，但在最近进行的改革中废除了此项制度。其主要原因在于该项制度会削弱地方自治体的自治权，沦为国家行政机关的组成部分。

总之，韩国在国家统治体系上没有采取所有国家权力都集于中央的集权模式，而是采纳了赋予地方自治权力的分权模式。

二、韩国采取地方分权模式的理论基础

世界上包括韩国在内的许多国家在国家治理模式上采取地方分权或地方自治模式而没有采取中央集权模式。为什么呢？因为地方分权或地方自治模式至少有两个优点：一是它有利于实现草根民主主义。［2］329实施自治的地方的议会议员和行政长官由该地方的居民直接选举产生，这些机构自主处理地方的自治事务而不受国家的干预。另外，自治地方的居民可以通过居民公投直接罢免特定的议员或行政长官；可以直接提出议案；也可以针对地方事务的处理行为要求实施监察或提起诉讼。这一系列运作方式都强烈地体现直接民主主义的理念。难怪英国的法学家、历史学家、政治家James Bryce直言：“地方自治是民主主义的源泉，同时也是民主主义的学校。”［3］二是，地方自治模式有利于提升国家统治的效率。任何国家包括人力、财力、物力在内的公共资源都是有限的，而任何国家的统治所追求的目标都是——使用这些有限的公共资源来达到国家整体统治效果的最大化，以期实现国家功能的最大化和国家国际竞争力的极大提升。如果国家实行所有资源全国划一、统一的调配体制，虽然能够维护公正且普遍性的统治结构和国家的统一性，但另一方面会忽略每个地方实际情况的不同与特点，从而不能满足地方的真正需求，这会降低国家统治的效率，无法实现国家运营效果的最大化。因此，从提升国家统治效率的层面来讲，必然要求国家与地方功能的分配，即国家分权体制。很显然，很多国家推行地方自治制度的目的就是提升有限公共资源的适用效率，使国家运行更加合理。

不过，值得注意的是，地方自治这种国家治理模式所具有的并非都是优点，它自身也存在一些必须要加以克服的弊端。首先，实践证明，地方分权会助长地方的利己主义，即地方只注重地方自身的利益而不尊重其他地方的利益和国家整体的利益，甚至会牺牲其他地方的利益或国家整体利益来实现自身的利益。这反而会降低国家功能的效率。其次，在地方自治的机制下，通过居民直接选举产生的议员和行政长官往往变得过分贪婪，这会加重地方的财政负担，也会对国家整体的财政运行造成不利影响。再次，一般而言，地方的政经勾结①所谓政经勾结指的是政界与经济界的勾结。比其中央更加隐蔽、更加根深蒂固，很难加以根除。［2］330因此，只有充分考虑到这些弊端的存在，适时进行适当的制度改革，才能真正实现民主主义与效率的目标。

三、韩国地方自治体所拥有的自治权

一般而言，为了适当完成宪法与地方自治法赋予的任务，地方自治体能够行使一定的自治权，这种权力类似于国家为完成自身所承担的任务而拥有的统治权。但问题是，自治权的内容具有流动、不透明的特征。韩国宪法第117条第1款规定：“地方自治团体处理有关居民福利的事务，管理财产。在法令的范围内可以制定有关其自治的规定。”但从这个规定中仍无法准确推导出地方自治体所拥有自治权的具体内容。因此，可以说，在地方自治体自治权内容的确定问题上，立法者拥有广泛的裁量权。当然，立法者拥有的这种裁量权也不是不受任何限制，立法者通过立法确定或限制自治权时不能侵犯自治权的本质内容。［2］361尽管自治权的内容具有不确定性，但通说认为自治权具体包括地域自治权、人事自治权、组织自治权、财政自治权、规划自治权、立法自治权。

第一，地域自治权。地方自治体对所属地域的居民和物行使一般意义上的统治权。此项权力是保障地方自治体所拥有的其他自治权得以确立的基本自治权。因此，只要与自己有关联，地方自治体对所属领域内发生的所有问题优先于国家或其他自治体行使管辖权。［2］362

第二，人事自治权。本项权力是地方自治体所拥有的、有关对所属公务员的培养、任免、晋升方面的决定权。根据韩国宪法第118条第2款的规定，本项权力也属于法律保留的对象，国会可以通过立法限制该权利，但不能侵犯其本质性内容。这里所指的本质性内容就是——在任何情形下都要尊重地方自治体的人事方面的自主决定。［2］362

第三，财政自治权。所谓财政自治权是指地方自治体自主管理处理自身业务所需的财政收入与支出的权限。韩国地方自治法第122条第2款规定：“国家应当保障地方财政的自主与良性运营，而不应当把国家的负担转嫁给地方自治体。”这一规定正是确认了地方自治体的财政自治权。根据“有关国税及地方税的调整法”的规定，韩国的税收分为国税与地方税，其税收收入分别属于国家与地方自治体。而且，原则上国家与地方自治体之间所采取的是相互独立的财政运行模式（分立主义模式）。同时，为了消除因独立的财政运营所发生的国家与地方自治体之间或地方自治体之间财政上的不均衡问题，设有地方交付税、地方让与金等地方财政调整制度。［2］363

第四，组织自治权。所谓组织自治权是指，地方自治体自主决定执行业务所需的立法及行政性组织的权限。由于韩国宪法与地方自治法把有关地方自治体的组织与运行的事项规定为法律规范的事项，事实上地方自治体的组织自治权相当程度上变得萎缩。尽管如此，按照地方自治法的规定，法律规定的只是地方自治的基本组织，至于众多的下级组织，地方议会或者地方政府可以通过条例或规则予以规定。［2］364

第五，规划自治权。随着城市的发展和人口的增长，地方自治体也逐步认识到为将来实现一定目标设定某种活动基准的重要性和必要性。例如，为管辖区域内的土地利用情况做长远规划；为将来若干年的财政活动设定活动标准等等就属于此类问题。于是，规划自治权便成为自治权的重要内容。所谓规划自治权是指为执行将来的课题与业务，地方自治体在自我责任之下制定并决定一定行政计划的权能。［2］364

第六，立法自治权。所谓立法自治权是指地方自治体制定对管辖区域内的人与物具有约束力的法规的权能。［2］366立法自治权的内容具体包括：地方自治体的议会有权在法令的范围内制定条例；地方自治体的行政长官有权在法令和条例委任的范围内制定规则。当然，根据宪法与地方自治法的规定，此类自治权也受国会制定的法令限制。

四、韩国地方自治体的机构设置

地方自治体有效、持续地自主处理自治事务的一个重要前提条件是——设置一定的机构，这一点韩国宪法做了明确的规定。根据韩国宪法第111条的规定，地方自治体应当设置议会与长官，法律应规定其选举、权限、运行等事项。据此，韩国地方自治法详细规定了上述两个机构的产生、权限、运行等事项。

（一）地方议会

地方议会是通过居民直接选举产生的居民代表机关，也是地方最高意志决定机关。议会的核心权限是制定地方条例，这种立法活动带有自主立法的性质，即地方议会就地方的自治事务自主制定相关规则，其根据主要来源于通过居民直接选举产生这一民主正当性。因此，地方议会的立法性质不同于国家行政机关单纯的行政立法。但根据宪法的上述规定，地方议会的这种立法活动又只能限于国家法律的范围内进行，也就是说，地方议会制定的条例在内容上不能同国家的法律相抵触，否则就无效。因此，地方议会制定的条例也只能属于国家法律体系内的一个组成部分而已。而且，地方议会制定条例的内容主要涉及自治性行政事务的处理，因此，被定格为宽泛意义上的行政立法。［2］379

根据韩国地方自治法第31条的规定，地方议会议员是通过居民的普通、平等、直接、秘密选举而产生，而关于选举的详细事项由“公职选举法”予以规定。①韩国的公职选举法是规定有关总统选举、国会议员选举、地方议会议员及地方自治团体之长的选举的综合性选举法。不同于国会议员的是——地方议会的议员属于无报酬的名誉职位，这主要是因为地方议员更多的带有决定行政机关意志的行政机关的性质，当然，虽然议员不能收取报酬，但可以获得议政活动费。（韩国地方自治法第33条第1款）

地方议会具有如下权限：首先，作为地方自治体的最高审议、议决机关地方议会可以就条例的制定、修改与废止；预算的审议、确定；基金的设置与运行；公共设施的设置与管理等事项有权作出议决。（韩国地方自治法第39条）其次，地方议会每年一次定期对地方行政长官的职务执行情况实施监督，并就特定事项可以进行调查，从而，牵制并监督行政长官的活动。（韩国地方自治法第41条）再次，地方议会有权受理地方居民的诉愿。当地方议会认为某一诉愿应当由地方行政长官处理时，提出处理意见并移送给行政长官，行政长官须处理该诉愿的同时应当把处理情况及时向议会汇报。（韩国地方自治法第76条）

（二）地方行政长官

同地方议会一样，地方行政长官也是地方自治体的代表机关，不过，地方议会是体现居民意志的政治意义上的居民的代表机关，而地方行政长官则具有对外代表地方自治体行使事务的地方自治体的代表机关色彩。［2］400-401地方行政长官同时又是统辖地方自治体事务的最高执行机关。虽然地方自治体的日常事务由所属公务员执行，但最终调整、统管业务执行，对外承担责任的最高、最终执行机关是地方行政长官。作为行政首长，地方行政长官拥有如下权限：自治事务执行权（韩国地方自治法第9、101条）；指挥、监督所属公务员并依照法令和条例任免、教育、训练、服务、惩戒所属公务员（韩国地方自治法第105条）；在法律或条例委任的范围内就所掌管事务制定行政规则（韩国地方自治法第23条）；就悬而未决的事情认为有必要直接征求居民意见时有权付诸于居民投票（韩国地方自治法第14条）等等。另外，按照地方自治法的规定，地方行政长官处理国家委任的事务，此时，行政长官处于国家行政机关的地位。［2］404

与地方议会议员一样，地方行政长官由居民通过普通、平等、直接、秘密选举而选出（韩国地方自治法第94条）。地方自治体长官的任期为4年，可以连任但限于3期（韩国地方自治法第95条）。

五、地方自治体的居民的权利和义务

地方自治体的居民是地方自治体的重要构成要素。因为，不仅是实际组成地方自治体的各种机构的是居民，而且，承担地方自治体的财政负担的也是居民。从这个意义上，居民并非仅仅作为单纯的自治权行使客体而存在，而应当在自治体意志的形成与决定过程中起主导作用，从而为实现草根民主主义做出贡献。［2］349为此，应当在地方自治制度中积极导入包括居民监察、居民诉讼在内的国家层面上难以实现的直接民主主义的要素。这也是一种强化地方自治的制度保障措施。

根据韩国地方自治法的规定，地方自治体管辖区域内拥有居所的所有人都成为该自治体的居民。它包括经居民登记的无国籍人和外国人。［4］

（一）居民的权利

1.选举权与被选举权

一般而言，为了实现居民自治，居民在一定范围内拥有地方选举权及被选举权。这里的居民并非是单纯在地方自治体领域内有居所的居住民，而是指依法具有选举权与被选举权的公民或市民。为此，韩国地方自治法将具有选举权与被选举权的居民限定在“作为国民的居民”，从而限制了外国人的地方选举权与被选举权。①韩国地方自治法第13条第2款规定：作为国民的居民有权参与所属地方自治体依法实施的地方议会议员与长官的选举。

2.居民投票权

根据韩国地方自治法第14条第1款的规定，地方行政长官可以就居民过度的负担或对居民生活产生重大影响的重要决定实施居民投票。虽然在地方自治法中首次写入有关居民投票的条款是于1994年3月，但由于一直没有制定出居民投票法，居民投票制度成了一种法规范上的装饰品。直到2004年1月，随着居民投票法的制定、公布并实行，居民投票制度便冲破法规范上的装饰作用，成为真正盘活的制度。［1］11居民投票法规定了总则、居民投票的对象及程序、关于居民投票的活动、居民投票的效力及罚则等事项。居民投票制度的确立意味着：居民作为地方自治团体的主人，直接参与到关于该地方自治团体重要事项的议事决定，从这个意义上，该项制度为实现直接民主主义理想作出了贡献，而居民投票制度无疑是一种由居民作主的共同决定制度。［1］11

3.条例的制定、修改及废除请求权

所谓条例的制定、修改及废除请求权是指地方自治体达到一定数量或比例的居民通过联名请求制定、修改或废除特定条例的权利。因为地方自治体的条例多为同居民生活密切联系的“民生条例”，有必要让居民直接参与到制定条例的过程。［2］352此项权利于1999年8月首次被写入地方自治法。根据现行韩国地方自治法第15条第1款的规定，一定数量的19岁以上的居民可以以联名方式向所属地方自治体长官提出制定或改废条例的请求。提起此项请求权的居民数，具体由相关地方自治体根据不同情况分别予以规定。如果该地方自治体为市·道或者人口50万以上的大城市时，19岁以上居民总数的100分之1以上70分之1以下的范围内予以规定；如果该地方自治体为市·郡以及自治区时，19岁以上居民总数的50分之1以上20分之1以下的范围内予以规定。此项制度的确立意味着：居民可以向该地方自治体长官请求条例的制定及改废，但居民并不能依据此项制度直接制定或改废条例。

4.居民监察请求权

所谓居民的监察请求权是指当地方自治体机关的行为违法或不当时，为纠正该行为，居民直接向相关监督机关提起请愿的权利。通过此项权利的行使，地方自治体的居民和公益团体能够有效牵制地方自治体所属机关的不当行为。［2］353同上述条例的制定、修改及废除请求权一样，此项权利也是于1999年8月首次被写入地方自治法。根据现行韩国地方自治法第16条第1款的规定，一定数量的19岁以上的居民认为所属地方自治体及其长官的权限行使违反法令或显著危害公益时，可以以联名方式向主管部门长官（该地方自治团体为市·道时）或市·道知事（该地方自治团体为市·郡、自治区时）提起监察请求。提起此项请求权的居民数，具体由相关地方自治体根据不同情况分别予以规定。如果该地方自治体为市·道时，在不超过500名的范围内予以规定；如果该地方自治体为人口50万以上的大城市时，在不超过300名的范围内予以规定；如果该地方自治体为市·郡以及自治区时，在不超过200名的范围内予以规定。据称，此项制度是以日本地方自治法上的监察请求制度为模型而引入的。［2］12

5.居民诉讼权

根据韩国现行地方自治法第17条第1款的规定，对于公款支出等事项提出监察请求的居民有权就该监察请求事项有关的违法行为或懈怠业务的事实以地方自治体长官为被告提起诉讼。这里所说的“该监察请求事项”包括：有关公款支出的事项；有关财产的取得、管理、处分的事项；有关以该地方自治体作为当事人的买卖、租赁、承包合同的签订、履行的事项；有关怠于赋课或征收地方税、使用费、手续费、罚款等公款的事项。韩国于2005年1月首次将居民诉讼制度写入地方自治法中。此项制度是以美国的纳税人诉讼和日本的居民诉讼为模型而引入的。［1］14可以说，它会使地方自治团体的财政作用变得更加慎重，从而，有利于促进地方自治团体财政的健康发展。

6.居民召回权

所谓居民召回是指具有选举权的居民解任自己所选举出的、尚在任期内的公职人员的制度。韩国现行地方自治法第20条第1款规定，居民有权召回所属地方自治体的长官及地方议会议员。韩国于2006年5月首次在地方自治法中引入有关居民召回的规定，并在同一时期制定了“关于居民召回的法律”。依据该法附则中的“该法自公布之日起1年后施行”的规定，该法律于2007年7月25日起施行。该法规定了居民召回投票的请求、居民召回投票的实施、居民召回投票的效力及诉讼等事项。

一般而言，由于地方自治体的长官和地方议会议员是通过选举产生的，而且在其任期内其身份是得到保障的，因此，除非其已得到有罪判决，不可以将其提前解任。即便是出现腐败也如此。为了解决此问题，韩国以德国的居民召回制度作为范本引入了居民召回制度。［1］14关于此项制度的功能，宪法裁判所指出：“居民召回制度是居民对地方行政实施统制的最强有力的手段。其旨在于：通过扩大居

民的参政权和居民对居民代表机构及行政机关的统制，促使居民代表机构的政策或行政处理不违背居民的意志，提升其对居民的责任性。”①宪法裁判2009年3月6日，2007宪ma843。

7.请愿权

根据韩国宪法第26条第1款的规定，所有国民有权依法以书面形式向国家机关提出请愿。从地方自治的视角而言，地方自治体的居民具有向地方议会或地方行政长官提出请愿的权利，对于实现直接民主主义和居民行政具有重要的意义。韩国地方自治法赋予居民向地方议会请愿的权利。

8.公共设施利用权

在现代社会，自来水、电、煤气的供应；通讯服务；垃圾处理等关系到国民生存的公共服务，大部分都属于由地方自治体承担的公共负担。而我们所处的现实是——如果不保障居民适当利用这些公共设施的权利，那么居民将无法拥有保持人的尊严生活。因此，公共设施利用权是地方自治体的居民所拥有的核心权利之一。

（二）居民的义务

一般而言，居民负有提供自治体业务执行所需的现物、金钱及劳务的义务。不过，韩国地方自治法只是规定了缴纳金钱的义务。

六、结语

从地方行使自治权这个视角而言，韩国的中央并非凌驾于地方自治体，两者处于对等关系，而非是行政上的命令服从关系。但从国家统治的视角而言，地方自治体仍属于国家的组成部分，必须接受中央的监督，要遵守国家统一的行政处理基准。韩国之所以确立这种地方分权模式，是基于实现草根民主主义理念与提高国家统治效率的考量。从制度设计而言，韩国宪法与地方自治法赋予地方自治体多个自治权，包括地域自治权、人事自治权、组织自治权、财政自治权、规划自治权、立法自治权等，而且，为了让地方自治体能够有效地自主处理自治事务设置了地方议会、地方行政长官等机构。另外，在地方自治制度运行过程中特别注重居民的因素，积极导入了包括居民监察、居民诉讼在内的国家层面上难以实现的直接民主主义制度。

总之，韩国的地方自治是以西方的地方自治和地方自治法为基本模型而得以构筑，并在具体实践中逐步得到丰富和发展。虽然具体预测该项制度今后应该往哪个方向发展并非易事，但可以明确的是：韩国人为探索出适合于本国的地方自治而不断做出努力。

参考文献：

［1］洪井善.韩国的地方自治制度［J］.吴东镐，译.地方自治法研究，2006（12）.

［2］金性洙.个别行政法［M］.法文社，2004.

［3］吴东镐，徐炳煊.日本行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，2011：63.

［4］洪井善.新地方自治法［M］.博英社，2013：134.

［中图分类号］D52

［文献标识码］A

［基金项目］吉林省教育厅重点项目

［作者简介］吴东镐（1971-），男，博士，教授，研究方向为宪法学、行政法学。